สภาผัวเมีย

ผู้เรียบเรียง ฐิติกร สังข์แก้ว และดร.อรรถสิทธิ์ พานแก้ว

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ ศาสตราจารย์ นรนิติ เศรษฐบุตร

---

ความหมาย

สภาผัวเมีย คือลักษณะสถาบันรัฐสภา อันประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา แต่ถูกครอบงำโดยตระกูลการเมือง (political dynasty) ในด้านหนึ่งสภาผู้แทนราษฎรอาจมีสมาชิกที่ได้รับเลือกตั้งเป็นบุคคลในตระกูลการเมือง ขณะที่วุฒิสภาก็มีบุคคลภายในตระกูลเดียวกันที่ได้รับเลือกตั้งด้วยเช่นกัน (อาจเป็นสามี ภรรยา หรือเครือญาติ) ปรากฏครั้งแรกหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาเป็นการทั่วไปครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 มีนาคม 2543 ในการเลือกตั้งครั้งนี้ นักวิชาการ สื่อมวลชน และผู้สังเกตการณ์การเมืองไทยตั้งข้อสังเกตว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาจำนวนหนึ่งเคยสังกัดพรรคการเมือง และ/หรือ มีภูมิหลังเป็นเครือญาติกับนักการเมืองจำนวนมาก ภายหลัง “สภาผัวเมีย” ยังถูกนำมาใช้โจมตีอิทธิพลของพรรคการเมืองและนักการเมืองในการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ซึ่งเสนอให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด อย่างไรก็ตามเมื่อเกิดเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 โดยกำหนดให้มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และสภาปฏิรูปแห่งชาติขึ้น (สปช.) คำว่า “สภาผัวเมีย” ก็ถูกนำมาขยายความโจมตีการแต่งตั้งคนในครอบครัวและเครือญาติเป็นที่ปรึกษาอีกครั้ง

สาระสำคัญตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

เหตุการณ์พฤษภาคม 2535 อันเป็นจุดเริ่มต้นของการเคลื่อนไหวทางภูมิปัญญาเพื่อปฏิรูปการเมืองอย่างเป็นระบบ ด้วยการมุ่งเป้าไปที่การกำจัดควบคุมพฤติกรรมของพรรคการเมืองและนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง การปฏิรูปการเมืองจึงคาดหวังให้วางอยู่บนหลักการ “รัฐธรรมนูญนิยม” (Constitutionalism) ซึ่งอาศัยหลักการแบ่งแยกอำนาจบริหาร และนิติบัญญัติออกจากกัน (separation of powers) โดยให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจเหนือฝ่ายนิติบัญญัติที่ประกอบด้วยนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง (executive supremacy) ทั้งยังเปลี่ยนแปลงกระบวนการขึ้นสู่อำนาจของนักการเมืองเพื่อขจัดการซื้อเสียงเพื่อสร้างเสถียรภาพและความชอบธรรมให้กับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ความโปร่งใสของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง การตรวจสอบความรับผิด/รับชอบของนักการเมือง การสร้างพรรคการเมืองให้เป็นองค์กรทางการเมืองที่มีอุดมการณ์ และเสนอนโยบายแก่ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เป็นต้น

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 : การจัดวางตำแหน่งรัฐสภาปฏิรูป

หนึ่งในมาตรการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญก็คือการออกแบบโครงสร้างสถาบันนิติบัญญัติ ที่กำหนดให้รัฐสภาเป็นระบบสภาคู่ (bicameral system) ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง 3 ประเภทได้แก่ ส.ส.จากระบบแบ่งเขต และส.ส. จากระบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง และวุฒิสมาชิก ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 500 คนที่มาจากการเลือกตั้งแบบผสมระหว่างระบบแบ่งเขตเลือกตั้ง (single-member constituency system) จำนวน 400 ที่นั่ง และระบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง (party-list system) จำนวน 100 รายชื่อ โดยให้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง ซึ่งแต่ละพรรคต้องได้รับคะแนนเสียงเลือกตั้งอย่างน้อยร้อยละ 5 (มาตรา 98, 99, 100, 102) เพื่อสามารถจัดตั้งรัฐบาลผสมน้อยพรรคที่มีเสถียรภาพ การเลือกตั้งยังถูกกำหนดให้เป็น “หน้าที่” ของประชาชนคนไทยที่มีอายุ 18 ปีขึ้นไป (มาตรา 68, 105)

ขณะเดียวกันก็จำกัดประเภทบุคคลผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งด้วยเกณฑ์ด้านการศึกษาระดับปริญญาตรี (มาตรา 107 (3)) เพื่อให้ ส.ส. สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยอาศัยภูมิความรู้ที่เป็นเหตุเป็นผล หรือกล่าวได้ว่าเป็นการทำให้รัฐสภาสามารถตัดสินใจแก้ปัญหาสำคัญของประเทศบนพื้นฐานของเหตุผลที่ถูกต้องเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม นอกจากนั้นสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะสิ้นสุดลงเมื่อดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี (มาตรา 118 (7)) เพื่อตัดช่องทางสานสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองที่เข้าสู่ตำแหน่งด้วยการซื้อเสียงกับตำแหน่งรัฐมนตรีที่เต็มไปด้วยผลประโยชน์ และระบบบัญชีรายชื่อก็มีเป้าหมายให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนนบนฐานของพรรคการเมืองและการแข่งขันด้านนโยบาย

เมื่อผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2540 มองว่าปัญหาใหญ่ของการไร้เสถียรภาพทางการเมืองมาจากพรรคการเมืองและนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง วุฒิสภาจึงถูกคาดหวังให้เป็นสถาบันที่ปลอดจากอิทธิพลทางการเมืองใดๆ (apolitical body) และอยู่เหนือความขัดกันแห่งผลประโยชน์ทางการเมืองเพื่อที่จะสามารถตรวจสอบถ่วงดุลการทำหน้าที่ของรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภาจึงประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 200 คน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่วประเทศ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเลือก ส.ว. ได้เพียง 1 คน โดยใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง (มาตรา 121-123)

ขณะที่คุณสมบัติผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส.ว. ต้องสำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรี ไม่เป็นสมาชิกของพรรคการเมือง หรือพ้นจากการเป็น ส.ส. ไปแล้วเกินกว่า 1 ปี ห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีหรือตำแหน่งอื่นใดทางการเมืองภายในเวลา 1 ปีหลังพ้นตำแหน่งวุฒิสมาชิก รัฐธรรมนูญยังกำหนดห้ามไม่ให้ผู้สมัครรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง แต่รัฐมีหน้าที่แนะนำตัวผู้สมัครรายบุคคลอย่างเท่าเทียมกัน (มาตรา 125-129) นอกจากหน้าที่กลั่นกรองกฎหมายแล้ว ส.ว. มีอำนาจเสนอถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตั้งแต่นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี และ ส.ส. ยิ่งกว่านั้นยังมีอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนองค์กรอิสระ รวมทั้งทำให้แน่ใจว่านักการเมืองและองค์กรทางการเมืองจะพร้อมรับผิดต่อสาธารณะ ด้วยข้อกำหนดนี้จึงหมายความว่าวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ 2540 มีอำนาจมากกว่า/หรือเท่ากับสภาผู้แทนราษฎร

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 : การปรับเปลี่ยนโครงสร้างสถาบันรัฐสภา

การรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 และตามมาด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 480 คน แบ่งเป็น ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งแบบ “รวมเขตเบอร์เดียว” (multi-member constituency and single vote system) จำนวน 400 คน และ ส.ส. จากระบบสัดส่วนแบบ 8 บัญชีรายชื่อตามภูมิภาค (eight regional slates) (มาตรา 93-98) อย่างไรก็ตามภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พ.ศ. 2554 จึงเพิ่มจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็น 500 คน ประกอบด้วย ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตจำนวน 375 คน และเปลี่ยนไปใช้ระบบ “เขตเดียวคนเดียว” (single-member constituency and first-past-the-post system) ขณะที่ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อมีจำนวน 125 คน และไปใช้ระบบเลือกตั้งแบบบัญชีเดียวทั้งประเทศ (a national slate) เหมือนข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญ 2540 (มาตรา 3)

ในกรณีวุฒิสภานั้นมีความเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญโดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 150 คน ได้แก่ ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจังหวัดละ 1 คน โดยอนุญาตให้ผู้สมัครสามารถหาเสียงได้ในประเด็นการทำหน้าที่วุฒิสภาเท่านั้น และ ส.ว. ที่มาจากการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาจำนวนที่เหลือจากทั้งหมด ซึ่งคณะกรรมการสรรหาประกอบด้วย ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานกรรมการการเลือกตั้ง ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้พิพากษาในศาลฎีกา และตุลาการศาลปกครองสูงสุด (มาตรา 111-113)

คุณสมบัติของผู้จะสามารถดำรงตำแหน่ง ส.ว. ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 คล้ายคลึงกับข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญ 2540 ในส่วนที่กำหนดให้ต้องไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รวมถึงไม่เคยดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตลอด 5 ปีก่อนวันสมัครรับเลือกตั้งหรือวันที่ได้รับการเสนอชื่อ แต่สิ่งที่เป็นตกเป็นเป้าวิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก ก็คือ ผู้สมัครหรือผู้ถูกเสนอชื่อ ส.ว. ต้องไม่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 6 ปี ไม่เกินหนึ่งวาระ (มาตรา 115-117) ในแง่นี้จึงเป็นการจำกัดควบคุมไม่ให้ “ตระกูลการเมือง” มีอิทธิพลต่อวุฒิสภาอันถือเป็นสถาบันตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎร

การปรากฏตัวของ “สภาผัวเมีย” ในสังคมการเมืองไทย (2540-2556)

การปฏิรูปการเมืองในช่วงปลายทศวรรษ 2530 วางอยู่บนรากฐานการจำกัดพฤติกรรมของพรรคการเมืองและนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง อมร จันทรสมบูรณ์ อธิบายรากปมของปัญหาการซื้อเสียง การใช้อำนาจโดยมิชอบ การทุจริตคอร์รัปชั่น และความไร้ประสิทธิภาพของรัฐบาล ซึ่งทำให้เกิดความล้มเหลวทางการเมือง ไว้ว่า “การวิเคราะห์พฤติกรรมของ “นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง” ตามหลักสังคมวิทยาการเมือง (political sociology) ควรเป็นสิ่งแรกที่ “คนไทย” จะต้องให้ความสำคัญก่อนสิ่งอื่น เพราะการทำความเข้าใจในพฤติกรรมของนักการเมือง เป็นจุดเริ่มต้นของการมองปัญหา ที่ “สาเหตุ” ของปัญหา” (เน้นตามต้นฉบับ) ดังนั้น กรอบใหญ่ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูป ซึ่งกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ก็คือ “เอื้ออำนวยแก่การนำคนดีเข้าสู่ระบบการเมือง และลดหรือขจัดการบิดเบือนการใช้อำนาจของนักการเมืองที่แสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบ” อันเข้าสู่อำนาจด้วยการการซื้อเสียงและเบี่ยงเบนการเลือกตั้ง เมื่ออยู่ในตำแหน่งการเมืองก็มักใช้อำนาจโดยมิชอบและทุจริตคอร์รัปชั่นนำมาซึ่งความไร้ประสิทธิภาพของรัฐบาล

การก่อกำเนิด “สภาผัวเมีย” กับเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540

ถึงแม้อุดมคติรัฐสภาภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 จะปรากฏให้เห็นเด่นชัดในเรื่องการจำกัดอิทธิพลการเมืองใช้เงินเป็นเงินทางเข้าสู่อำนาจและคาดหวังให้ ส.ว. ดำรงอยู่เหนือการเมืองแบบดังกล่าวเพื่อตรวจสอบถ่วงดุลและมีอำนาจเหนือในการเสนอชื่อแต่งตั้ง/ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ กระนั้นก็ตาม การเลือกตั้ง ส.ว. ครั้งแรกซึ่งกำหนดให้มีขึ้นในวันที่ 4 มีนาคม 2543 กลับปรากฏข้อกังวลและคำวิจารณ์จากสังคมในวงกว้างถึงโอกาสที่พรรคการเมืองและนักการเมืองจะครอบงำการทำหน้าที่สมาชิกวุฒิสภา ทั้งนี้ผู้สมัครจำนวนหนึ่งเป็นอดีตนักการเมือง คู่สมรสของนักการเมือง ลูกหลาน และเครือญาติ เช่น นางฉวีวรรณ ขจรประศาสน์ ภรรยาพลตรี สนั่น ขจรประศาสน์ และนางมลิวัลย์ เงินหมื่น ภรรยานายนายสุทัศน์ เงินหมื่น เป็นต้น

กรณีอื้อฉาวเรื่องการทุจริตเลือกตั้ง ด้วยวิธีการจ่ายเงินซื้อเสียง การอาศัยหัวคะแนนและเครือข่ายการเมืองของพรรคการเมืองช่วยหาเสียง การจัดเลี้ยงแจกอาหารผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ส่งผลให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ซึ่งตั้งขึ้นเพื่อดำเนินการจัดการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยบริสุทธิ์และเที่ยงธรรมไม่รับรองผลการเลือกตั้งผู้สมัคร 78 คน จาก 36 จังหวัด และต้องดำเนินการจัดการเลือกตั้งซ่อมขึ้นอีกถึง 4 ครั้ง หนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน (ฉบับวันที่ 8 มีนาคม 2543) รายงานว่าในจำนวน ส.ว. 200 คน มีถึง 117 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 58.8 ที่มีสายสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับพรรคการเมืองไม่ทางใดทางหนึ่ง กล่าวคือ ส.ว. ซึ่งสัมพันธ์กับพรรคประชาธิปัตย์มากถึง 41 คน พรรคไทยรักไทย 29 คน พรรคความหวังใหม่ 17 คน พรรคชาติไทย 12 คนและพรรคชาติพัฒนา 10 คน ขณะที่ สมบัติ จันทรวงศ์ ประเมินว่าสมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับเลือกตั้งทั้งหมดมีสามี ภรรยา ลูกหลาน และลูกหลานนักการเมืองไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ขณะที่ส่วนที่เหลือล้วนเคยเป็นอดีตข้าราชการหรือข้าราชการเกษียณแทบทั้งสิ้น

พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2543 ซึ่งกำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป ในวันที่ 6 มกราคม พ.ศ. 2544 และการเลือกตั้งซ่อมหลังจากนั้น ผลปรากฏว่า พรรคไทยรักไทยซึ่งได้เสียงส่วนใหญ่ในสภาผู้แทนราษฎร (248) จัดตั้งรัฐบาลผสมประกอบด้วยพรรคชาติไทย (41) และพรรคความหวังใหม่ (36) ด้วยเสียงข้างมาก 325 ที่นั่ง โดยมีพันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ข้อวิจารณ์เรื่องความสัมพันธ์ใกล้ชิดทางสายตระกูลของสมาชิกรัฐสภาทั้ง 3 ประเภทที่มาจากการเลือกตั้ง (.ส.ส แบ่งเขต, ส.ส. บัญชีรายชื่อ,และ ส.ว.) ก็ยิ่งทวีความรุนแรงขึ้นเป็นลำดับ หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ (ฉบับวันที่ 21 มกราคม 2544) ได้ชี้ให้เห็นว่าตระกูลการเมืองสำคัญทั่วประเทศต่างแสวงหาที่ทางให้คนในครอบครัวตนเองในระบบการเมืองผ่านการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาทั้ง 3 ประเภท เครือญาตินามสกุลเดียวกันผู้มีความสัมพันธ์แนบชิดกับ ส.ว. ไม่น้อยกว่า 50 คน เป็นผู้ลงสมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. ไม่เว้นแม้แต่พี่ชายและหลานชายของประธานวุฒิสภา (นายสนิท วรปัญญา) ในจำนวนนี้ได้รับเลือกตั้งถึง 28 คน และเป็น ส.ส. พรรคร่วมรัฐบาลถึง 22 คน ในการเลือกตั้งครั้งนี้แม้จะมี ส.ส. หน้าใหม่เข้าสู่ระบบการเมืองจำนวนหนึ่ง แต่ก็ดูเหมือนว่ารัฐสภาในปี พ.ศ. 2544 จะมีสภาพไม่ต่างไปจาก “สมาคมภรรยานักการเมือง หรือ สภาเผ่าพงศ์วงศ์ตระกูล” เท่าใดนัก

ความไม่ไว้วางใจต่อสภาบันรัฐสภาเกิดขึ้นอีกครั้งเมื่อสมาชิกวุฒิสภาสิ้นสุดสมาชิกภาพในวันที่ 21 มีนาคม 2556 จึงมีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาเป็นการทั่วไป วันที่ 19 เมษายน 2549 ซึ่งคาดหวังให้เป็นสภาที่กลั่นกรองกฎหมายและมีความเป็นกลางทางการเมือง แต่ผู้สมัครรับเลือกตั้งจำนวนมากเป็นอดีตนักการเมืองและมีความใกล้ชิดกับพรรคการเมือง มิพักต้องกล่าวถึงมีผู้สมัครอ้างว่าตนเองถูกล็อบบี้เพื่อเข้ากลุ่ม ส.ว. ฝ่ายรัฐบาล จึงอาจปฏิบัติหน้าที่ไม่สมบูรณ์ตามเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ เพราะนักการเมืองส่วนใหญ่มีแนวโน้มจะหาประโยชน์ให้ตนเองและพรรคพวกและเพื่อถอนทุน ดังที่สื่อมวลชนแสดงข้อห่วงกังวลก่อนการเลือกตั้งจะมาถึงว่า “19 เมษายน 2549 ช่วยกัน หยุด ไม่ให้เกิด "รัฐสภาผัวเมียและญาติ" ทีเถอะ!" อย่างไรก็ตามผลการเลือกตั้งก็ไม่ได้แตกต่างจากการเลือกตั้งเมื่อปี 2543 มากนัก หนังสือพิมพ์ไทยรัฐ (ฉบับวันที่ 23 เมษายน 2549) รายงานว่า ผู้ได้รับเลือกตั้งประมาณ 140 คน จากทั้งหมด 200 คน เกี่ยวข้องสัมพันธ์อยู่ใน "สังกัด" ของพรรคการเมือง และ "ผัวเมีย ส.ส. ผัวเมียอดีต ส.ว. อดีต ส.ส. ญาติพี่น้องนักการเมือง แห่เข้ามาเต็มวุฒิสภาไปหมด"

การกลับมาของ “สภาผัวเมีย” ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550

รัฐธรรมนูญ 2540 มุ่งออกแบบเพื่อเพิ่มอำนาจแก่พรรคการเมืองและนายกรัฐมนตรีซึ่งเท่ากับลดทอนอำนาจต่อรองของ ส.ส. ภายในพรรค ตลอดจนให้อำนาจแก่ ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งตรวจสอบควบคุมการทำงานขององค์กรอื่นๆ ที่มาจากการเลือกตั้ง และยังมีอำนาจแต่งตั้ง-ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 พยายามอย่างยิ่งที่จะลดทอนข้อบกพร่องและแก้ไขความผิดพลาดของรัฐธรรมนูญ 2540 โดยจำกัดบทบาทการเมืองอันวางอยู่บนฐานของครอบครัว (family-base politics) และเครือข่ายอำนาจ จึงออกแบบสถาบันรัฐสภาให้ประกอบด้วยสมาชิกทั้งที่มาจากการเลือกตั้งจังหวัดละ 1 คน และสมาชิกที่มาจากการสรรหาในส่วนที่เหลือ แต่การเลือกตั้งที่เกิดขึ้น 2 ครั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 ข้อมูลได้แสดงให้เห็นว่าสัดส่วน ส.ส. ที่มีความสัมพันธ์แบบตระกูลการเมืองเดียวกันกลับเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 14.4 ในการเลือกตั้ง ส.ส. เมื่อปี 2548 เป็นร้อยละ 17.9 และร้อยละ 18 ในการเลือกตั้งสองครั้งหลังในปี 2550 และ 2554 ตามลำดับ หรือคิดเป็น 1 ใน 5 ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสองชุด อย่างไรก็ตามเมื่อคิดคำนวณ ส.ส. ที่ได้รับเลือกตั้งเมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2554 ซึ่งมีบุคคลในตระกูลเดียวกันเคยเป็น ส.ส. มาก่อนมีจำนวนมากถึง 210 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 42 ของจำนวน ส.ส. ทั้งหมด 500 คน

ในขณะเดียวกันการเลือกตั้ง ส.ว. ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 สองครั้งในปี 2551 และ 2557 สัดส่วนผู้ได้รับเลือกตั้งที่มีภูมิหลัง ความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในช่วงเวลาก่อนหน้าและในขณะเดียวกันกับการดำรงตำแหน่ง ส.ว. ก็มีสัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 15.79 และ 23.38 ตามลำดับ แต่พิจารณาในรายละเอียดแล้วจะเห็นว่า ส.ว. เกือบ 50 คน เป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายทางการเมืองในจังหวัด ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าความคาดหวังที่จะให้ ส.ว. ปลอดจากอิทธิพลทางการเมืองจึงเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยาก จึงไม่ใช่เรื่องแปลกแต่อย่างใดที่ผู้ออกมาใช้สิทธิเลือกตั้ง ส.ว. ครั้งหลังสุดจะมีเพียงร้อยละ 42.78 เท่านั้น

ทั้งนี้ นิธิ เอียวศรีวงศ์ ตั้งข้อสังเกตว่าการเข้ายึดกุมตำแหน่งสำคัญทางการเมืองและเครือข่ายอำนาจของครอบครัวไม่เพียงมาจากเหตุจูงใจส่วนบุคคลในการเถลิงอำนาจของนักการเมืองเท่านั้น แต่ยังเป็นการตอบสนองต่อเงื่อนไขทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และวัฒนธรรมไทยที่ดำรงอยู่ ซึ่งไม่ได้จำกัดเพียงการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรเพียงอย่างเดียว เพราะการเมืองเมืองไทยในทุกระดับนับแต่อดีตถึงปัจจุบันล้วนวางอยู่บนฐานครอบครัวทั้งสิ้น ส่วนการดำรงอยู่ของ “ตระกูลการเมือง” ที่ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกรัฐสภาจำนวนมากเป็นผลมาจากความเปลี่ยนแปลงสำคัญเกิดขึ้นในยุคการพัฒนาเศรษฐกิจทุนนิยมอย่างก้าวกระโดดสมัยสฤษดิ์ ธระรัชต์ ก่อให้เกิดการแตกตัว (diversification) ชนชั้นนำทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น จึงเกิดชนชั้นนำใหม่ในท้องถิ่นซึ่งตอบรับต่อความเปลี่ยนแปลงของสภาพเงื่อนไขเศรษฐกิจและสังคมไทย

สอดคล้องกับความเห็นของ พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ ซึ่งมองว่าตระกูลการเมืองเป็นเรื่องที่ดำรงอยู่ในสังคมการเมืองไทยมาอย่างช้านานแล้ว สาเหตุที่น่าสนใจก็คือเกิดจาก “ผลที่ไม่ได้ตั้งใจ” ในการออกแบบสถาบันการเมืองเพื่อป้องกันในบางเรื่องแต่ไม่ได้วางอยู่บนพื้นฐานความเข้าใจที่ซับซ้อนของพฤติกรรมการเมืองที่แท้จริง ผลลัพธ์ที่ได้จึงกลายเป็นเรื่องที่ไม่ได้คาดหมายเอาไว้ เช่น การออกข้อบังคับให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้เพียง 2 สมัย (ปี 8 หากคบวาระ) ทำให้เกิดพฤติกรรมไปในทางที่ส่งพี่น้อง สามี ภรรยา หรือคนในครอบครัวคนอื่นๆ ลงสมัครรับเลือกตั้งแทน ยิ่งไปกว้านั้นการมีตำแหน่งทางการเมืองมากขึ้นทั้งในสภาผู้แทนราษฎร (ที่ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งตามระบบแบ่งเขต และระบบบัญชีรายชื่อ) วุฒิสภา และองค์กรอิสระอื่นๆ ก็ยิ่งเพิ่มโอกาสให้ตระกูลการเมืองสามารถลงสมาชิกลงเล่นในสนามการเมืองได้มากขึ้นตามไปด้วย

การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 เรื่องที่มาของสมาชิกวุฒิสภา

ความขัดแย้งในเรื่องการได้มาซึ่งสมาชิกรัฐสภายิ่งรุ่นแรงแหลมคมขึ้น เมื่อวันที่ 20 มีนาคม 2556 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 308 คน อาศัยความในมาตรา 291 รัฐธรรมนูญ 2550 เข้าชื่อเสนอญัตติให้รัฐสภาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมประเด็นที่มาของสมาชิกวุฒิสภา ที่ประชุมร่วมรัฐสภาลงมติผ่านวาระ 3 ด้วยคะแนนเห็นชอบ 358 เสียง ไม่เห็นชอบ 2 เสียง งดออกเสียง 30 เสียง เมื่อวันที่ 28 กันยายน 2556 โดยมีสาระสำคัญดังนี้

1) ให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 200 คน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน โดยใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 111)

2) ยกเลิกข้อห้ามบุคคลลงสมัครรับเลือกตั้ง ทำให้บุคคลที่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง สามารถสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้ (ยกเลิกมาตรา 115 (5))

3) ให้บุคคลผู้เคยดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาสามารถลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้ทันทีโดยไม่ต้องเว้นวรรคทางการเมือง (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 115 (6)(7)(9))

4) บุคคลผู้เคยดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาและสิ้นสภาพลงแล้วไม่เกิน 2 ปีจะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีหรือตำแหน่งทางการเมืองอื่นใดมิใด นอกจากสมาชิกวุฒิสภา (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 116)

5) ให้สมาชิกวุฒิสภาสามารถดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าหนึ่งวาระได้ (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 117)

ด้วยเหตุนี้ ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์และ กลุ่ม 49 ส.ว. อันประกอบด้วยอันประกอบด้วย พลเอก สมเจตน์ บุญถนอมกับคณะ (ผู้ร้องที่ 1) นายวิรัตน์ กัลยาศิริ (ผู้ร้องที่ 2) นายสาย กังกเวคินกับคณะ (ผู้ร้องที่ 3) และนายพีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาคกับคณะ (ผู้ร้องที่ 4) ยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับที่มา ส.ว. เข้าข่ายเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศ โดยวิธีทางที่ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 68 วรรคหนึ่งหรือไม่ ผู้ร้องยังขอให้ศาลวินิจฉัยให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นอันตกไป และขอให้ศาลสั่งยุบพรรคเพื่อไทย และพรรคร่วมรัฐบาลอีก 5 พรรค รวมถึงตัดสิทธิทางการเมือง ส.ส. และ ส.ว. รวมทั้งสิ้น 312 คน ที่โหวตลงมติเห็นชอบแก้ไขด้วย

เมื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาคำร้องและเอกสารหลักฐานประกอบของผู้ร้อง เรียกผู้ถูกร้องชี้แจงข้อกล่าวหาและไต่สวนพยานหลักฐาน อีกทั้งสั่งให้คู่กรณียื่นคำแถลงการณ์ปิดคดีเป็นหนังสือแล้ว วันที่ 20 พฤศจิกายน 2556 ศาลรัฐธรรมนูญมีมติ 6 ต่อ 3 ว่ากระบวนการของการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นการกระทำที่มิชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นเอกสารประกอบการพิจารณา ระยะเวลาในการเสนอคำแปรญัตติ การลงคะแนนเสียงแทนกัน ก็ล้วนไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญด้วยกันทั้งสิ้น และมีมติ 5 ต่อ 4 เห็นว่าเนื้อหาการแก้ไขเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศ โดยวิถีทางที่ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ยังไม่เข้าเงื่อนไขที่จะยุบพรรคจึงให้ยกคำร้องในส่วนของการยุบพรรคการเมืองและเพิกถอนสิทธิทางการเมืองผู้บริหารพรรคการเมือง โดยตุลาการศาลวินิจฉัยเนื้อหาของการแก้ไขรัฐธรรมนูญเรื่องที่มาของสมาชิกวุฒิสภาว่า

สำหรับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้ เป็นการแก้กลับไปสู่จุดบกพร่องที่เคยปรากฏแล้วในอดีต...เป็นความพยายามนำประเทศให้ถอยหลังเข้าคลอง ทำให้วุฒิสภากลับไปเป็นสภาญาติพี่น้อง สภาของครอบครัวหรือสภาผัวเมีย สูญเสียสถานะและศักยภาพแห่งการเป็นสติปัญญาให้สภาผู้แทนราษฎร กลายเป็นเพียงเสียงสะท้อนของปวงชนเพื่อที่จะทำลายสาระสำคัญของการมีสองสภา นำไปสู่การผูกขาดอำนาจและขาดการมีส่วนร่วมของปวงประชาหลากสาขาอาชีพ เป็นการกระทบต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และเปิดช่องให้ผู้ร่วมกระทำการครั้งนี้กลับมีโอกาสได้อำนาจที่ไมได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ (เน้นโดยผู้เรียบเรียง)

กล่าวโดยสรุป “สภาผัวเมีย” หรือ “สภาครอบครัว” หรือ “สภาเครือญาติ” ยังคงเป็นวาระแห่งการวิพากษ์วิจารณ์ถึงความเหมาะสมในการทำหน้าที่ของรัฐสภาอันถูกยึดกุมโดย “ตระกูลการเมือง” ซึ่งเป็นอุปสรรคขัดขวางต่อการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกันตามหลักการของระบบสภาคู่ (bicameral system) ไม่เฉพาะแต่ในยุคที่บรรยากาศปกคลุมไปด้วยประชาธิปไตยแบบการเลือกตั้งเท่านั้น หากในยุคที่คณะรัฐประหารปกครองประเทศ ประเด็น “สภาผัวเมีย” อันวางอยู่บนการเมืองที่มีฐานมาจากครอบครัวก็ยังถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นเป้าโจมตีอยู่เสมอ การแต่งตั้งเครือญาติดำรงตำแหน่งผู้เชี่ยวชาญประจำตัว ผู้ชำนาญการ ผู้ช่วยดำเนินงาน ที่ปรึกษาและเลขานุการคณะกรรมาธิการ (กมธ.) สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) จึงเป็นอีกผลสะท้อนว่าสายสัมพันธ์แบบเครือญาติดำรงอยู่ควบคู่กับสังคมการเมืองไทยทุกยุคสมัย

บรรณานุกรม

"คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 15-19/2556 เรื่อง คำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 68." วันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2556.

เฉวียน โพธิ์ศรีอุ่น, "รัฐสภาผัวเมีย." มติชนรายวัน. (ฉบับวันที่ 17 เมษายน 2549), 6.

"ชัด ๆ ครบทุกชื่อ สนช.-สปช.ตั้งเครือญาติช่วยงานก่อนมติวิปขอให้เชิญออก." สำนักข่าวอิศรา. (19 มีนาคม 2558). เข้าถึงจาก <http://www.isranews.org/isranews-scoop/item/37313-sapa_916.html>. เมื่อวันที่ 12 เมษายน 2558.

"ดัน “สภาผัวเมีย” สำเร็จ “ขี้ข้าแม้ว” ลากผ่าน 358 ต่อ 2 ปชป.วอล์กเอาต์." ผู้จัดการออนไลน์. (28 กันยายน 2556). เข้าถึงจาก <http://manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9560000122288>. เมื่อวันที่ 17 เมษายน 2558.

นิธิ เอียวศรีวงศ์. "วงศาคณาญาติ," มติชนรายวัน, (ฉบับวันที่ 8 สิงหาคม 2554), 6.

"ปอกเปลือกสภาสูงอำนาจถ่วงดุลที่ต้องเปลี่ยนกติกา?." คม ชัด ลึก. (ฉบับวันที่ 4 เมษายน 2557), 2.

พรรณพร สินสวัสดิ์, รวบรวม. (2548). ประวัติการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาไทย. กรุงเทพฯ: กลุ่มงานผลิตเอกสาร สำนักประชาสัมพันธ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2548.

"พระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2542." ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 116 ตอนที่ 127 ก, 15 ธันวาคม 2552, หน้า 5-6.

"พระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาเป็นการทั่วไป พ.ศ. 2549." ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 123 ตอนที่ 24 ก, 9 มีนาคม 2549, หน้า 1-3.

"พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2543." ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 117 ตอนที่ 102 ก, วันที่ 9 พฤศจิกายน 2543, หน้า 1-2.

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์. "ว่าด้วยเรื่องราชวงศ์ทางการเมือง." คม ชัด ลึก. (ฉบับวันที่ 24 เมษายน 2555): 4.

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. "การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาครั้งแรก." ผู้จัดการรายวัน. (9 มีนาคม 2543): 6.

"รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2554." ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 128 ตอนที่ 13 ก, วันที่ 4 มีนาคม 2554, หน้า 1-6.

"รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540." ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 114 ตอนที่ 55 ก, 11 ตุลาคม 2540, หน้า 1-99.

"รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550." ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก, วันที่ 24 สิงหาคม 2550, หน้า 1-127.

“ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 111 มาตรา 112 มาตรา 115มาตรา 116 วรรคสอง มาตรา 117 มาตรา 118 มาตรา 120 และมาตรา 241 วรรคหนึ่ง และยกเลิกมาตรา 113 และมาตรา 114).”

"รายงานพิเศษ: ตรวจสเป็ก ส.ว. ภายใต้อิทธิพลพรรคการเมือง." กรุงเทพธุรกิจออนไลน์. (14 เมษายน 2549). เข้าถึงจาก <https://archive.is/cGVeo#selection-1891.0-1891.14>. เมื่อวันที่ 18 เมษายน 2558.

“วังน้ำยม” พ้อเสียงวิจารณ์ ส.ว.“สภาผัวเมีย” วอนให้โอกาสก่อนตำหนิ." ผู้จัดการออนไลน์. (21 เมษายน 2549). เข้าถึงจาก < http://www.manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9490000052926 >. เมื่อวันที่ 2 เมษายน 2558.

สติธร ธนานิธิโชติ. "วาระ “สภาผัว-เมีย”." TPD เครือข่ายข้อมูลการเมืองไทย. เข้าถึงจาก <http://www.tpd.in.th/content/details_1.php?ID=000192&type=000004>. เมื่อวันที่ 10 เมษายน 2558.

_________. "สามทศวรรษตระกูลนักการเมืองไทย," TPD เครือข่ายข้อมูลการเมืองไทย. เข้าถึงจาก <http://www.tpd.in.th/content/details_1.php?ID=000196&type=000004>. เมื่อวันที่ 10 เมษายน 2558.

"สภาทาสผงาดปฏิรูปพินาศ," ไทยรัฐ. (ฉบับวันที่ 23 เมษายน 2549), 3.

อมร จันทรสมบูรณ์. (2537). คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism): ทางออกของประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา โดยความสนับสนุนของ มูลนิธิคอนราดอเดนาวร์, 2537.

McCargo, Duncan (2002). “Thailand’s January 2001 General Elections: Vindicating Reform?.” In Duncan McCargo (ed.), Reforming Thai Politics. Copenhagen: Nordic Institute of Asian Studies, pp. 247-259.

Sombat Chantornvong. (2002). “The 1997 Constitution and the Politics of Electoral Reform.” In Duncan McCargo. (ed.). Reforming Thai Politics. Copenhagen: Nordic Institute of Asian Studies, pp. 203-222.

หนังสืออ่านเพิ่มเติม

สติธร ธนานิธิโชติ (2556). "ตระกูลการเมืองในระบอบประชาธิปไตยของไทย." วารสารสถาบันพระปกเกล้า. 11(2), 5-23.

Callahan, William A. (2005). “The Discourse of Vote Buying and Political Reform in Thailand.” Pacific Affairs. 78(1), 95-113.

Nelson, Michael H. (2011). "Political Representation in Thailand: Problems of Institutional Development." Samaggi Sara. Annual Issue 82, 24-28.

Ockey, James (2003). "Change and Continuity in the Thai Political Party System." Asian Survey. 43(4), 663-680.

_________. (2008). "The Struggle to Control Democracy." Asian Survey. 48(1), 20-28.