สำนักงานเลขาธิการพฤฒสภา

ผู้เรียบเรียง : สนธิกาญจน์ เพื่อนสงคราม

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายจเร พันธุ์เปรื่อง

---

ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นระบอบประชาธิปไตยมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ตั้งแต่ปีพุทธศักราช 2475 โดยผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่เรียกตนเองว่า “คณะราษฎร” และพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้พระราชทานรัฐธรรมนูญฉบับแรก เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475 เรียกว่า “พระราชบัญญัติรัฐธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” กำหนดให้รัฐสภาเป็นระบบด้วยสภาเดียว คือ สภาผู้แทนราษฎร แต่มีสมาชิก สองประเภท คือ ประเภทที่มาจากการเลือกตั้ง และ ประเภทที่มาจากการแต่งตั้ง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้มาถึงวันที่ 10 ธันวาคม 2475 จึงได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 เรียกว่า “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475” กำหนดให้รัฐสภาเป็นระบบสภาเดียวเช่นกัน รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ใช้มาถึงวันที่ 9 พฤษภาคม 2489 และได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2489 เรียกว่า “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489” และมีการกำหนดให้รัฐสภาเป็นระบบสองสภาหรือระบบสภาคู่ คือ สภาผู้แทน และ พฤฒสภา เพื่อทำหน้าที่เป็นสภายับยั้ง หรือสภากลั่นกรองงาน

ความหมาย

“พฤฒสภา” อ่านว่า พรึดสภา หมายถึง สภาสูงหรือสภาอาวุโส ในรัฐสภาชุดที่ 6 ของประเทศไทย ซึ่งบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 กำหนดให้รัฐสภาประกอบด้วย “สภาผู้แทน” และ “พฤฒสภา”

คำว่า “พฤฒสภา” คำนี้ พลตรีพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ อดีตนายกราชบัณฑิตยสถาน ทรงบัญญัติคำว่า “senate” เป็นภาษาไทยว่า “พฤทธสภา” แปลว่า “สภาของผู้สูงอายุ” เพราะคำว่า “พฤทธ์” มาจากคำสันสกฤตว่า “วฤทฺธ” พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2525 ได้ให้ความหมายไว้ว่า “น. ผู้ใหญ่. ว.เจริญ, แข็งแรง, ใหญ่ ; แก่, เฒ่า, (ตรงข้ามกับยุว) ; ฉลาด,ชำนาญ ; เจนจบ, พฤฒ ก็ใช้.” และคำว่า “พฤฒ” พจนานุกรมได้เก็บเข้าคู่กับคำว่า “พฤฒา” ให้ความหมายไว้ว่า “ว. เจริญ, แข็งแรง, ใหญ่ ; แก่, เฒ่า, พฤทธ์ ก็ว่า.” และมีลูกคำอยู่คำหนึ่ง คือ “พฤฒาจารย์” พจนานุกรมได้ให้ความหมายไว้ว่า “น. อาจารย์ผู้เฒ่า, พราหมณ์ผู้เฒ่า.” คงจะเป็นเพราะความหมายของคำว่า “พฤทธ” หรือ “พฤฒ” มักจะเข้าใจว่าเป็น “ผู้เฒ่า” คำว่า “พฤทธสภา” จึงไม่ติด

อาจารย์เกษม บุญศรี อดีตประธานสภาผู้แทนราษฎร ได้เคยบอกว่า คำว่า “พฤทธสภา” นั้น เสียงใกล้เคียงกับคำว่า “พฤษภา” แปลว่า “วัว” คนมักจะพูดล้อว่า “พฤทธสภา” คือ “สภาวัว สภาโค” อาจหมายไปถึง “สภาควาย” ด้วยก็ได้ เพราะวัวกับควายเป็นสัตว์ที่อยู่ในพวกเดียวกัน และมักจะพูดเช่น “โตเป็นวัวเป็นควาย” คือ โตแต่รูปร่างหรือร่างกายเท่านั้น แต่ปัญญาหาได้เจริญตามไม่ ด้วยเหตุนี้ คำว่า “พฤทธสภา” หรือ “พฤฒสภา” จึงไม่ติด ไม่มีผู้นิยมใช้ ส่วนคำว่า “วุฒิสภา” นั้น พลตรีพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ รับสั่งว่า พระองค์มิได้ทรงเป็นผู้บัญญัติ แต่จะเป็นใครบัญญัติพระองค์ก็ไม่ทรงทราบ และกลายเป็นคำที่ใช้ติดมาจนถึงทุกวันนี้

ความเป็นมา

นับจากการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญของการเมืองการปกครองของประเทศไทยเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา มีผู้แทนราษฎรชั่วคราวชุดแรกจำนวน 70 คน ซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากคณะราษฎร ได้ทำการประชุมกันเป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2475 ณ ห้องโถงชั้นบนของพระที่นั่งอนันตสมาคม เป็นที่ประชุมชั่วคราว ในการประชุมครั้งนี้มีมหาอำมาตย์เอกเจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี เป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร และ นายพลตรีพระยาอินทรวิชิต เป็นรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ได้ขออนุมัติต่อที่ประชุมให้หลวงประดิษฐ์มนูธรรม ดำรงตำแหน่งเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เพื่อปฏิบัติงานราชการประจำของสภาผู้แทนราษฎร จึงถือว่าสำนักเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรสถาปนาขึ้นในวันที่ 28 มิถุนายน 2475

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ระยะเริ่มแรกนั้นยังไม่มีกฎหมายจัดตั้งมารองรับ ไม่มีงบประมาณและสถานที่ทำการเป็นของตนเอง เจ้าหน้าที่ของสำนักงานในขณะนั้นมีอยู่ทั้งหมด 7 คนด้วยกัน คือ หลวงคหกรรมบดี นายปพาฬ บุญ – หลง นายสนิท ผิวนวล นายฉ่ำ จำรัสเนตร นายสุริยา กุณฑลจินดา นายน้อย สอนกล้าหาญ และนายประเสริฐ ปัทมสุคนธ์ ซึ่งเจ้าหน้าที่ทั้ง 7 คนนี้ ได้อาศัยวังปารุสกวันใช้เป็นสถานที่ทำงาน โดยไม่ได้รับเงินเดือน เพราะสำนักงานฯ ไม่มีงบประมาณ นอกจากทางการได้จัดเลี้ยงอาหารแก่เจ้าหน้าที่ทุกมื้อเท่านั้น

ต่อมาเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2476 รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งกระทรวงและกรมแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้กิจการฝ่ายธุรการของสภาผู้แทนราษฎรดำเนินไปโดยสมบูรณ์ โดยจัดให้มีเจ้าหน้าที่ประจำขึ้นหน่วยหนึ่งมีฐานะเป็นกรมขึ้นต่อสภาผู้แทนราษฎร เรียกว่า “กรมเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร” ซึ่งที่ประชุมเห็นชอบและให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ เป็นอันว่ากรมเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรได้จัดตั้งโดยกฎหมายตั้งแต่บัดนั้น (13 พฤศจิกายน 2476) และในปีเดียวกันนี้ สภาผู้แทนราษฎรได้ประกาศพระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหาร และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมใหม่ ซึ่งในพระราชบัญญัติดังกล่าวได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงชื่อของ “กรมเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร” เป็น “สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร”

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ได้จัดวางระเบียบราชการภายในสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรขึ้นตามกฎหมายฉบับใหม่โดยประกาศเป็นพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการออกเป็น 3 กอง คือ สำนักงานเลขานุการ กองปฏิคม และกองบรรณารักษ์และกรรมาธิการ

เมื่อใกล้กำหนดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดแรก พระยาพหลพลพระยุหเสนา นายกรัฐมนตรี ได้พิจารณาเห็นว่าสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ควรจะได้มีที่ทำการถาวรขึ้นเพื่อเป็นที่ติดต่อกับสมาชิกสภา จึงได้กราบบังคมทูลขอพระราชทานพระตำหนักราชฤทธิ์รุ่งโรจน์ให้เป็นที่ทำการ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ พระราชทานตามที่กราบบังคมทูลแต่ในขณะที่เตรียมจะย้ายที่ทำการนั้น เจ้าพระยาวรพงศ์พิพัฒน์ ผู้สำเร็จราชการพระราชวัง ได้ทำความตกลงกับเจ้าพระยาพิชัยญาติ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ให้ใช้อาคารสำนักงานราชเลขานุการในพระองค์ เป็นสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรแทนพระตำหนักราชฤทธิ์รุ่งโรจน์ที่ได้ตกลงไว้แต่เดิม เจ้าหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จึงได้ย้ายที่ทำการจากวังปารุสกวันมาประจำอยู่ที่อาคารสำนักงานราชเลขานุการในพระองค์ตั้งแต่บัดนั้นมา

ในปี พ.ศ. 2484 ได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมขึ้นใหม่ โดยได้ยกฐานะสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรขึ้นเป็นทบวงการเมือง และให้มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการฝ่ายธุรการของสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนี้ได้มีประกาศพระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการในสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้เหมาะสมกับกาลสมัยและเพื่อให้การปฏิบัติราชการดำเนินไปด้วยความเรียบร้อยและรวดเร็วยิ่งขึ้น โดยแบ่งส่วนราชการออกเป็น 2 กอง คือ สำนักงานเลขานุการ และกองกรรมาธิการ

ต่อมาเมื่อได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 ขึ้นใช้ ด้วยเหตุผลที่ว่ารัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2475 นั้น ประกาศใช้มาเป็นเวลานานถึง 14 ปีแล้ว และเหตุการณ์บ้านเมืองก็ได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นอันมาก ประกอบกับประชาชนทั่วไปมีความเข้าใจระบอบการปกครองนี้ดีขึ้นจึงควรที่จะยกเลิกบทเฉพาะกาล และปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2475 ดังนั้น รัฐสภาไทยตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 ฉบับนี้ได้นำเอาระบบสภาคู่มาใช้เป็นครั้งแรก กล่าวคือ รัฐสภาประกอบด้วย พฤฒสภา (สภาสูง) และสภาผู้แทน สมาชิกของทั้ง 2 สภามาจากการเลือกตั้งของราษฎร กรณีของสมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกตั้งโดยราษฎรในทางอ้อม กล่าวคือ สมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกตั้งขององค์การเลือกตั้ง โดยมีสมาชิกจำนวน 80 คน ขณะที่สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง โดยมีสมาชิกจำนวน 96 คน ซึ่งการจัดการเลือกตั้งดำเนินการโดยเจ้าหน้าที่ของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรเป็นเจ้าหน้าที่ในการเลือกตั้ง มีนายแนบ พหลโยธิน เป็นประธานองค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา และนายเจริญ ปัณฑโร เป็นเลขาธิการองค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา

นายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น เห็นว่าบัดนี้มีสภาเป็นสองสภา คือ พฤฒสภาและสภาผู้แทน ที่ประชุมของสภาทั้งสองจะต้องมีที่ประชุมคนละแห่ง และสำนักงานเลขาธิการของสภาจะต้องมีเป็นสองสำนักงาน ทำให้สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรเดิมแยกออกเป็น 2 สำนักงาน คือสำนักงานเลขาธิการพฤฒสภา และ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทน การดำเนินงานฝ่ายธุรการของสำนักงานทั้งสองแยกออกต่างหากจากกันตามแบบอย่างเดียวกับรัฐสภาของประเทศที่ใช้ระบบสองสภา

สำหรับสำนักงานเลขาธิการพฤฒสภานั้น มีการแต่งตั้งให้นายไพโรจน์ ชัยนาม รองอธิบดีกรมประชาสัมพันธ์ มาทำหน้าที่เลขาธิการพฤฒสภาอีกตำแหน่งหนึ่ง ตั้งแต่ 24 พฤษภาคม 2489 ส่วนสถานที่ ทำการของสำนักงานเลขาธิการพฤฒสภาได้ใช้ตึกราชเลขานุการในพระองค์เป็นที่ทำการ ส่วนสถานที่ทำการของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนนั้นได้ย้ายได้ไปอยู่ชั้นล่างของพระที่นั่งอนันตสมาคม การประชุมของพฤฒสภาได้ใช้พระที่นั่งอภิเศกดุสิตเป็นที่ประชุม ส่วนการประชุมสภาผู้แทนและการประชุมร่วมกันของทั้งสองสภา (พฤฒสภาและสภาผู้แทน) นั้นคงใช้พระที่นั่งอนันตสมาคมเป็นที่ประชุม งานฝ่ายธุรการที่เกี่ยวกับการประชุมรัฐสภา เช่น การจัดระเบียบวาระ การแจกระเบียบวาระ การจดรายงานการประชุม ตลอดถึงการยืนยันมติ และกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องกับการประชุมรัฐสภาเป็นหน้าที่ของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนทั้งสิ้น และการทำหน้าที่ในที่ประชุมรัฐสภาเลขาธิการสภาของทั้งสองสภาต้องทำหน้าที่ในที่ประชุมร่วมกัน

ต่อมาในปี พ.ศ. 2490 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ครั้งที่ 10) แก้ไขเพิ่มเติม จัดตั้งสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาขึ้นให้มีอำนาจและหน้าที่เกี่ยวกับการฝ่ายธุรการของพฤฒสภาและสภาผู้แทน โดยให้โอนข้าราชการของสำนักงานเลขาธิการพฤฒสภาและสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนไปเป็นของสำนักงานเลขาธิการรัฐสภา เพื่อจะทำให้งานธุรการของทั้งสองสภาดำเนินไปด้วยความสะดวก รวดเร็ว และมีเอกภาพยิ่งขึ้น พร้อมกันนี้มีการตราพระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการในสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาขึ้นใหม่ โดยแบ่งส่วนราชการออกเป็น 3 กอง คือ กองกลาง กองการประชุม และกองกรรมาธิการ ซึ่งในแต่ละกองได้แบ่งออกเป็นแผนกโดย กองกลางแบ่งเป็น 5 แผนก กองการประชุมแบ่งเป็น 3 แผนก และกองกรรมาธิการแบ่งเป็น 2 แผนก

ภายหลังได้มีการรัฐประหารยึดอำนาจการปกครองประเทศเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 ทำให้มีการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 และได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 โดยเปลี่ยนชื่อที่ใช้เรียกพฤฒสภาเป็นวุฒิสภา และได้มีประกาศใช้พระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2491 ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ บัญญัติให้สำนักงานเลขาธิการรัฐสภามีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการฝ่ายธุรการวุฒิสภาและสภาผู้แทน ขึ้นต่อวุฒิสภาและสภาผู้แทน อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของประธานวุฒิสภาและประธานสภาผู้แทนโดยตรง พร้อมกันนี้ก็ได้มีพระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการในสำนักงานเลขาธิการรัฐสภา พ.ศ. 2491 ขึ้น

ต่อจากนั้นได้มีการปรับปรุงโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการภายในขึ้นหลายครั้ง รวมทั้งปรับปรุงกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวข้อง จนกระทั่งปี พ.ศ. 2535 ได้มีการปรับปรุงพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภา (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติจัดระเบียบปฏิบัติราชการฝ่ายรัฐสภา (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 ซึ่งได้กำหนดให้มีส่วนราชการสังกัดรัฐสภา คือ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นขึ้น และในปัจจุบันมีการใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ. 2554 ในการควบคุมดูแลเพื่อให้การบริหารราชการฝ่ายรัฐสภาสอดคล้องกับการบริหารราชการที่เปลี่ยนแปลงไป

หนังสือแนะนำให้อ่านต่อ

ชาย ไชยชิต และ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. “การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489.” (ออนไลน์). เข้าถึงได้จาก http://www.thaipoliticsgovernment.org/wiki/สืบค้น 5 มิถุนายน 2552.

บรรณานุกรม

คณิน บุญสุวรรณ. ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย. กรุงเทพฯ : สุขภาพใจ, 2548.

จำนง ทองประเสริฐ. “สมาชิกวุฒิสภา – วุฒิสมาชิก.” (ออนไลน์). เข้าถึงได้จาก : http://www.royin.go.th/th/knowledge/detail.php? ID=1028 สืบค้น 5 มิถุนายน 2552.

ประเสริฐ ปัทมะสุคนธ์. รัฐสภาไทยในรอบสี่สิบสองปี (2475 – 2517). กรุงเทพฯ : ช.ชุมนุมช่าง, 2517.