ฝ่ายนิติบัญญัติ

ผู้เรียบเรียง : อรณิช รุ่งธิปานนท์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายจเร พันธุ์เปรื่อง

---

ประชาธิปไตย (Democracy) เป็นรูปแบบการปกครองที่ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ทุกคนมีสิทธิเสรีภาพในการดำเนินชีวิต การแสดงออก และการครอบครองทรัพย์สินภายใต้หลักเสรีภาพ เสมอภาค และมีกฎหมายเป็นใหญ่ในการปกครอง สำหรับการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่ใช้ในปัจจุบันเป็นแบบทางอ้อม (Indirect Democracy) โดยประชาชนใช้อำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการผ่านสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ โดยผู้แทนปวงชนหรือผู้ปกครองจะต้องใช้อำนาจทั้งสามฝ่ายให้เป็นไปตามเจตจำนงของประชาชน เพื่อรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยของสังคมและประโยชน์สุขของส่วนรวม

สถาบันการเมือง

อำนาจอธิปไตยเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ อันประกอบด้วยอำนาจในการออกกฎหมายเพื่อใช้บังคับในประเทศ อำนาจในการบริหารกิจการบ้านเมือง และอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดี ประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย จะแบ่งแยกอำนาจสามลักษณะนี้ และมอบให้องค์กรหรือสถาบันทางการเมืองของรัฐไปปฏิบัติ ซึ่งได้แก่ คณะรัฐมนตรีหรือสถาบันบริหาร (Executive) ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจในการกำหนดนโยบายและบริหารประเทศ รัฐสภาหรือสถาบันนิติบัญญัติ (Legislature) มีหน้าที่ตรากฎหมาย ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล และทำหน้าที่ในฐานะเป็นตัวแทนของประชาชน ศาลและตุลาการหรือสถาบันตุลาการ (Judiciary) ทำหน้าที่พิจารณาและชี้ขาดคดีความต่าง ๆ ให้เป็นไปตามตัวบทกฎหมาย เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในสังคม และรักษาไว้ซึ่งความยุติธรรมตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ สถาบันทางการเมืองทั้งสามฝ่ายต่างมีความเป็นอิสระจากกันในการปฏิบัติงาน แต่ก็มีกลไกในการตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจซึ่งกันและกัน (Checks and Balances) รวมทั้งรับผิดชอบต่อประชาชน เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอำนาจมากกว่าฝ่ายอื่น อันนำไปสู่การใช้อำนาจเกินขอบเขตและเป็นไปในทางที่ผิด ทำให้ประชาชนและประเทศได้รับความเดือดร้อนเสียหาย

สถาบันนิติบัญญัติ

สถาบันนิติบัญญัติ หรือรัฐสภา เป็นสถาบันทางการเมืองที่มีความสำคัญยิ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย สมาชิกรัฐสภาคือบุคคลที่ได้รับเลือกจากประชาชน หรือโดยการแต่งตั้งจากประมุขของรัฐ ให้เข้าไปปฏิบัติหน้าที่ในการตรากฎหมายเพื่อใช้ในการบริหารประเทศ และปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชน รวมทั้งการสร้างความเป็นระเบียบเรียบร้อยให้เกิดขึ้นแก่สังคม

สถาบันนิติบัญญัติสามารถแบ่งได้เป็น ๒ รูปแบบ คือ แบบสภาคู่ (Bicameral Legislature) และแบบสภาเดียว (Unicameral Legislature) ซึ่งแต่ละประเทศจะใช้รูปแบบใดก็ขึ้นอยู่กับเหตุผลทางประวัติศาสตร์ และบริบททางการเมือง อย่างเช่น รัฐสภาของสหราชอาณาจักรเป็นแบบสภาคู่ ประกอบด้วยสภาสามัญและสภาขุนนาง เนื่องจากในอดีตได้เกิดความขัดแย้งระหว่างบุคคลสองกลุ่ม คือ กลุ่มพระและขุนนางชั้นผู้ใหญ่ กับกลุ่มอัศวินและผู้แทนสามัญชน เมื่อกษัตริย์อังกฤษได้เรียกบุคคลเหล่านี้มาประชุมร่วมกันเพื่อขอความเห็นชอบเรื่องการจัดเก็บภาษีให้แก่กษัตริย์ ทั้งสองกลุ่มมีความคิดเห็นแตกต่างกัน เพราะมีฐานะ แนวคิด และผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน ทำให้ต้องแยกกันประชุม ซึ่งต่อมาพระและขุนนางก็กลายมาเป็นสภาขุนนาง ส่วนอัศวินและผู้แทนสามัญชนก็กลายมาเป็นสภาสามัญ

นอกจากนี้ โครงสร้างของรัฐยังเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่กำหนดรูปแบบของสถาบันนิติบัญญัติ ประเทศที่มีรูปแบบการปกครองแบบสหพันธรัฐ อาทิ สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย และบราซิล จำเป็นต้องใช้รูปแบบสภาคู่ เพราะโครงสร้างของรัฐที่มีระดับชาติและระดับมลรัฐเคียงคู่กันเป็นเงื่อนไขที่กำหนดให้มีสองสภา อย่างเช่นสภาคองเกรสของสหรัฐอเมริกา ที่สภาผู้แทนราษฎรมีจำนวนสมาชิกตามอัตราส่วนของพลเมืองในแต่ละมลรัฐ ส่วนวุฒิสภาให้มีจำนวนสมาชิกเท่า ๆ กันทุกมลรัฐ

สำหรับประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว สามารถเลือกใช้รูปแบบสภาคู่หรือสภาเดียวก็ได้ตามเหตุผลและความมุ่งหมายทางการเมืองของแต่ละประเทศ บางประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวกำหนดให้มีสองสภา โดยต้องการให้สภาที่สอง หรือวุฒิสภา ทำหน้าที่เป็นสภากลั่นกรองและเหนี่ยวรั้งมิให้สภาผู้แทนราษฎรปฏิบัติงานเร็วจนขาดความรอบคอบ ในขณะที่บางประเทศ โดยเฉพาะประเทศที่มีรูปแบบรัฐเดี่ยวขนาดเล็ก อาทิ เดนมาร์ก นอร์เวย์ นิวซีแลนด์ และสิงคโปร์ ใช้รูปแบบสภาเดียว เนื่องจากประเทศเหล่านี้สามารถแก้ไขปัญหาดุลยภาพของอำนาจทางการเมืองได้ง่ายกว่ารัฐเดี่ยวขนาดใหญ่ นอกจากนี้ การมีสภาเดียวยังทำให้การดำเนินงานทางนิติบัญญัติทำได้รวดเร็ว ประหยัดงบประมาณ และถือว่าสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งในรูปแบบสภาเดียวได้รับมอบอำนาจโดยตรงจากประชาชน ซึ่งแตกต่างจากสถาบันนิติบัญญัติแบบสภาคู่ ที่อาจมีทั้งสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งและการแต่งตั้งประกอบกัน

ในระบบสภาคู่ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน เพราะเงื่อนไขสำคัญของการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบทางอ้อม ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ต้องได้เลือกและมอบอำนาจให้แก่บุคคลที่ตนเองไว้วางใจให้เข้าไปทำหน้าที่แทน ส่วนวุฒิสภานั้น บางประเทศสมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน บางประเทศมาจากการแต่งตั้ง และบางประเทศมาจากทั้งการเลือกตั้งและการแต่งตั้ง

รัฐสภาไทย

รูปแบบรัฐสภาไทย

นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ประเทศไทยปกครองโดยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญและทรงมิได้ใช้พระราชอำนาจอธิปไตยด้วยพระองค์เอง แต่ทรงใช้อำนาจนี้ผ่านองค์กรหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบ โดยรัฐธรรมนูญบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารผ่านคณะรัฐมนตรี ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติผ่านรัฐสภา และทรงใช้อำนาจตุลาการผ่านศาล

ประเทศไทยมีรัฐสภาเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ เคยใช้ทั้งรูปแบบสภาเดียวและสองสภา ส่วนที่มาและจำนวนของสมาชิกรัฐสภาในแต่ละสมัยก็แตกต่างกันไปตามที่รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับบัญญัติไว้ โดยเริ่มแรกประเทศไทยใช้รูปแบบสภาเดียว พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย บัญญัติให้มีสภาเดียว คือ สภาผู้แทนราษฎร และได้กำหนดจำนวนและที่มาของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรแตกต่างกันตามช่วงเวลา ซึ่งแบ่งไว้เป็นสามช่วงเวลา และค่อย ๆ ทยอยให้ประชาชนได้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเอง

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของไทย กำหนดให้มีสภาผู้แทนราษฎรสภาเดียวเช่นกัน แต่ได้กำหนดให้มีสมาชิกสองประเภท แต่ละประเภทให้มีจำนวนเท่ากัน โดยสมาชิกประเภทที่ 1 ให้มาจากการเลือกตั้ง สมาชิกประเภทที่ 2 ให้มาจากการแต่งตั้ง เพื่อให้สมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งคอยช่วยเหลือและกลั่นกรองงานของสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง เพื่อให้การทำงานเกิดประโยชน์แก่ประชาชนมากที่สุด เพราะในเวลานั้นยังมีประชาชนอีกจำนวนมากที่ไม่ได้รับการศึกษาเพียงพอที่จะสามารถจัดการปกครองเพื่อป้องกันผลประโยชน์ของตนเองได้บริบูรณ์

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 กำหนดให้มีสองสภาเป็นครั้งแรก คือ สภาผู้แทนราษฎร และพฤฒสภา ซึ่งก็คือวุฒิสภาในปัจจุบัน รัฐธรรมนูญฉบับนี้บัญญัติให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ส่วนสมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม คือ ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 เป็นผู้เลือกสมาชิกพฤฒสภา

รัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มา ของไทย บัญญัติให้รัฐสภาเป็นแบบสภาเดียวบ้างสองสภาบ้างสลับกันไป สำหรับรัฐธรรมนูญในอดีตที่บัญญัติให้มีวุฒิสภา ได้กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง แต่เมื่อมีการปฏิรูปการเมืองครั้งสำคัญและมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 สมาชิกวุฒิสภาจึงมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นครั้งแรก ทั้งนี้ หลังจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ใช้บังคับมาระยะหนึ่ง จึงมีข้อกังวลว่า สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งไม่มีความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง มีการอาศัยฐานเสียงจากนักการเมืองเพื่อให้ได้รับเลือกตั้ง อันนำมาสู่การเป็นสภาเครือญาติกับสภาผู้แทนราษฎร สภาพการณ์เช่นนี้ทำให้การตรวจสอบฝ่ายบริหารของวุฒิสภาไม่เป็นไปตามหลักการตรวจสอบและการถ่วงดุลอำนาจของระบอบประชาธิปไตย ดังนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งได้จัดทำขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อ พ.ศ. 2549 จึงบัญญัติให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งส่วนหนึ่ง และมาจากการสรรหาอีกส่วนหนึ่ง เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น และมีเจตนารมณ์ให้วุฒิสภาเป็นสภาของผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้และประสบการณ์ที่หลากหลาย และมีความเป็นกลางมากที่สุด

อำนาจหน้าที่รัฐสภาไทย

รัฐธรรมนูญของไทยแต่ละฉบับได้บัญญัติให้รัฐสภาเป็นองค์กรทางการเมืองที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติแทนประชาชน ซึ่งสามารถจำแนกอำนาจหน้าที่หลักของรัฐสภาได้ 4 ข้อ ดังนี้

1. อำนาจนิติบัญญัติ คือ การตรากฎหมาย การยกเลิกกฎหมาย การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย รวมทั้งการอนุมัติพระราชกำหนด และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

2. อำนาจควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน คือ การควบคุมและตรวจสอบการบริหารงานของรัฐบาล ให้เป็นไปตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา โดยวิธีการต่าง ๆ เช่น การตั้งกระทู้ถาม การตรวจสอบโดยคณะกรรมาธิการ การขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือชี้แจงปัญหา และการขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ เป็นต้น

3. อำนาจในการให้ความเห็นชอบ รัฐสภาในฐานะที่เป็นสถาบันตัวแทนของประชาชน จึงมีอำนาจในการพิจารณาให้ความเห็นชอบเรื่องสำคัญ ๆ ที่มีผลกระทบต่อประชาชน หรือเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของชาติ เช่น การตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ การสืบราชสมบัติ การประกาศสงคราม การทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตหรืออำนาจอธิปไตยของชาติ เป็นต้น

4. อำนาจอื่น ๆ ได้แก่ การให้วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ในการสรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่งในองค์กรต่าง ๆ และมีอำนาจถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งอำนาจหน้าที่นี้ได้มีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2540 และฉบับพุทธศักราช 2550

อนึ่ง ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบทางอ้อม สภาผู้แทนราษฎรซึ่งสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ย่อมมีอำนาจมากกว่าวุฒิสภา เช่น ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ หากวุฒิสภาได้แก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติที่ได้ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรแล้ว แต่สภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมของวุฒิสภาและมีมติยืนยันร่างเดิม ก็ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เป็นต้น อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาในอดีตประเทศไทยเคยมีรัฐธรรมนูญที่บัญญัติให้วุฒิสภามีอำนาจเกือบเท่าเทียมกับสภาผู้แทนราษฎรสองฉบับ ซึ่งได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับได้บัญญัติให้วุฒิสภามีอำนาจในการเสนอร่างพระราชบัญญัติ และมีอำนาจในการเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะได้เช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2511 ยังบัญญัติให้ร่างพระราชบัญญัติที่สมาชิกวุฒิสภาเป็นผู้เสนอ ให้เสนอต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณาก่อน แล้วจึงส่งให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อไป ซึ่งปกติร่างพระราชบัญญัติจะต้องเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาก่อน

หนังสือแนะนำให้อ่านต่อ

คณะอนุกรรมการจัดทำหนังสือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย. สรรสาระรัฐธรรมนูญไทย. กรุงเทพฯ : สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สำนักการพิมพ์, 2548.

พลโทพงศ์เอก อภิรักษ์โยธิน. เอกสารวิชาการส่วนบุคคลเรื่อง วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550, (ออนไลน์). สืบค้นจาก http://elib3.ect.go.th/Multim/Aped/Aped01_34.pdf

พรชัย เลื่อนฉวี. กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิต, 2550.

อมร รักษาสัตย์. ประชาธิปไตย อุดมการณ์ หลักการ และแบบอย่างการปกครองหลายประเทศ. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2539.

บรรณานุกรม

ชนินทร์ ติชาวัน. (2550). การปฏิรูปวุฒิสภาแบบลิงแก้แห, (ออนไลน์). สืบค้นจาก http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1145 (เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2557)

พงศ์เอก อภิรักษ์โยธิน. (ม.ป.ป.). เอกสารวิชาการส่วนบุคคลเรื่อง วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550, (ออนไลน์). สืบค้นจาก http://elib3.ect.go.th/Multim/Aped/Aped01_34.pdf (เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2557)

พรชัย เลื่อนฉวี. (2550). กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิต.

ไพโรจน์ โพธิไสย. (ม.ป.ป.). ประวัติวุฒิสภา, (ออนไลน์). สืบค้นจาก http://www.senate.go.th/w3c/senate/main.php?url=content&id=15. (เมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2557)

พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 หมวด 3 สภาผู้แทนราษฎร

อมร รักษาสัตย์. (2539). ประชาธิปไตย อุดมการณ์ หลักการ และแบบอย่างการปกครองหลายประเทศ. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.