สงวนคำแปรญัตติ

ผู้เรียบเรียง นิพัทธ์ สระฉันทพงษ์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทยมีการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยออกเป็นสามอำนาจ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ผู้ที่ใช้อำนาจนิติบัญญัตินั้นคือรัฐสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญบางฉบับกำหนดให้รัฐสภาเป็นระบบสภาเดียว แต่บางฉบับกำหนดให้เป็นระบบสองสภา ประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้รัฐสภาเป็นระบบสองสภา โดยสภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 480 คน มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวน 400 คน และมาจากการเลือกตั้งแบบสัดส่วนจำนวน 80 คน ส่วนวุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 150 คน มาจากการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด จังหวัดละ 1 คน รวม 76 คน และที่เหลือมาจากการสรรหาของคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา จำนวน 74 คน ดังนั้นรัฐสภาจึงมีสมาชิกจำนวนทั้งสิ้น 630 คน เพื่อดำเนินงานภายในขอบเขตและวิธีการที่รัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมสภาได้กำหนดไว้

อำนาจหน้าที่ของรัฐสภา

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาพอสรุปได้ดังนี้

1. อำนาจในการตรากฎหมาย หมายถึง อำนาจในการออกพระราชบัญญัติ การแก้ไขเพิ่มเติม หรือยกเลิกพระราชบัญญัติ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายต่างๆ เพื่อให้มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมาย

2. อำนาจในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน หมายถึง การสอดส่องดูแลการปฏิบัติงานของคณะรัฐมนตรีตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ คือ การตั้งกระทู้ถาม การขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นในปัญหาอันเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน และการขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลอันอาจส่งผลให้รัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งได้

3. อำนาจในการให้ความเห็นชอบ รัฐสภามีอำนาจในการให้ความเห็นชอบในเรื่องสำคัญๆ ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของแผ่นดินในกรณีต่างๆ ดังนี้ การให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ การให้ความเห็นชอบในการสืบราชสมบัติ การให้ความเห็นชอบในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เป็นต้น

4. อำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด รัฐสภามีอำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบและการพิจารณาเลือกบุคคลให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรต่างๆ เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นต้น และสามารถถอดถอนบุคคลดังกล่าวออกจากตำแหน่งได้

สำหรับอำนาจหน้าที่หลักของรัฐสภา ได้แก่ การตรากฎหมายไม่ว่าจะเป็นการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือการตราพระราชบัญญัติก็ตาม โดยมีกระบวนการและขั้นตอนในการตรากฎหมายซึ่งเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมกำหนดไว้

การเสนอร่างพระราชบัญญัติ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 142 ได้บัญญัติให้ร่างพระราชบัญญัติจะเสนอได้ก็แต่โดย

ก. คณะรัฐมนตรี

ข. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 20 คน

ค. ศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรและกฎหมายที่ประธานศาลและประธานองค์กรนั้นเป็นผู้รักษาการ หรือ

ง. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 10,000 คน เข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติตามที่กำหนดในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยและหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญ

การเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 138 ให้มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ จำนวน 9 ฉบับ คือ

ก. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง

ข. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง

ค. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา

ง. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ

จ. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

ฉ. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ช. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน

ซ. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต

ฌ. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน

ตามมาตรา 139 ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจะเสนอได้ก็แต่โดย

ก. คณะรัฐมนตรี

ข. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภามีจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา หรือ

ค. ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลฎีกา หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งประธานศาลและประธานองค์กรนั้นเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้น

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ / ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญโดยสภาผู้แทนราษฎร

ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจะตราเป็นกฎหมายได้ก็แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา ซึ่งในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ หรือ ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจะต้องพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรก่อน และเมื่อสภาผู้แทนราษฎรลงมติเห็นชอบแล้วจึงจะเสนอให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป โดยการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรจะต้องพิจารณาเป็น 3 วาระ ดังนี้

วาระที่ 1 เป็นการพิจารณาหลักการทั่วไปของร่างพระราชบัญญัติ หรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าสมควรจะลงมติรับหลักการหรือไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้น

ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาในลำดับต่อไปเป็นวาระที่ 2 แต่ถ้าสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใด ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป

วาระที่ 2 เป็นการพิจารณารายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญภายหลังที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการแล้ว จากนั้นสภาผู้แทนราษฎรจะมีมติว่าจะให้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นโดยคณะกรรมาธิการที่สภาตั้งหรือคณะกรรมาธิการเต็มสภา ซึ่งปกติจะเป็นการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการที่สภาตั้งซึ่งอาจเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเป็นการเฉพาะ หรืออาจมีมติให้ส่งร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นให้คณะกรรมาธิการสามัญประจำสภาผู้แทนราษฎรคณะใดคณะหนึ่งพิจารณาก็ได้

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในขั้นคณะกรรมาธิการที่สภาตั้งดังกล่าว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิขอแก้ไขเพิ่มเติมได้ภายในกรอบของหลักการ โดยเสนอเป็นคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายใน 7 วัน นับแต่วันถัดจากวันที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการ เว้นแต่สภาผู้แทนราษฎรจะได้กำหนดเวลาแปรญัตติสำหรับร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นไว้เป็นอย่างอื่น ซึ่งการเสนอคำแปรญัตติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องแปรเป็นรายมาตราด้วย กล่าวคือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มิได้เป็นกรรมาธิการมีความประสงค์จะขอแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่อยู่ในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ จะต้องเสนอข้อแก้ไขเพิ่มเติมของตน ซึ่งเรียกว่าคำแปรญัตติให้ถึงมือประธานคณะกรรมาธิการภายในเวลาที่กำหนดให้แปรญัตติ

ส่วนการขอแก้ไขเพิ่มเติมของตัวคณะกรรมาธิการเองไม่เรียกว่าแปรญัตติเพราะเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมได้อยู่แล้ว

ในกรณีที่คณะกรรมาธิการเห็นด้วยกับคำแปรญัตติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ก็มีมติให้แก้ไขร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไปตามนั้น

แต่ถ้าคณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วยกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หากสมาชิกผู้แปรญัตติไม่ติดใจก็จบกันไป แต่ถ้าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรติดใจ และประสงค์จะนำคำแปรญัตติของตนไปอภิปรายในสภาผู้แทนราษฎรขั้นพิจารณาเรียงตามลำดับมาตรา สมาชิกผู้นั้นมีสิทธิที่จะขอสงวนเอาไว้ การกระทำดังกล่าวเรียกว่า สงวนคำแปรญัตติ

สำหรับตัวกรรมาธิการเอง ถ้าเสนอข้อแก้ไขเพิ่มเติมของตนในที่ประชุมคณะกรรมาธิการแล้ว คณะกรรมาธิการเห็นด้วย ก็ให้แก้ไขไปตามนั้น

แต่ถ้ากรรมาธิการเสียงส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย และกรรมาธิการผู้นั้นไม่ติดใจ ก็จบกันไป แต่ถ้ากรรมาธิการผู้นั้นติดใจและประสงค์จะนำข้อแก้ไขเพิ่มเติมของตนไปอภิปรายในสภา กรรมาธิการผู้นั้นก็มีสิทธิที่จะขอสงวนเอาไว้ การกระทำดังกล่าวเรียกว่า สงวนความเห็น

เมื่อจบการพิจารณาของคณะกรรมาธิการแล้ว ประธานคณะกรรมาธิการจะเสนอรายงานและร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้วต่อสภาผู้แทนราษฎร เพื่อที่ประธานสภาจะได้สั่งบรรจุเข้าระเบียบวาระต่อไป

ในการพิจารณาเรียงตามลำดับมาตรา สภาผู้แทนราษฎรต้องพิจารณาเริ่มต้นด้วยชื่อร่าง คำปรารภ แล้วพิจารณาเรียงตามลำดับมาตรา สมาชิกในที่ประชุมสภาจะอภิปรายได้เฉพาะถ้อยคำหรือข้อความที่คณะกรรมาธิการมีมติแก้ไขเพิ่มเติม หรือที่มีผู้สงวนคำแปรญัตติหรือที่มีกรรมาธิการสงวนความเห็นไว้เท่านั้น นอกนั้นอภิปรายไม่ได้และเมื่อเสร็จสิ้นการอภิปรายแล้ว ประธานจะขอให้ที่ประชุมลงมติในแต่ละมาตราเรียงตามลำดับมาตราจนจบร่างเสร็จแล้ว สภาจะพิจารณาทั้งร่างเป็นการสรุปอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งตอนนี้ถ้าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมก็ขอแก้ไขได้เฉพาะถ้อยคำเท่านั้น จะแก้ไขเนื้อหามิได้

วาระที่ 3 การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 นี้ จะไม่มีการอภิปรายและให้ที่ประชุมลงมติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ ในกรณีที่สภาลงมติไม่ให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป แต่ในกรณีที่สภามีมติให้ความเห็นชอบ ให้ประธานสภาดำเนินการเสนอร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญต่อวุฒิสภาต่อไป

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ / ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญโดยวุฒิสภา

เมื่อสภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 แล้ว ให้เสนอร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป ซึ่งวุฒิสภาจะพิจารณาเป็น 3 วาระ เช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร และในการพิจารณาในวาระที่สอง สมาชิกวุฒิสภาผู้ใดเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ก็ให้เสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายในกำหนด 7 วัน นับถัดจากวันที่วุฒิสภารับร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไว้พิจารณา เว้นแต่วุฒิสภาจะได้กำหนดเป็นอย่างอื่น แต่ถ้าคณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วยกับสมาชิกวุฒิสภา สมาชิกวุฒิสภาผู้นั้นก็สามารถสงวนคำแปรญัตติ เพื่อไปอภิปรายในวุฒิสภาในขั้นการพิจารณาเรียงตามลำดับมาตราได้ เมื่อจบการพิจารณาวาระที่ 2 แล้ว วุฒิสภาจะลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นในวาระที่ 3 หากวุฒิสภาให้ความเห็นชอบแล้วเท่ากับร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

ความสำคัญของการสงวนคำแปรญัตติ

คำแปรญัตติ หมายถึง คำขอแก้ไขเพิ่มเติมหรือเปลี่ยนแปลงข้อความรายละเอียด หรือสาระสำคัญในมาตราต่างๆ ของร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ ส่วนสงวนคำแปรญัตติ หมายถึง กรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาที่มิได้เป็นกรรมาธิการซึ่งได้ยื่นคำขอแปรญัตติในร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ แต่กรรมาธิการเสียงส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับคำขอแปรญัตตินั้น และสมาชิกผู้นั้นมีความประสงค์ที่จะขอไปอภิปรายในที่ประชุมสภาเพื่อตัดสิน การสงวนข้อขัดแย้งระหว่างผู้เสนอขอแปรญัตติกับกรรมาธิการเสียงส่วนใหญ่เพื่อให้ที่ประชุมสภาตัดสินดังกล่าว เรียกว่า สงวนคำแปรญัตติ การแปรญัตติทำให้สมาชิกได้มีส่วนร่วมในการพิจารณาร่างกฎหมาย โดยสมาชิกซึ่งมีความเห็นแตกต่างจากร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาได้รับหลักการในวาระที่ 1 สามารถแปรญัตติเพื่อให้คณะกรรมาธิการที่พิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวได้ไตร่ตรองตามที่สมาชิกได้ขอแปรญัตติ ถ้าหากคณะกรรมาธิการเสียงส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับสมาชิกที่ขอแปรญัตติ สมาชิกผู้นั้นยังมีสิทธิที่จะขอสงวนคำแปรญัตติของตนไว้เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาได้ตัดสินใจว่าจะเห็นด้วยกับผู้ขอสงวนคำแปรญัตติหรือจะเห็นด้วยกับคณะกรรมาธิการ การแปรญัตติหรือสงวนคำแปรญัตติจึงเป็นบทบาทหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เพื่อให้กฎหมายที่จะออกมาเกิดความรอบคอบและเป็นกฎหมายที่ดียิ่งขึ้น และลดช่องโหว่ของกฎหมายให้น้อยลง

บรรณานุกรม

คณิน บุญสุวรรณ, ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย. กรุงเทพฯ : บริษัท ตถาตา พับลิเคชั่น จำกัด, 2548.

จเร พันธุ์เปรื่อง, แผนนิติบัญญัติ. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, 2550.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ข้อบังคับการประชุม. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, 2551.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ระบบงานรัฐสภา. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, 2545.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, 2551.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. อำนาจหน้าที่ของรัฐสภา. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, 2551.