การเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร

การเปลี่ยนแปลงการปกครอง

                   การเปลี่ยนแปลงการปกครอง  หมายถึงการแก้ไข ตัดทอน เพิ่มเติม หรือยกเลิกอย่างใดอย่างหนึ่ง ที่เกี่ยวกับสถาบันของรัฐ นโยบายของรัฐบาล ตัวบุคคลผู้ใช้อำนาจรัฐ  กฎหมาย หรือระเบียบข้อบังคับของรัฐ โดยการกระทำเหล่านี้มีผลทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการปกครองของประเทศในระดับและความยั่งยืนต่าง ๆ กันไป (ดู พจนานุกรมศัพท์รัฐศาสตร์ หน้า 208) ซึ่งอาจแบ่งได้เป็น 3 ลักษณะ คือ 1. การเปลี่ยนแปลงภายในระบบ 2. การยุติระบบชั่วคราว และ 3. การเปลี่ยนแปลงระบบเป็นการถาวร

                   1. การเปลี่ยนแปลงภายในระบบ โดยทั่วไป การเปลี่ยนแปลงการปกครอง ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนรัฐบาล นโยบายบริหารประเทศ หรือกติกาการปกครอง ย่อมเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้เสมอในทุกประเทศ ยิ่งในยุคที่เทคโนโลยีเจริญก้าวหน้ามาก สังคมเปิดกว้าง การเปลี่ยนแปลงทางสังคม การเปลี่ยนแปลงทางการปกครองยิ่งเร็วขึ้น  ดังนั้น รัฐธรรมนูญของแต่ประเทศต่าง ๆ โดยปกติจะกำหนดวิธีการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้ไว้ เช่น กำหนดให้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร เลือกหัวหน้ารัฐบาลหรือประธานาธิบดีทุก 4 ปี หรือ 5 ปี เพื่อให้โอกาสแก่ประชาชนได้ตัดสินใจว่าจะให้บุคคลใด หรือคณะบุคคลใด หรือกลุ่มพรรคการเมืองใดได้เข้ามาเป็นผู้ปกครอง กำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติอาจเปลี่ยนรัฐบาลก่อนครบวาระการดำรงตำแหน่งได้โดยการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล  ในทางกลับกัน รัฐบาลก็อาจใช้มาตรการยุบสภาผู้แทนราษฎรก่อนครบวาระได้ เพื่อให้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรชุดใหม่ รวมทั้งกำหนดวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนฉบับเก่า การเปลี่ยนแปลงตามกระบวนการดังกล่าวข้างต้นนี้ถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยสันติวิธี และเป็นวิธีการที่ถูกต้องตามกฎหมาย

                   2. การยุติระบบชั่วคราว นอกจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองในช่องทางต่าง ๆ ข้างต้นแล้ว ยังมีการเปลี่ยนแปลงอีกบางลักษณะที่ถือว่าเป็นความรรุนแรงและไม่ถูกต้องตามกฎหมาย  นั่นก็คือการใช้กำลังเข้าคุกคามข่มขู่รัฐบาล เช่น ใช้กำลังทหารเข้ายึดอำนาจจากรัฐบาล ขับไล่คณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง และตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่เข้าทำหน้าที่แทน หรือยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเดิม แล้วประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ซึ่งยังคงระบบการปกครองอย่างเดิม โดยแก้ไขกฎกติกาบางประการตามที่กลุ่มผู้มีอำนาจปรารถนาหรือเห็นสมควร  การเปลี่ยนแปลงการปกครองในรูปแบบดังกล่าวไม่ได้เปลี่ยนแปลงในมิติของโครงสร้างของระบบการเมือง ระบบสังคม และระบบเศรษฐกิจ ไม่สามารถแก้ไขปัญหาภายในระบบการปกครองได้อย่างจริงจัง และไปไม่ถึงแก่นแห่งปัญหาของระบบ ดังนั้น  ปัญหาเดิม ๆ จะวนเวียนกลับมาอีกเป็นระยะ ๆ ไม่จบสิ้นง่าย ๆ

                   3. การเปลี่ยนแปลงระบบเป็นการถาวร เป็นการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากระบอบหนึ่งสู่อีกระบอบหนึ่ง เช่น จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ระบอบประชาธิปไตย จากระบอบเผด็จการทุนนิยมสู่ระบอบเผด็จการสังคมนิยม  การเปลี่ยนแปลงเช่นว่านี้เป็นการเปลี่ยนแปลงในระดับมูลฐานของระบบการปกครองที่เรียกว่า “การปฏิวัติ” ดังเช่น การปฏิวัติครั้งสำคัญ ๆ ได้แก่ การปฏิวัติใหญ่ของฝรั่งเศส ค.ศ. 1789 การปฏิวัติรัสเซีย ค.ศ. 1917 การปฏิวัติของจีน ในปี ค.ศ. 1949 ซึ่งเป็นการทำลายโครงสร้างการปกครองเดิม ที่ปกครองโดยชนชั้นเจ้า  ชนชั้นขุนนาง  หรือชนชั้นนายทุน  มาเป็นการสถาปนาระบบปกครองใหม่เป็นการถาวร โดยระบบการปกครองใหม่มีอีกชนชั้นหนึ่งที่ต่างออกไปเป็นผู้ปกครอง  เช่น อาจเป็นชนชั้นนายทุน หรือชนชั้นกรรมาชีพ และโดยการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการปกครองหรือโครงสร้างทางการเมืองอย่างถาวรนี้ จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในด้านโครงสร้างของสังคมและเศรษฐกิจตามมา  รูปแบบการแบ่งแยกชนชั้น  รูปแบบการกระจายรายได้จะเปลี่ยนแปลงไปในทางเอื้อประโยชน์แก่ชนชั้นผู้ปกครองใหม่  หรือมีความยุติธรรมมากขึ้น เป็นต้น

                   ในกรณีของประเทศไทย การเปลี่ยนแปลงการปกครองภายในระบบ (ลักษณะ 1) ที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้บังคับในปัจจุบัน กำหนดให้กระทำได้และมีผลกระทบกว้างขวางมากกว่าการตรากฎหมายในภาวะปกติ มีดังต่อไปนี้

                   1. การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามวาระ กล่าวคือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี (มาตรา 99) หากไม่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรก่อนครบวาระ หรือขยายเวลาการอยู่ในตำแหน่ง การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องกระทำทุก 4 ปี ซึ่งจะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลไม่มากก็น้อย เช่น จำนวนสมาชิกพรรคการเมืองของแต่ละพรรคในสภาผู้แทนราษฎรอาจเพิ่มขึ้นหรือลดลง อันจะมีผลต่อการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ เช่น จำนวนพรรคที่รวมตัวกันเป็นรัฐบาล และนโยบายการบริหารประเทศ 

                   2. การยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล  คือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีรายบุคคลหรือทั้งคณะ (มาตรา 151 วรรค 1) ถ้าสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจมากกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎ จะมีผลให้รัฐมนตรีหรือรัฐบาล แล้วแต่กรณีต้องพ้นจากตำแหน่ง (มาตรา 151 วรรค 4 มาตรา 167 และ 170) และทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการปกครอง

                   3. การยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยรัฐบาลเป็นฝ่ายเสนอ คือ นายกรัฐมนตรีมีอำนาจตามรัฐธรรมนูญที่จะเสนอพระราชฎีกาให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร (มาตรา 167) ซึ่งจะมีผลให้รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่ง จะต้องมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่ และจัดตั้งรัฐบาลคณะใหม่

                   4. การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (มาตรา256) อันจะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงกติกาการปกครอง แม้ผู้เขียนรัฐธรรมนูญต้องการให้รัฐธรรมนูญเป็นเอกสารถาวร สามารถใช้บังคับได้นาน ๆ โดยไม่ต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลง แต่สังคมโลกที่เปลี่ยนแปลงเร็วมาก ค่านิยม มาตรฐานความประพฤติเปลี่ยน สิ่งแวดล้อมทางสังคมเปลี่ยน ทำให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับค่านิยม มาตรฐานความประพฤติ และสิ่งแวดล้อมใหม่ เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงยาก ยิ่งรัฐธรรมนูญที่จัดทำขึ้นตามความต้องการของคนส่วนน้อย เพื่อรักษาประโยชน์ของคนส่วนน้อย ยิ่งเป็นการยากที่จะไม่ถูกแก้ไข

                   ส่วนการเปลี่ยนแปลงทางการปกครองที่เป็นการยุติระบบชั่วคราว (ลักษณะ 2) เป็นการใช้ความรุนแรง อีกทั้งไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ที่อุบัติขึ้นหลังยุคการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475  เป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นค่อนข้างบ่อยและกระทบต่อพัฒนาการด้านการปกครองของสังคมไทยอย่างมาก โดยเฉพาะการก่อกบฏและการทำรัฐประหารโดยกองทัพ หมุนเวียนกันเข้ามาแก้ปัญหา ลองผิดลองถูก เล่นพรรคเล่นพวกโดยจงใจและไม่จงใจ ทำให้เกิดวงจรอุบาทว์ในทางการเมือง ประเทศไม่อาจหลุดพ้นจากการเป็นประเทศไม่พัฒนา สถิติการเปลี่ยนแปลงหรือพยายามเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยใช้ความรุนแรงและไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญรวมกันแล้วมากกว่า 20 ครั้ง โดยแบ่งได้เป็นความพยายามเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยลงมือก่อการแล้วแต่ทำไม่สำเร็จ หรือที่รัฐบาลกล่าวหาว่ามีการวางแผนจะกระทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง รวม 9 ครั้ง และที่ลงมือก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว และทำสำเร็จ รวม 13 ครั้ง ครั้งล่าสุดคือรัฐประหารที่นำโดย พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม พ.ศ. 2557

                   กรณีของการเปลี่ยนแปลงทางการปกครองที่เป็นการเปลี่ยนแปลงระบบเป็นการถาวร (ลักษณะ 3) ได้แก่กรณีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปสู่ระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ อันเป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการปกครองจากเดิมที่ถือว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์  มาเป็นอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน และจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองครั้งนั้นยังไม่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวใดที่จะเปลี่ยนแปลงกลับไปสู่ระบอบเก่าหรือทำได้สำเร็จ จึงกล่าวได้ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่เป็นการเปลี่ยนแปลงที่ถาวร และเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบเป็นการถาวรเพียงครั้งเดียวในสังคมไทยยุคใหม่ และถึงแม้ว่าการเปลี่ยนแปลงการปกครองครั้งดังกล่าวจะมิได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจมากนัก เนื่องจากโครงการวางแผนเศรษฐกิจที่จัดทำขึ้นโดยนายปรีดี พนมยงค์ ผู้นำคณะราษฎรสายพลเรือน ไม่ได้รับการสนับสนุนให้ดำเนินการ และความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจไปในแนวสังคมนิยมของกลุ่มการเมืองใด ๆ ถูกปฏิเสธตลอดมา  แต่อย่างไรก็ดี ผลของการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างการปกครองดังกล่าวได้มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงสังคมไทยไม่น้อย โดยเฉพาะในเรื่องการแบ่งชนชั้นที่ถูกลดระดับความเข้มข้นลงมา  การยกเลิกบรรดาศักดิ์ และการให้ความสำคัญในเรื่องการศึกษาแก่สามัญชน  เป็นต้น และโดยการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและสังคมก็มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจของสังคมไทยอยู่บ้างในลักษณะค่อยเป็นค่อยไป

เอกสารอ้างอิง

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475 (พิมพ์ครั้งที่ 5). กรุงเทพฯ : ฟ้าเดียวกัน, 2553.

นรนิติ เศรษฐบุตร. วันการเมือง. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2555.

นรนิติ เศรษฐบุตร และคณะ. พจนานุกรมศัพท์รัฐศาสตร์ (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพฯ : ราชบัณฑิตยสถาน, 2556.

นิยม รัฐอมฤต. ดุลยภาพทางการเมืองดุลยภาพทางสังคม. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2558.

สุขุม นวลสกุล และวิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ. การเมืองและการปกครองไทย. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคำแหง, 2543.