การขอเปิดอภิปรายทั่วไป

ผู้เรียบเรียง นารีลักษณ์ ศิริวรรณ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

การปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาของไทยได้แบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็น ๓ ฝ่ายคือ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ทั้งนี้ การแบ่งแยกอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารตามรัฐธรรมนูญของไทยนั้นมิได้แยกอำนาจกันอย่างเด็ดขาด แต่มีการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน โดยรัฐบาลใช้อำนาจบริหารประเทศผ่านกลไกระบบราชการให้เป็นไปตามแนวนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล ได้แก่ การรับทราบคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายทั่วไป และการตั้งคณะกรรมาธิการ โดยฝ่ายตุลาการมีอำนาจหน้าที่ในการพิพากษาคดี

รัฐสภาเป็นองค์กรนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาไว้ สรุปได้ดังนี้

๑. อำนาจในการตรากฎหมาย หมายถึง อำนาจในการพิจารณาพระราชบัญญัติ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ การแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกพระราชบัญญัติ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายต่าง ๆ และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมาย

๒. อำนาจในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน หมายถึง การสอดส่องดูแลการปฏิบัติงานของคณะรัฐมนตรี หรือฝ่ายบริหารด้วยวิธีการที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ โดยการตั้งกระทู้ถาม การขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือชี้แจงปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินโดยไม่มีการลงมติ และการขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล อันอาจส่งผลให้รัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งได้ ซึ่งนับเป็นหลักการสำคัญอีกประการหนึ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ให้มีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างกัน เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดใช้อำนาจเกินขอบเขตจนอาจทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อน

นอกจากนี้ รัฐสภามีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่ได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายต่าง ๆ ที่จะใช้ในการบริหารประเทศต่อรัฐสภาภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันเข้ารับหน้าที่ ซึ่งการแถลงนโยบายดังกล่าวคณะรัฐมนตรีต้องชี้แจงให้ชัดเจนว่า การดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนี้จะดำเนินการอย่างไร ในระยะเวลาใด และต้องจัดทำรายงานแถลงผลการดำเนินงาน ปัญหาและอุปสรรคเสนอต่อรัฐสภาปีละครั้ง นอกจากนี้ ในแต่ละปีคณะรัฐมนตรีต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อแสดงมาตรการและวิธีการในการปฏิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในแต่ละเรื่อง รวมทั้งต้องมีแผนการตรากฎหมายที่จำเป็นต่อการดำเนินการตามนโยบายและแผนการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งการกำหนดให้ชัดเจนนี้ทำให้สามารถตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐของคณะรัฐมนตรีได้ง่ายขึ้น

๓. อำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบ โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้สมาชิกรัฐสภาเป็นผู้มีอำนาจในการพิจารณาให้ความเห็นชอบในเรื่องสำคัญ ๆ ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของแผ่นดินในกรณีต่าง ๆ ในที่ประชุมของรัฐสภา ได้แก่ การให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ การให้ความเห็นชอบในการสืบราชสมบัติ การให้ความเห็นชอบในการปิดสมัยประชุมสมัยสามัญของรัฐสภาก่อนครบกำหนดเวลา ๑๒๐ วัน การให้ความเห็นชอบให้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติที่รัฐสภายังมิได้ให้ความเห็นชอบต่อไปได้ กรณีอายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร การให้ความเห็นชอบในการประกาศสงคราม และการให้ความเห็นชอบในการทำหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้มีการเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ

๔. อำนาจหน้าที่ในการสรรหา และถอดถอนบุคคลสำคัญในองค์กรต่าง ๆ ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐสภามีอำนาจหน้าที่ในการสรรหาบุคคลในองค์กรต่าง ๆ โดยพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภา และถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสูงสุด อัยการสูงสุด ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้พิพากษาหรือตุลาการ พนักงานอัยการ หรือผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงออกจากตำแหน่งในกรณีมีพฤติกรรมร่ำรวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่ กระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม จงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง

การเปิดอภิปรายทั่วไป

อภิปราย หมายถึง การกล่าวถ้อยคำในเชิงแสดงความคิดเห็นและปรึกษาในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา โดยมีข้อบังคับการประชุมสภาเป็นกรอบกติกาบังคับการอภิปรายและมีประธานในที่ประชุมสภาเป็นผู้ควบคุมดูแลให้การอภิปรายเป็นไปโดยเรียบร้อย ตามปกติเมื่อเสร็จสิ้นการอภิปรายหรือที่เรียกว่าการปิดอภิปรายแล้ว ก็จะมีการลงมติอย่างใดอย่างหนึ่งสุดแล้วแต่จะได้ระบุไว้ในญัตติที่เสนอต่อสภาเพื่อผลการอภิปรายเกิดขึ้น เช่น ลงมติส่งรายงานของคณะกรรมาธิการไปให้รัฐบาลพิจารณาดำเนินการ หรือลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี เป็นต้น

ในการอภิปรายทั่วไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เป็นวิธีการหนึ่งในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินตามระบบรัฐสภา ซึ่งดำเนินการ ๒ วิธีคือ

๑. การอภิปรายทั่วไปแบบมีการลงมติ ซึ่งมีอยู่ด้วยกัน ๒ วิธีคือ

๑.๑ การอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี

ญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๕๘ วรรคแรก กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ญัตติดังกล่าวต้องเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนต่อไป และเมื่อได้มีการเสนอญัตติแล้วจะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรมิได้ เว้นแต่จะมีการถอนญัตติหรือการลงมตินั้นไม่ได้คะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

๑.๒ การอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล

ญัตติอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๕๙ กำหนดให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในหกของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล

ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๖๐ กำหนดให้ในกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มิได้อยู่ในพรรคการเมืองที่สมาชิกในสังกัดพรรคนั้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีจำนวนไม่ถึงเกณฑ์ที่จะเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปตามมาตรา ๑๕๘ หรือมาตรา ๑๕๙ ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดังกล่าวทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลตามมาตรา ๑๕๘ หรือ มาตรา ๑๕๙ ได้ เมื่อคณะรัฐมนตรีได้บริหารราชการแผ่นดินมาเกินกว่าสองปีแล้ว

๒. การอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ

การเปิดอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ มีได้ 2 กรณี คือ

๒.๑ กรณีสมาชิกวุฒิสภาเข้าชื่อเสนอญัตติเพื่อขอเปิดอภิปรายทั่วไปในวุฒิสภา เพื่อให้คณะรัฐมนตรี แถลงข้อเท็จจริง หรือ ชี้แจ้งปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินตามมาตรา ๑๖๑ ของรัฐธรรมนูญ

๒.๒ การอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ เป็นอีกกระบวนการหนึ่งที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้เพื่อให้สมาชิกรัฐสภาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นในกรณีที่มีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีสมควรจะฟังความคิดเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรีจะแจ้งไปยังประธานรัฐสภาขอให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาก็ได้ ในกรณีเช่นว่านี้ รัฐสภาจะลงมติในปัญหาที่อภิปรายมิได้ ทั้งนี้ ในข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๓ ข้อ ๑๑๑ ได้กำหนดให้เมื่อนายกรัฐมนตรีขอให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมรัฐสภาตามมาตรา ๑๗๙ ของรัฐธรรมนูญ ให้ประธานรัฐสภาบรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมรัฐสภาเป็นเรื่องด่วน

ทั้งนี้ คณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาตามมาตรา ๑๗๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ พิจารณาแนวทางในการสร้างความสมานฉันท์ในบ้านเมือง การปฏิรูปการเมือง และการแก้ไขปัญหารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และคณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี ได้เสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา พิจารณากรณีประเทศสหรัฐอเมริกาขอใช้สนามบินอู่ตะเภา เป็นต้น