คณะกรรมาธิการของรัฐสภา

ผู้เรียบเรียง : พัชณียา คณานุรักษ์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายจเร พันธุ์เปรื่อง

---

ประเทศไทยปกครองโดยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา รวมถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งถูกยกเลิกไปนั้น กำหนดโครงสร้างการปกครองในแบบประชาธิปไตยภายใต้ระบบรัฐสภา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในอดีตได้กำหนดให้รัฐสภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา โดยคณะกรรมาธิการทำหน้าที่ช่วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภามอบหมาย

รัฐสภามีอำนาจหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ แต่เนื่องจากสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวนมาก และมีระยะเวลาในการประชุมพิจารณาเรื่องราวต่างๆอย่างจำกัดไม่มากพอที่จะพิจารณาศึกษาในรายละเอียดของเรื่องต่างๆ ได้อย่างสมบูรณ์ รัฐธรรมนูญจึงได้บัญญัติให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีอำนาจเลือกสมาชิกของแต่ละสภาตั้งเป็นคณะกรรมาธิการสามัญ และมีอำนาจเลือกบุคคลผู้เป็นสมาชิกหรือมิได้เป็นสมาชิกตั้งเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อกระทำกิจการ พิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องใดๆ อันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของสภา แล้วรายงานต่อสภา โดยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีอำนาจตราข้อบังคับการประชุมเกี่ยวกับการเลือกและการปฏิบัติหน้าที่ของประธานสภา รองประธานสภาเรื่องหรือกิจการอันเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการสามัญแต่ละชุด  

ความหมาย

คณะกรรมาธิการ คือ คณะบุคคลที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาคัดเลือกจากสมาชิกของแต่ละสภาหรือเลือกบุคคลผู้เป็นสมาชิกหรือมิได้เป็นสมาชิก เพื่อแต่งตั้งให้กระทำกิจการพิจารณา สอบสวน หรือศึกษาเรื่องใดๆ อันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของสภา แล้วรายงานต่อสภา

จากหลักการดังกล่าวทำให้เห็นภาพว่าคณะกรรมาธิการ คือ คณะบุคคลในสภามีหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญหรือข้อบังคับการประชุมสภากำหนดไว้ และเป็นกลไกที่สำคัญยิ่งในระบบรัฐสภาที่จะทำให้การทำงานของสภามีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

ระบบคณะกรรมาธิการของรัฐสภาไทย

สำหรับประเทศไทยได้รับแนวความคิดเกี่ยวกับระบบคณะกรรมาธิการมาจากประเทศตะวันตก กล่าวคือ ได้มีการบัญญัติเกี่ยวกับ “คณะกรรมาธิการ” ไว้ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ โดยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 เป็นต้นมา พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับระบบคณะกรรมาธิการไว้ในมาตรา 26 ว่า “สภามีอำนาจตั้งอนุกรรมการเพื่อทำการอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือให้สอบสวนพิจารณาทำความเห็นในเรื่องใดเรื่องหนึ่งขึ้นเสนอต่อที่ประชุมใหญ่ เพื่อปรึกษาหารือตกลงอีกขั้นหนึ่งก็ได้” ประธานอนุกรรมการเมื่อสภาไม่ได้ตั้งก็ให้อนุกรรมการเลือกกันเอง ตั้งขึ้นเป็นประธานได้ อนุกรรมการมีอำนาจเชิญบุคคลใด ๆ มาชี้แจงแสดงความเห็นได้ จึงนับได้ว่าเป็นครั้งแรกที่มีการนำแนวความคิดเกี่ยวกับระบบคณะกรรมาธิการของประเทศตะวันตกมาใช้ในฝ่ายนิติบัญญัติของไทย ซึ่งบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญจากอดีตจนถึงปัจจุบันต่างได้กำหนดบทบาทของคณะกรรมาธิการไว้ทั้งสิ้น เพื่อให้เป็นไปตามกลไกของรัฐสภาครอบคลุมในกิจกรรมทุกประเภท รวมทั้งมีความเป็นอิสระในการทำงาน อำนาจหน้าที่ในการพิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องต่าง ๆ ที่สภามอบหมาย

ความสำคัญของระบบกรรมาธิการ

1. ช่วยแบ่งเบาภาระของสภา เนื่องจากกิจกรรมต่างๆ ของสภาได้เพิ่มมากขึ้นเป็นลำดับ ทุกขณะ และมีความสลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ซึ่งสภาไม่อาจจะพิจารณาได้อย่างละเอียดรอบคอบ จำเป็นจะต้องมอบหมายให้คณะกรรมาธิการช่วยเหลือพิจารณากลั่นกรองเพื่อสภาจะได้วินิจฉัยปัญหา หรือกิจกรรมต่าง ๆ ได้อย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพทั้งยังประหยัดเวลาให้สภาอีกด้วย

2. ทำให้ได้ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ในกรณีที่สภามีปัญหาที่จะต้องพิจารณา และต้องอาศัยความรู้จากผู้เชี่ยวชาญในด้านนั้นโดยเฉพาะก็สามารถแต่งตั้งบุคคลนั้นประกอบเป็นคณะกรรมาธิการได้

3. ทำให้ได้รับข้อมูลที่ถูกต้องและเหมาะสม เพราะปัญหาต่างๆ ได้รับการพิจารณาโดยละเอียดรอบคอบอย่างแท้จริงจากผู้เชี่ยวชาญและผู้มีประสบการณ์ ทั้งได้ประสานงานกับผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายโดยใกล้ชิด

4. เป็นกลไกสำคัญของสภาที่ช่วยให้สามารถติดตามผลการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิภาพ และช่วยให้สภาได้รับทราบปัญหาและอุปสรรคต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการติดตามผลการปฏิบัติงานตามนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา

ประเภทของคณะกรรมาธิการในปัจจุบัน

ตามรัฐธรรมนูญ ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร และข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาที่ผ่านมาสามารถจำแนกประเภทของคณะกรรมาธิการตามคุณสมบัติของบุคคลที่ประกอบขึ้นเป็นคณะกรรมาธิการหรือแบ่งตามกิจกรรมที่ได้รับมอบหมายให้กระทำ ได้ดังนี้

1. คณะกรรมาธิการสามัญ (STANDING COMMITTEE)

คณะกรรมาธิการสามัญ คือ กรรมาธิการที่สภาเลือกและตั้งจากบุคคลผู้เป็นสมาชิกสภาเท่านั้นประกอบเป็นคณะกรรมาธิการและตั้งไว้เป็นการถาวรตลอดอายุของสภา โดยมีจำนวนและคณะตามความจำเป็นในกิจการของสภานั้น เช่น ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2551ได้กำหนดให้มีคณะกรรมาธิการสามัญ จำนวน 35 คณะ แต่ละคณะประกอบด้วยกรรมาธิการ จำนวน 15 คน

2. คณะกรรมาธิการวิสามัญ (AD HOC COMMITTEE)

คณะกรรมาธิการวิสามัญ คือ กรรมาธิการที่สภาเลือกและตั้งจากบุคคลซึ่งเป็นหรือมิได้เป็นสมาชิกแห่งสภานั้น มีจำนวนตามที่ที่ประชุมสภากำหนดประกอบเป็นคณะกรรมาธิการ สภาจะตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นในกรณีที่สภาพิจารณาเห็นว่าเรื่องที่สภาได้พิจารณาอยู่นั้นควรจะได้รับฟังความคิดเห็นจากผู้มีความรู้และผู้เชี่ยวชาญโดยเฉพาะหรือจากบุคคลที่เกี่ยวข้องด้วย เมื่อคณะกรรมาธิการวิสามัญได้ปฏิบัติหน้าที่เสร็จสิ้นแล้ว คณะกรรมาธิการวิสามัญก็จะสิ้นสภาพไป

จำนวนคณะของคณะกรรมาธิการวิสามัญจะไม่มีการกำหนดไว้แน่นอนเหมือนกับคณะกรรมาธิการสามัญ และจะตั้งขึ้นเมื่อใดขึ้นอยู่กับมติของสภาที่จะพิจารณา ส่วนจำนวนกรรมาธิการในแต่ละคณะก็มิได้มีการกำหนดไว้ชัดเจน แต่ละสภาจะกำหนดจำนวนกรรมาธิการเมื่อมีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้น ในบางกรณีรัฐธรรมนูญได้กำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมาธิการวิสามัญบางคณะไว้เป็นพิเศษ กล่าวคือ การเลือกตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่มีสาระสำคัญเกี่ยวกับ เด็ก สตรีและคนชรา หรือผู้พิการ หรือผู้ทุพพลภาพจะตั้งจากบุคคลซึ่งเป็นผู้แทนองค์กรเอกชนประเภทนั้นจำนวน ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมด โดยมีสัดส่วนหญิงและชายที่ใกล้เคียงกัน

3. คณะกรรมาธิการเต็มสภา (COMMITTEE OF THE WHOLE HOUSE)

คณะกรรมาธิการเต็มสภา คือ คณะกรรมาธิการที่ประกอบด้วยสมาชิกทุกคนในที่ประชุมสภาเป็นกรรมาธิการ โดยประธานของที่ประชุมสภาทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการ

คณะกรรมาธิการเต็มสภาจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อสภา ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ หรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญโดยรับหลักการในการพิจารณาวาระที่ 1 แล้ว แต่เนื่องจากมีความจำเป็นรีบด่วนเพื่อประโยชน์ของประเทศและประกอบกับร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นไม่มีความสลับซับซ้อน เมื่อคณะรัฐมนตรีร้องขอ หรือสมาชิกเสนอญัตติโดยมีสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่า 20 คน สภาอาจมีมติให้พิจารณาในวาระที่ 2 โดยคณะกรรมาธิการเต็มสภารวดเดียวเป็น 3 วาระได้ โดยถือว่าสมาชิกทุกคนในที่ประชุมประกอบเป็นคณะกรรมาธิการ พิจารณารายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้น ซึ่งเป็นการประชุมพิจารณาในวาระที่ 2 ขั้นกรรมาธิการ และการพิจารณาเรียงตามลำดับมาตรารวมกันไป เมื่อพิจารณาในวาระที่ 2 เรียบร้อยแล้วสภาจะพิจารณาเพื่อลงมติในวาระที่ 3 ต่อไป

4. คณะกรรมาธิการร่วมกัน (JOINT COMMITTEE)

คณะกรรมาธิการร่วมกัน คือ กรรมาธิการที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาแต่งตั้งจากบุคคลที่เป็นหรือมิได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา โดยมีจำนวนเท่ากันตามที่สภาผู้แทนราษฎรกำหนดเพื่อทำหน้าที่ร่วมกันพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบแล้ว แต่วุฒิสภาได้แก้ไขเพิ่มเติม และสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมของวุฒิสภา และเมื่อพิจารณาเสร็จจะต้องรายงานและเสนอร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการร่วมกันได้พิจารณาแล้วต่อสภาทั้งสอง

5. คณะกรรมาธิการร่วมกันของรัฐสภา (JOINT COMMITTEE OF PARLIAMENT)

คณะกรรมาธิการร่วมกันของรัฐสภา คือ คณะกรรมาธิการที่เกิดขึ้นจากการแต่งตั้งของที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ซึ่งแตกต่างจากคณะกรรมาธิการร่วมกันดังได้กล่าวมาก่อนหน้านี้ แต่คณะกรรมาธิการร่วมกันของรัฐสภานี้เกิดขึ้นในกรณีที่คณะรัฐมนตรีขอให้รัฐสภามีการประชุมร่วมกันเพื่อมีมติใหม่อีกครั้งหนึ่ง เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติที่คณะรัฐมนตรีระบุไว้ในนโยบายที่แถลงต่อรัฐสภาตามมาตรา 176 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ว่าจำเป็นต่อการบริหารราชการแผ่นดินแต่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ให้ความเห็นชอบด้วยคะแนนไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด ในขณะเดียวกันรัฐสภายังอาจมีมติให้ความเห็นชอบโดยให้ตั้งบุคคลซึ่งเป็นหรือมิได้เป็นสมาชิกของแต่ละสภามีจำนวนเท่ากันตามที่คณะรัฐมนตรีเสนอประกอบกันเป็นคณะกรรมาธิการร่วมกันของรัฐสภา เพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้น และให้คณะกรรมาธิการร่วมกันของรัฐสภารายงานและเสนอร่างพระราชบัญญัติที่ได้พิจารณาแล้วต่อรัฐสภา ถ้ารัฐสภามีมติเห็นชอบด้วยร่างพระราชบัญญัตินั้นแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ ในกรณีที่รัฐสภามีมติไม่ให้ความเห็นชอบให้ร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นอันตกไป

ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการร่วมกันของรัฐสภาเป็นไปตามมาตรา 145 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคณะกรรมาธิการอีกประเภทหนึ่งดังที่กล่าวมาแล้ว และมีความแตกต่างจากคณะกรรมาธิการของรัฐสภานี้

6. คณะกรรมาธิการของรัฐสภา (COMMITTEE OF PARLIAMENT)

คณะกรรมาธิการของรัฐสภา คือ กรรมาธิการที่ตั้งจากผู้ที่เป็นสมาชิกของแต่ละสภาจะต้องมีจำนวนตามหรือใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจำนวนสมาชิกของแต่ละสภา และกรรมาธิการที่ตั้งจากผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องมีจำนวนตามหรือใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละพรรคการเมืองหรือกลุ่มพรรคการเมืองที่มีอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร

7. คณะกรรมาธิการตรวจสอบประวัติบุคคลของวุฒิสภา

นอกจากนี้ยังมีคณะกรรมาธิการที่มีความสำคัญ และมีเฉพาะในวุฒิสภาเท่านั้น คือ คณะกรรมาธิการตามมาตรา 121 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ที่ผ่านมาได้กำหนดให้วุฒิสภาจะพิจารณาให้บุคคลดำรงตำแหน่งใดตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ วุฒิสภาต้องแต่งตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นคณะหนึ่ง ทำหน้าที่ตรวจสอบประวัติความประพฤติ และพฤติกรรมทางจริยธรรมของบุคคลผู้ได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งนั้น รวมทั้งรวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานอันจำเป็น แล้วรายงานต่อวุฒิสภาเพื่อประกอบการพิจารณาต่อไป

การตั้งกรรมาธิการ

การตั้งคณะกรรมาธิการของรัฐสภา กรรมาธิการที่ตั้งจากผู้ที่เป็นสมาชิกของแต่ละสภาจะต้องมีจำนวนตามหรือใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจำนวนสมาชิกของแต่ละสภา และกรรมาธิการที่ตั้งจากผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องมีจำนวนตามหรือใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละพรรคการเมืองหรือกลุ่มพรรคการเมืองที่มีอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร และภายใต้บังคับข้อ 61 ในการเลือกตั้งคณะกรรมาธิการของรัฐสภา สมาชิกรัฐสภาแต่ละคน มีสิทธิเสนอชื่อได้ไม่เกินจำนวนกรรมาธิการ การเสนอนั้นต้องมีสมาชิกรัฐสภารับรองไม่น้อยกว่าสิบคน ถ้ามีการเสนอชื่อกรรมาธิการเท่ากับจำนวนกรรมาธิการทั้งหมด ให้ถือว่าผู้ถูกเสนอชื่อนั้นเป็นผู้ได้รับเลือก ถ้ามีการเสนอชื่อมากกว่าจำนวนกรรมาธิการทั้งหมดให้ออกเสียงลงคะแนนเป็นการลับ โดยมีปรากฏในข้อ 61 และข้อ62 ของข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2551

อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการของรัฐสภา

ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภาเฉพาะกรณีที่บัญญัติไว้ในมาตรา 136 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่ผ่านมา รัฐสภาอาจตั้งคณะกรรมาธิการของรัฐสภาเพื่อพิจารณาปัญหาใดปัญหาหนึ่งตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาดังต่อไปนี้

1) การให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 19

2) การปฏิญาณตนของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาตามมาตรา 21

3) การรับทราบการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์พระพุทธศักราช 2467 ตามมาตรา 22

4) การรับทราบหรือให้ความเห็นชอบในการสืบราชสมบัติตามมาตรา 23

5) การมีมติให้รัฐสภาพิจารณาเรื่องอื่นในสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติได้ตามมาตรา 127

6) การให้ความเห็นชอบในการปิดสมัยประชุมตามมาตรา 127

7) การเปิดประชุมรัฐสภาตามมาตรา 128

8) การตราข้อบังคับการประชุมรัฐสภาตามมาตรา 137

9) การให้ความเห็นชอบให้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามมาตรา 145

10) การปรึกษาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติใหม่ตาม มาตรา 151

11) การให้ความเห็นชอบให้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติต่อไปตามมาตรา 153 วรรคสอง

12) การแถลงนโยบายตามมาตรา 176

13) การเปิดอภิปรายทั่วไปตามมาตรา 179

14) การให้ความเห็นชอบในการประกาศสงครามตามมาตรา 189

15) การรับฟังคำชี้แจงและการให้ความเห็นชอบหนังสือสัญญาตามมาตรา 190

16) การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291

บรรณานุกรม

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2551.

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550.

สมคิด เลิศไพฑูรย์. (2547). คณะกรรมาธิการ. กรุงเทพมหานคร: สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ระบบงานรัฐสภา 2555. กรุงเทพมหานคร: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

รัฐสภาไทย. “ความรู้เรื่องคณะกรรมาธิการ” [ออนไลน์] แหล่งข้อมูล : :http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parliament_parcy/download/committee/committee_knowledge.pdf, (22 กรกฎาคม 2557)

สถาบันพระปกเกล้า. “รายงานของคณะกรรมาธิการ” [ออนไลน์] แหล่งข้อมูล :  :http://www.kpi.ac.th/wiki/index.php/, (22 กรกฎาคม 2557)