สู่การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ม.ร.ว. พฤทธิสาณ ชุมพล

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.สนธิ เตชานันท์

 

 

สู่การปกครองท้องถิ่นก่อนสมัยรัชกาลที่ ๗

แม้ว่าสยามจะมีหน่วยงานปกครองท้องถิ่นซึ่งเรียกว่า “ศุขาภิบาล” ตามกฎหมายมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๔๐ ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวแล้วก็ตาม แต่คณะกรรมการศุขาภิบาลก็เป็นโดยแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งเป็นข้าราชการและกำนันผู้ใหญ่บ้าน อีกทั้งยังมีภารกิจในขอบเขตที่แคบ คือด้านการรักษาความสะอาดและสิ่งซึ่งเป็นสาธารณะประโยชน์

ต่อมาในพ.ศ. ๒๔๕๒ ซึ่งเป็นปลายรัชกาล รัชกาลที่ ๕ ทรงมีพระราชดำริที่จะปรับปรุงการศุขาภิบาลให้เป็นการปกครองตนเองที่เรียกทับศัพท์ว่ามิวนิซิเบลิตี (municipality) เพื่อเป็นวิธีการสอนให้ “คนไทยเข้าใจธรรมอันหนึ่งซึ่งเรียกว่าคอมมอนอินเตอร์เรศ”(common interest) หรือประโยชน์ส่วนรวม คือ ลงแรงกันคนละน้อยแต่ทำการใหญ่” โดยผู้ที่ไม่ได้ช่วยทำจะ "มารับประโยชน์เปล่าๆ ย่อมไม่เป็นธรรม” หากแต่ได้ทรงบ่งชี้ถึงอุปสรรคสำคัญของการที่จะมีการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นในรูปแบบนั้นไว้เป็นสำคัญว่าบรรดาผู้ที่มีทรัพย์พอที่เสียภาษีบำรุงท้องถิ่นในขณะนั้นโดยมากจะเป็นพ่อค้าคนจีนและชาวตะวันตก ดังนั้น เรื่องของ “ประชาภิบาล” หรือ “เทศบาล” จึงไม่มีความคืบหน้าเป็นรูปธรรมมากนักมาตลอดสมัยรัชกาลที่ ๖

 

ทรงผลักดันเรื่องเทศบาลแต่ต้นรัชกาลที่ ๗

ครั้นในเดือนสิงหาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มีพระราชดำริที่จะปรับปรุงการปกครองท้องถิ่นให้เป็นแบบประชาภิบาลหรือเทศบาล (municipality) ดังที่ได้ทรงไว้ในปีถัดมาในพระราชบันทึก “Democracy in Siam” (ประชาธิปไตยในสยาม) ว่า “จะเป็นการดีกว่าอย่างแน่นอนสำหรับประชาชนที่จะเริ่มต้นด้วยการควบคุมกิจการท้องถิ่นก่อนที่เขาจะพยายามควบคุมกิจการของรัฐโดยผ่านทางรัฐสภา”พระองค์จึงได้ทรงมีหนังสือราชการไปทูลสมเด็จเจ้าฟ้ากรมหลวงลพบุรีราเมศวร์ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้นให้ทรงคิดอ่านเรื่องการจัดวางโครงการการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลสำหรับทั้งกรุงเทพฯ และหัวเมือง หากถือเดือนสิงหาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ นี้เป็นเกณฑ์ เห็นได้ว่าทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เริ่มเดินเรื่องนี้ก่อนเรื่องสภากรรมการองคมนตรี

ในเดือนตุลาคมปีถัดมา หม่อมเจ้าศุภโยคเกษม เกษมศรี เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติได้ทูลเกล้าฯ ถวายแนวคิดของเซอร์เอ็ดเวิร์ด คุ้ก (Sir Edward Cook) ที่ปรึกษาการคลังชาวอังกฤษ ในบันทึกเดือนสิงหาคมปีนั้น เซอร์เอ็ดเวิร์ดแสดงความรับรู้ถึงความข้องขัดของกระทรวงมหาดไทยเกี่ยวกับการที่จะต้องแจกจ่ายงบประมาณของรัฐบาลให้แก่ศุขาภิบาล ซึ่งขาดการตรวจสอบบัญชีที่ได้มาตรฐาน เซอร์เอ็ดเวิร์ดยังได้ตั้งคำถามเชิงนโยบายไว้เป็นสำคัญด้วยว่า “รัฐบาลต้องการที่จะให้หน่วยงานท้องถิ่นเป็นเครื่องมือในการให้การศึกษาแก่ประชากรเหล่านั้น....ในเรื่องการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นใช่หรือไม่” หากเช่นนั้นเขาเสนอให้ “คัดเลือกบางท้องที่ขึ้นใช้ทดลองการปกครองในรูปแบบเทศบาล โดยไม่ใจร้อนในการฟันฝ่าอุปสรรคของความไม่แยแสของคนในท้องถิ่น”ในขณะเดียวกัน โดยที่ทราบว่ายากที่จะหาบุคคลสัญชาติสยามที่มีคุณสมบัติจะเข้า “ประกอบกิจสาธารณะโดยไม่หวังประโยชน์”(disinterested public service) เขาจึงเสนอว่าในระยะเริ่มต้นคงต้องยอมให้ผู้ที่มีภูมิลำเนาในท้องที่นั้นแต่ไม่ได้มีสัญชาติสยามได้เข้ากระทำการไปพลางก่อน เพื่อกรุยทางไว้สำหรับชาวสยามผู้มีการศึกษาซึ่งจะมีมากขึ้นในภายหน้าได้เข้ามากระทำการแทนที่ ในกระบวนการนี้ ยังจำเป็นต้องคัดสรรข้าราชการที่มีคุณสมบัติเหมาะสมเข้าสนับสนุนหน่วยงานเทศบาลอย่างพอดี คือไม่ครอบนำจนเกินไป

การปกครองตนเองจริงๆ

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตอบรับว่าเป็นพระบรมราโชบายที่จะ “เคลื่อนสู่การมีเทศบาลที่แท้จริง” (real municipalities) และทรงเห็นชอบกับข้อเสนอของเซอร์เอ็ดเวิร์ด จากนั้นอภิรัฐมนตรีสภาได้พิจารณาเรื่องนี้เมื่อเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๐ โดยมีมติให้ตั้งคณะกรรมการซึ่งมีนาย อาร์. ดี.เครก (R.D. Craig) นักกฎหมายและที่ปรึกษากรมที่ดินชาวอังกฤษเป็นประธาน โดยมีกรรมการที่เป็นข้าราชการชาวไทยจากกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และกระทรวงมหาดไทยเป็นกรรมการ ๒ ท่าน

คณะกรรมการดังกล่าวได้ทำโครงการศึกษาเปรียบเทียบเทศบาลในดินแดนเพื่อนบ้านและมีข้อเสนอเมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. ๒๔๗๑ ว่า ควรแบ่งเทศบาลเป็น ๓ ประเภทตามเกณฑ์รายได้และจำนวนประชากร สภาเทศบาลควรประกอบด้วยทั้งข้าราชการจากการแต่งตั้งและบุคคลซึ่งไม่ได้เป็นข้าราชการจากการเลือกตั้ง โดยประเภทหลังมีจำนวนน้อยกว่าประเภทแรกเล็กน้อย โดยมีประธานเป็นผู้ได้รับการแต่งตั้งจากผู้ที่ได้รับการฝึกอบรมแล้ว ทั้งหมดภายใต้การกำกับดูแลโดยทั่วไปของกรมการปกครองท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นใหม่ในกระทรวงมหาดไทย อีกทั้งมีการตรวจสอบบัญชีโดยผู้ตรวจสอบบัญชีของกระทรวงพระคลังฯ เป็นระยะๆ ที่สม่ำเสมอ ทั้งนี้ เทศบาลควรมีสิทธิ์ที่จะออกระเบียบท้องถิ่นและเก็บภาษีใหม่ๆ ได้ และมีภารกิจหน้าที่รับผิดชอบในเรื่องการกำจัดสิ่งปฏิกูลและการอนามัย การประปาและการไฟฟ้า แต่ไม่ใช่ในเรื่องโรงพยาบาลซึ่งต้องใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญ

ข้อเสนอเหล่านี้ สมเด็จเจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์ฯ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ทรงนำความขึ้นกราบบังคมทูลฯ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๑ โดยสมเด็จเจ้าฟ้าฯ ทรงตั้งข้อทรงสังเกตว่า เป็นข้อเสนอที่โน้มไปในทางระมัดระวัง กล่าวคือในทางที่จะกระจายอำนาจอย่างค่อยเป็นค่อยไป พระองค์เองทรงเห็นว่าเป็นหนทางที่ถูกต้อง ด้วยจะเป็นฐานที่แน่นสำหรับที่จะก้าวต่อไป แต่ก็ทรงเกรงว่าจะไม่รวดเร็วถึงพระราชหฤทัย

ต่อหนังสือกราบถวายบังคมทูลฯ นี้ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตอบว่าสิ่งที่เสนอมานั้นเป็นการเพียงพอสำหรับกาลนั้น โดยได้วางไว้ด้วยว่าอาจมีการให้สิทธิเลือกตั้งในกรณีของเมืองใหญ่ นอกจากนั้น ยังทรงไว้ด้วยว่า “สำหรับกรุงเทพฯ นั้น น่าจะคิดไว้เหมือนกัน” ที่ประชุมเสนาบดีสภาได้พิจารณาเรื่องนี้ในเดือนถัดไป โดยมีการแสดงความห่วงกังวลอยู่ หากแต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวต้องพระราชประสงค์ให้ทำการทดลอง โดยรับสั่งย้ำว่า “ถ้าเรามี Municipal Government ไม่ได้ จะมี Parliamentary Government อย่างไรได้ ถ้าหากว่าต่อไปภายหน้าเราจำจะต้องมี Parliamentary Government แล้ว เราต้องพยายามจัดให้มี Municipal Government กันให้ดีเสียก่อน”

 

กรุงเทพมหานครต้องคอยเทศบาลโดยรวม

ต่อมา นายเครกได้ไปศึกษาดูงานเทศบาลในสหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส และเยอรมนี และได้มีข้อเสนอในเดือนเมษายน พ.ศ. ๒๔๗๒ (ต้นปีในสมัยนั้น) ส่วนใหญ่เกี่ยวกับกรุงเทพฯ เป็นการเฉพาะ ซึ่งคณะกรรมการชุดที่กำลังร่างพระราชบัญญัติเทศบาลอยู่ ได้เสนอให้มีการแก้ไขบางประการ โดยเห็นว่าข้อเสนอเกี่ยวกับกรุงเทพฯ มีความเกี่ยวข้องกับโครงการเรื่องเทศบาลโดยรวม จึงเห็นควรเพิ่มคุณสมบัติด้านความสามารถในการใช้ภาษาไทยเพื่อบรรเทาปัญหาที่ว่าบุคคลที่ไม่ได้มีสัญชาติสยามได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาล คณะกรรมการดังกล่าวเสนอให้จัดตั้งสภาเทศบาลขึ้น โดยมีสมาชิกจากการแต่งตั้งมากกว่าสมาชิกจากการเลือกตั้ง แต่โดยมีข้าราชการเป็นข้างน้อย ในรูปแบบนี้ อาจถือได้ว่าสภาเทศบาลอยู่ในฐานะที่ประชาชนผู้เสียภาษีท้องถิ่นจะตรวจสอบได้ สมเด็จเจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์ฯ ทรงมีหนังสือกราบถวายบังคมทูลฯ เมื่อเดือนสิงหาคม พ.ศ. ๒๔๗๓ นำเรื่องว่า ควรพักเรื่องกรุงเทพฯ ไว้ก่อนจนกว่าจะได้ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลเสร็จแล้ว

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงเห็นชอบในทันทีโดยทรงไว้ว่าทรง “มีความยินดี ที่สังเกตว่ากรรมการไม่ใช่แต่เห็นควรมี Municipality ในกรุงเท่านั้น ยังเห็นว่าจะเลี้ยงตัวเองได้ด้วย....ที่จะรอการพิจารณาเรื่องกรุงเทพไว้ก่อนจนกว่าจะทำพระราชบัญญัติสำเร็จนั้นก็ดีแล้ว เพราะข้าพเจ้าอยากเห็นกรุงเทพมี Municipality และเลี้ยงตัวเองได้ก่อนข้าพเจ้าสิ้นชีวิต”(ตัวสะกดและการขีดเส้นใต้ตามต้นฉบับพระราชกระแส: ผู้เขียน)

ในขณะนั้นพระชันษาเพียง ๓๗ พรรษา ถึงแม้พระพลานามัยจะไม่แข็งแรงนัก พระราชกระแสนี้อาจเป็นเพราะทรงร้อนพระทัย ต้องพระราชประสงค์จะให้เรื่องการจัดให้มีเทศบาลดำเนินไปโดยเร็ว

 

ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล

ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลร่างเสร็จและนำเข้าที่ประชุมเสนาบดีสภาเมื่อเดือนมกราคมและกุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๔๗๓ (ใกล้ปลายปีในสมัยนั้น) ร่างดังกล่าวแสดงเจตนารมณ์ชัดเจนว่าความประสงค์คือการให้ประชาชนมีอำนาจมากขึ้นในการปกครองตนเอง มีรูปแบบเป็นร่างกฎหมายตามแบบฉบับอันควร มีทั้งหมด ๗๐ มาตรา ซึ่งลงรายละเอียดเกี่ยวกับการดำเนินการทุกด้าน และให้มีสภาเทศบาลประกอบด้วยคณะมนตรีซึ่งส่วนมากเป็นผู้ที่เสียภาษีท้องถิ่นแต่ไม่ได้รับเงินเดือนจากทางราชการ โดยมีนายกสภาซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง นอกจากนั้นจะต้องเป็นผู้ที่มีภูมิลำเนาอยู่ในราชอาณาจักรตั้งแต่ ๑๕ ปีขึ้นไปและมีความรู้ภาษาไทยระดับอ่านออกเขียนได้ ในระยะเริ่มต้นให้เป็นโดยแต่งตั้งทั้งหมด หากแต่มีการวางมาตรการไว้ให้มีการเลือกตั้งต่อไปในภายหน้า โดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะต้องเป็นเจ้าของหรือผู้ใช้ทรัพย์สิน (เช่นผู้เช่า) ในท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งมีภูมิลำเนาในราชอาณาจักรมาอย่างน้อย ๑๕ ปี

พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าไตรทศประพันธ์ กรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศทรงยกประเด็นเชิงหลักการเกี่ยวกับการที่จะอนุญาตให้ผู้ที่ไม่ได้มีสัญชาติสยามมีสิทธิเป็นมนตรีเทศบาลและมีสิทธิเลือกตั้งได้นั้นว่าเป็นสิ่งที่ไม่มีประเทศเอกราชใดๆ ทำกัน จึงทรงเสนอว่าควรเป็นผู้มีสัญชาติสยามเท่านั้น แต่อาจแต่งตั้งผู้ที่ไม่ได้มีสัญชาติสยามเข้าเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งและมนตรีได้หากจำเป็น

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นด้วยและเมื่อสมเด็จกรมพระดำรงราชานุภาพ อภิรัฐมนตรีทรงเสนอให้ส่งร่างพระราชบัญญัติไปให้สภากรรมการองคมนตรีพิจารณา พระองค์ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ส่งให้กรมร่างกฎหมายในกระทรวงยุติธรรม (ซึ่งมีอยู่ก่อนสภากรรมการองคมนตรีแล้ว และในปัจจุบันคือ คณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล) ได้พิจารณาด้วยพร้อมกันไป โดยให้ทำการเปรียบเทียบกับหลักการที่ประเทศเอกราชต่างๆ เช่นฝรั่งเศส และญี่ปุ่นใช้อยู่ด้วย

สภากรรมการองคมนตรีได้พิจารณาเรื่องนี้เช่นใดอย่างไรไม่ปรากฏหลักฐานในปัจจุบัน หากแต่ในกรณีของกรมร่างกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมนั้น ได้ใช้เวลาสองปีครึ่งนับถึงการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อเดือนมิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ ในการพิจารณาเรื่องนี้โดยไม่แล้วเสร็จ ในระหว่างนั้น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้สอบถามไปหลายครั้งถึงความคืบหน้า แม้ในเดือนสิงหาคม พ.ศ. ๒๔๗๔ ในขณะที่เสด็จพระราชดำเนินไปยังและประทับอยู่ที่สหรัฐอเมริกา ที่ซึ่งได้พระราชทานสัมภาษณ์หนังสือพิมพ์อเมริกันถึงว่า “กำลังจะมีพระราชบัญญัติฉบับใหม่เรื่องเทศบาลเพื่อทดลองการให้ราษฎรมีสิทธิเลือกตั้ง” เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมตอบกลับในเบื้องแรกว่า กำลังศึกษากฎหมายของต่างประเทศที่เกี่ยวข้องอยู่และเมื่อถูกถามเมื่อวันที่ ๒๒ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๗๔ (เดือนสุดท้ายของปีในสมัยนั้น) ๓ เดือนก่อนวันที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ ได้ตอบว่าต้องเร่งรัดร่างกฎหมายเกี่ยวกับภาษีใหม่ๆ เสียก่อน เมื่อทรงทราบ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชกระแสแต่เพียงว่า “ทราบ เรื่องนี้รอมานานจนคนบางคนว่าเรา “เอาเข้าลิ้นชักเสียแล้ว” ต่อมา เมื่อต้นเดือนมิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ ในขณะที่มีหนังสือพิมพ์รายงาน “ข่าวลือ” ว่าพระราชบัญญัติเทศบาลออกไม่ได้แน่...เนื่องด้วยเศรษฐกิจตกต่ำเกินพลเมืองที่จะเสียภาษี”

 

ไม่ทันการ

ครั้นวันที่ ๒๔ เดือนเดียวกัน การยึดอำนาจเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ ได้เกิดขึ้น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงหมดโอกาสในพระราชสถานะพระมหากษัตริย์สมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่จะทรงทำให้แผนการเปลี่ยนแปลงสู่ระบอบประชาธิปไตยของพระองค์ในส่วนจากล่างสู่บนได้รับการนำไปปฏิบัติ เรื่องราวของการที่จะมีการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลได้ใช้เวลา ๔ ปีครึ่งก่อนที่จะถึงมือกรมร่างกฎหมาย เนื่องเพราะความระมัดระวัง ละเอียดถี่ถ้วน และค่านิยมอนุรักษนิยมของบรรดาที่ปรึกษาชาวตะวันตกและอภิรัฐมนตรีบางพระองค์และยังอยู่ในมือของกรมร่างกฎหมายทั้งๆ ที่มีความพร้อมมูลตามสมควรแล้ว อีกสองปีครึ่ง สำหรับองค์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวนั้น ต้องพระราชประสงค์เสมอมาที่จะให้มีความคืบหน้าเชิงก้าวหน้าเร็วขึ้น ด้วยคงจะทรงเป็นเพราะกังวลยิ่งกว่าผู้อื่นใดๆ เรื่องความเหมาะทันแก่กาล

ในปีถัดมา รัฐบาลได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติเทศบาลโดยแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติซึ่งได้ทำกันมาก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้

อนึ่งใน พ.ศ. ๒๔๖๙ ปีที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้สมเด็จเจ้าฟ้ากรมหลวงลพบุรีราเมศวร์ทรงทำการศึกษาเรื่องเทศบาลนั้น ได้ทรงตราพระราชบัญญัติการจัดสภาบำรุงสถานที่ชายทะเลทิศตะวันตกพุทธศักราช ๒๔๖๙ ขึ้น มีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งเพื่อเป็นการทดลองรูปแบบการปกครองตนเองในท้องถิ่นแบบเทศบาลด้วย

 

 

บรรณานุกรม

สนธิ เตชานันท์ (รวบรวม) ๒๕๔๕.แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” ตาม แนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. พิมพ์ครั้งที่ ๔. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า.