มาตรา 44 และคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ

ผู้เรียบเรียง : ฐิติกร สังข์แก้ว

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ :  รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต

---

มาตรา44 และคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ

ความนำ

          มาตรา 44 และคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ถือเป็นกลไกและมาตรการของการออกแบบโครงสร้างองค์การสำหรับการใช้อำนาจรัฐในห้วงวิกฤตการณ์และการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองรูปแบบหนึ่ง โดยการใช้อำนาจตามมาตรา 44 นั้น ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_(ฉบับชั่วคราว)_พ.ศ._2557 สำหรับคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ (คปป.)  เป็นแนวคิดที่ถูกนำเสนอโดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ชุดที่มีศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธาน ดังปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับเสนอสภาปฏิรูปแห่งชาติ เพื่อลงมติ) พ.ศ.2558[1] ที่สภาปฏิรูปมีมติไม่เห็นชอบเมื่อวันที่ 6 กันยายน 2558 อย่างไรก็ตาม แม้การใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 และคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ จะเป็นรูปแบบแนวคิดที่ถูกออกแบบและเสนอขึ้นต่างกรรมต่างวาระ แต่เมื่อพิจารณาภายใต้บริบทของการเมืองไทยภายหลังการเข้าควบคุมอำนาจการปกครองของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่มีพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นหัวหน้าคณะ เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 แล้ว จะพบว่าแนวคิดทั้งสองมีความเชื่อมโยงประสานกัน กล่าวให้ถึงที่สุด คือความประสงค์ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ต้องการส่งผ่านอำนาจการปกครองเพื่อเข้าควบคุมสถานการณ์ทางการเมืองในปัจจุบัน รวมทั้งภายหลังการประกาศบังคับใช้รัฐธรรมนูญ (ฉบับถาวร) ในกรณีที่เกิดวิกฤตการณ์และความผันผวนทางการเมืองในสังคมไทย

 

รัฐและอำนาจในยามวิกฤต

          หากพิจารณาภายใต้กรอบองค์ความรู้ด้านรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์แล้ว อาจกล่าวได้ว่า การบัญญัติมาตรา 44 ไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 และแนวคิดเรื่องการจัดตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาตินั้น ถือเป็นการออกแบบกลไกและโครงสร้างองค์การสำหรับการใช้อำนาจรัฐในสถานการณ์อันไม่ปกติรูปแบบหนึ่ง[2] เมื่อพิจารณาคำอธิบายทางวิชาการในแง่นี้พบว่าในการดำรงอยู่ของรัฐในทางกฎหมายนั้น ย่อมมีช่วงเวลาที่การขับเคลื่อนองคาพยพและกิจกรรมต่างๆ ภายในไม่สามารถดำเนินไปได้อย่างปกติ อันเนื่องจากรัฐต้องเผชิญกับสถานการณ์ใดๆ ที่มีความสุ่มเสี่ยง ด้วยเงื่อนไขดังกล่าวจึงมีความจำเป็นที่จะต้องให้อำนาจพิเศษแก่ฝ่ายบริหารเพื่อสามารถควบคุม จัดการ รวมทั้งการแก้ไขคลี่คลายสถานการณ์เหล่านั้นให้กลับคืนสู่ความเป็นปกติ แต่กระนั้นก็ตาม การมอบอำนาจพิเศษก็ไม่ได้เป็นไปอย่างปราศจากกฎเกณฑ์และขอบเขตแต่อย่างใด เพราะมิฉะนั้นแล้ว ฝ่ายบริหารก็จะสามารถอ้างเป็นเงื่อนไขเพื่อใช้อำนาจตามอำเภอใจได้[3] กล่าวอีกนัยหนึ่ง ภายใต้สถานการณ์อันไม่ปกติใดๆ นั้น ได้ก่อให้เกิดความสัมพันธ์อันคลุมเครือระหว่างกฎหมายกับการเมือง (public law/political fact)[4] ซึ่งย่อมหมายความว่า อำนาจรัฐตามกฎหมายธรรมดาที่มีผลบังคับใช้อยู่นั้นไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงของการเมืองที่ดำรงอยู่อันจะทำให้รัฐไม่สามารถจัดการ แก้ไข และคลี่คลายสถานการณ์เหล่านั้นได้ทันท่วงที

          อย่างไรก็ตาม ด้วยความจำเป็นของรัฐในสถานการณ์อันไม่ปกตินั้น รัฐจึงมีความจำเป็นต้องมีระบบกฎหมายที่มอบอำนาจให้แก่รัฐในยามวิกฤตดังสะท้อนให้เห็นจากระบบกฎหมายความมั่นคง หรืออาจเรียกว่า “กฎหมายว่าด้วยสถานการณ์ฉุกเฉิน” อันปรากฏเป็นข้อบัญญัติบังคับใช้ให้เห็นในทุกประเทศ นอกจากนั้นแล้ว เมื่อพิจารณาในระดับนานาชาติ ก็พบว่าต่างมีบัญญัติไว้ในระดับตราสารระหว่างประเทศเพื่อเป็นกรอบแนวทางปฏิบัติทั่วไป เช่น กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (มาตรา 4)[5] อนุสัญญาแห่งยุโรปว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐาน (มาตรา 15 (1))[6] อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนแห่งอเมริกา (มาตรา 27 (1))[7] และหลักการปารีสว่าด้วยมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในสถานการณ์ฉุกเฉิน[8] เป็นต้น

 

กลไกอำนาจมาตรา 44 และโครงสร้างอำนาจคณะกรรมการยุทศาสตร์ชาติฯ

          ภายหลังการเข้ายึดอำนาจการปกครองของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 คณะผู้ยึดอำนาจได้การประกาศบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 เพื่อเป็นกฎหมายสูงสุดในการจัดระเบียบสัมพันธ์ภาพทางอำนาจและปฏิรูปทางการเมืองของประเทศ อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาเนื้อความของมาตรา 44 ก็จะพบว่าได้ถูกตราและออกแบบขึ้นเพื่อต้องการมอบอำนาจอันเบ็ดเสร็จเด็ดขาดให้แก่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ในกรณีที่เห็นว่าจำเป็นต่อการจัดระเบียบ การปฏิรูปทางการเมือง หรือสถานการณ์อื่นใดอันเร่งด่วน ผลสำคัญทางการเมืองประการหนึ่ง ก็คือ การรวมศูนย์อำนาจในทุกภาคส่วนไว้ที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ทั้งยังมีผลผูกพันในทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ตามบทบัญญัติ ดังนี้

          “ในกรณีที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ ในการปฏิรูปในด้านต่างๆ การส่งเสริมความสามัคคีและความสมานฉันท์ของประชาชนในชาติ หรือเพื่อ ป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติโดยความเห็นชอบของคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีอำนาจสั่งการ ระงับยับยั้ง หรือกระทำการใดๆ ได้ ไม่ว่าการกระทำนั้นจะมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำ รวมทั้งการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว เป็นคำสั่ง หรือการกระทำ หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้และเป็นที่สุด ทั้งนี้ เมื่อได้ ดำเนินการดังกล่าวแล้ว ให้รายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีทราบโดยเร็ว”[9]

          ทั้งนี้ หากพิจารณาในแง่ประวัติศาสตร์การเมืองและพัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยจะพบว่ามาตรา 44 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 นั้น มีลักษณะคล้ายคลึงกับมาตรา 17 ตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502[10] ซึ่งถูกร่างขึ้นภายหลังการยึดอำนาจการปกครองของจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ กล่าวคือ ตามมาตรา 17 ของธรรมนูญการปกครองของอาณาจักร พ.ศ. 2502 นั้นได้บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆ ในกรณีที่เห็นสมควรเพื่อเป็นประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำการใดๆ อันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักร ฯลฯ โดยให้ถือว่าคำสั่งและการใช้อำนาจเหล่านั้นชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ เช่นเดียวกับมาตรา 21 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พ.ศ._2519[11] ที่ตราขึ้นภายหลังการยึดอำนาจโดยคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน และเหตุการณ์การล้อมปราบนิสิต นักศึกษาและประชาชน บริเวณมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 6_ตุลาคม_2519 ซึ่งให้อำนาจนายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆ อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในลักษณะเดียวกัน

          ดังนั้น ไม่ว่าจะเป็นมาตรา 17 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 หรือ มาตรา 21 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 หรือ มาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 ต่างเป็นบทบัญญัติที่มีจุดประสงค์สำคัญ คือการรวบอำนาจทางการเมืองได้ในมือผู้นำประเทศด้วยกันทั้งสิ้น จะแตกต่างก็แต่มาตรา 17 ให้นายกรัฐมนตรีกระทำการโดยอาศัยมติของคณะรัฐมนตรีและแจ้งต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติทราบภายหลัง มาตรา 21 ให้นายกรัฐมนตรีกระทำการโดยอาศัยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีและสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี ซึ่งต้องแจ้งต่อสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินทราบ ขณะที่มาตรา 44 ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ กระทำการด้วยความเห็นชอบจากคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และรายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และนายกรัฐมนตรีทราบโดยเร็ว ดังตารางด้านล่าง

รัฐธรรมนูญ	มาตรา	ผู้ใช้อำนาจ	ผู้ให้ความเห็นชอบ	ผู้รับรายงาน
2502	17	นายกรัฐมนตรี	คณะรัฐมนตรี	สภานิติบัญญัติแห่งชาติ
2519	21	นายกรัฐมนตรี	คณะรัฐมนตรี และสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี	สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน
2557	44	หัวหน้า คสช.	คสช.	ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และนายกรัฐมนตรี

 

          ด้วยเหตุนี้ มาตรา 44 จึงถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางถึงความเหมาะสมและการจำกัดอำนาจของรัฐบาล เช่น ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองว่าการบัญญัติมาตรา 44 นั้นเปรียบเสมือนการรับรองความชอบธรรมแห่งการกระทำใดๆ ของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติให้ถูกต้องตามกฎหมายและรัฐธรรมนูญไว้ล่วงหน้า[12] ขณะที่ ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มีความเห็นว่าแนวทางการบังคับใช้มาตรา 44 ในการออกเป็นประกาศคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาตินั้น มีความคล้ายคลึงกับข้อกำหนดในกฎอัยการศึกโดยเฉพาะอำนาจเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารในการเข้าตรวจค้น จับกุม และสอบสวน แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาในแง่ขอบเขตอำนาจจะพบว่าอำนาจตามมาตรา 44 เป็นอำนาจที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาด และรุนแรงกว่ากว่ากฎอัยการศึก[13] ซึ่งนักวิชาการทั้งสองต่างเห็นพ้องต้องกันว่าการบัญญัติมาตรา 44 ในสถานการณ์วิกฤตการเมืองเช่นนี้เป็นความพยายามที่จะลอกเลียนแบบมาตรา 17 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502

          ทั้งนี้ เมื่อสืบย้อนการบังคับใช้มาตรา 44 ที่ผ่านมาพบว่ามีการใช้มาตรานี้ดำเนินการทางการเมืองหลายกรณีต่างกรรมต่างวาระ เช่น  เรื่องการเปลี่ยนแปลงวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว การรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของชาติเพื่อป้องกันและปราบปรามการกระทำที่บ่อนทำลายความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของชาติ การกำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาที่เกิดจากการจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาล รวมทั้งการถอดถอนยศของพันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี เป็นต้น[14]

          สำหรับแนวคิดในการจัดตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ (คปป.) ได้ระบุกรอบระยะเวลาในการปฏิบัติภารกิจไว้ 5 ปี นับจากวันที่ประกาศบังคับใช้รัฐธรรมนูญ ดังที่ปรากฏตามหมวด 2 ว่าด้วยการปฏิรูปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรมและความปรองดอง ส่วนที่ 1 คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับเสนอสภาปฏิรูปแห่งชาติ เพื่อลงมติ) พ.ศ.2558 ได้กำหนดโครงสร้างของคณะกรรมการฯ ให้ประกอบด้วย ประธาน 1 คน และกรรมการอีกไม่เกิน 22 คน รวมเป็น 23 คน โดยคัดเลือกจากผู้ทรงคุณวุฒิ 3 กลุ่ม (มาตรา 260) ดังนี้

 

•    กรรมการโดยตำแหน่ง 8 คน ได้แก่ ประธานรัฐสภา, ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ผู้บัญชาการกองทัพไทย ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ
•    กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งแต่งตั้งจากผู้ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งประธานรัฐสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ซึ่งเลือกกันเองในแต่ละประเภท ประเภทละ 1 คน
•    กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนไม่เกิน 11 คนซึ่งแต่งตั้งตามมติรัฐสภา จากผู้ซึ่งมีความเชี่ยวชาญในการปฏิรูปด้านต่างๆ และการสร้างความปรองดอง

 

ทั้งนี้ ร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำขึ้นโดยคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ได้กำหนดให้คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ มีอำนาจหน้าที่แบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ ระดับสถานการณ์ปกติ และระดับสถานการณ์ไม่ปกติ ซึ่งสามารถอธิบายโดยสังเขปดังนี้

          ระดับสถานการณ์ปกติ มีอำนาจในการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปด้านต่างๆ รวมทั้งคณะกรรมการอิสระเสริมสร้างความปรองดองเพื่อศึกษา วิจัย และนำเสนอประเด็นการปฏิรูปต่อคณะกรรมการฯ ชุดใหญ่ การขับเคลื่อนการปฏิรูป การจัดสรรงบประมาณที่จำเป็นต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อการพัฒนาประเทศ การลดความเหลื่อมล้ำ และการสร้างความเป็นธรรม (มาตรา 261) เป็นต้น

          ระดับสถานการณ์ไม่ปกติมีอำนาจตามบทเฉพาะกาลของร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้ในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อการรักษาความเป็นเอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งดินแดน หรือเพื่อป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ ฯลฯ คณะกรรมการฯ อาจมีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อย 2 ใน 3 ของกรรมการเท่าที่มีอยู่ สามารถออกมาตรการเท่าที่จำเป็นสำหรับการบริหารจัดการสถานการณ์นั้นๆ ภายหลังจากที่ได้มีการปรึกษาหารือกับประธานศาลรัฐธรรมนูญและประธานศาลปกครองสูงสุด นอกจากนี้ ประธานกรรมการฯ สามารถมีคำสั่งการใดๆ เพื่อระงับ ยับยั้ง หรือกระทำการใดๆ ทั้งในทางนิติบัญญัติหรือในทางบริหาร (มาตรา 280)

          ดังนั้น ถือได้ว่าโครงสร้างการใช้อำนาจของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ ในยามสถานการณ์ไม่ปกติจะมีอยู่อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดผูกพันต่อองค์กรอื่นๆ กล่าวให้ถึงที่สุดแล้ว ภายใต้การใช้ดุลยพินิจในการประเมินสถานการณ์ใดๆ ของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ นั้นย่อมนำไปสู่การระงับซึ่งอำนาจอื่นๆ ในทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งอำนาจของฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติซึ่งมาจากการเลือกตั้งตามระบอบประชาธิปไตย

 

ปฏิกิริยาทางสังคม 

          ภายหลังการบรรจุแนวคิดเรื่องคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ (คปป.) ไว้ในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับเสนอสภาปฏิรูปแห่งชาติ เพื่อลงมติ) พ.ศ.2558 ได้นำไปสู่กระแสเสียงวิพากษ์วิจารณ์ที่หลากหลายในสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นของการจัดตั้งองค์กรพิเศษขึ้นเพื่อเบียดขับอำนาจของฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้ง ดังเช่นความเห็นของ ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และเป็นหนึ่งในผู้ที่มีมติคว่ำร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งมองว่าอำนาจพิเศษสำหรับการบริหารจัดการให้ประเทศในบางสถานการณ์หลุดพ้นจากภาวะวิกฤตนั้นเป็นเรื่องที่มีความจำเป็น แต่ประเด็นสำคัญคือจะต้องออกแบบให้องค์กรมีความเชื่อมโยงและเป็นตัวแทนของประชาชน แต่ในขณะเดียวกันการออกแบบโครงสร้างของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ นั้นกลับสวนทางกับหลักการดังกล่าว รวมทั้งยังไม่มีระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจที่จะตามมา ด้วยเหตุนี้แล้ว จึงทำให้สถานะของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ กลายเป็นองค์กรสูงสุดที่เข้ามาควบคุมการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารไปโดยปริยาย[15] ด้าน รองศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นว่าคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ นั้น จะนำไปสู่การสถาปนาการปกครองโดยองค์กรที่ไม่มีฐานความชอบธรรมตามหลักการประชาธิปไตย นอกจากนี้ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ ยังสามารถตั้งคณะกรรมการปฏิรูปด้านต่างๆ ได้เกือบทุกด้าน ครอบคลุมกระบวนการทำงานของบรรดากระทรวงทั้งหมด ดังนั้นแล้วจึงทำให้เกิดสภาพ “อภิรัฐบาล” ซ้อนทับอำนาจกับรัฐบาลปกติ ผลสำคัญประการหนึ่งในทางการเมืองและการบริหารราชการประเทศ คือ ทำให้รัฐบาลมีความอ่อนแอลง ไร้เสถียรภาพในการบริหารราชการประเทศ[16]

          ในขณะเดียวกัน ก็ปรากฏปฏิกิริยาจากพรรคการเมืองอย่างพรรคประชาธิปัตย์ โดยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะหัวหน้าพรรค ได้ออกมาให้ความเห็นในประเด็นคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ ว่าจะทำให้เกิดสภาพ “รัฐซ้อนรัฐ” และจะนำไปสู่วิกฤตการณ์ความขัดแย้งรุนแรงในอนาคต[17] สอดคล้องกับนายจาตุรนต์ ฉายแสง แกนนำพรรคเพื่อไทย ได้ให้ความเห็นว่าการจัดตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ เป็นการวางระบบการสืบทอดอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติและกองทัพ โดยมีวาระซ่อนเร้นสำคัญคือการควบคุมการทำงานของรัฐบาลและรัฐสภาในอนาคต[18] ดังนั้น ทั้งภาควิชาการ และฝั่งการเมืองต่างมีความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่าโครงสร้างของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ จะก่อให้เกิดปัญหาความทับซ้อนของการใช้ “อำนาจอธิปไตย” และจะเป็นต้นตอของวิกฤตการณ์ความรุนแรงระลอกใหม่ในอนาคต อย่างไรก็ตาม พึงตั้งข้อสังเกตไว้เป็นประการสำคัญด้วยว่า เมื่อพิจารณามาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_(ฉบับชั่วคราว)_พ.ศ._2557 และแนวคิดในการจัดตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ ภายใต้สภาวการณ์ทางการเมืองปัจจุบันแล้ว ย่อมแสดงให้เห็นถึงแนวคิดทางการเมืองและกฎหมายที่มีความเชื่อมโยงกันอย่างเป็นเหตุเป็นผล ก็เพื่อธำรงไว้ซึ่งอำนาจพิเศษบางประการของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และกองทัพต่อไปในระบบการเมืองไทย ซึ่งนับเป็นการดึงกองทัพกลับสู่การเมืองในระบบอย่างสมบูรณ์

 

บทส่งท้าย: (ตีกรอบ) อำนาจรัฐในสถานการณ์อันไม่ปกติ

          อันเนื่องด้วยความจำเป็นของการดำรงอยู่ของรัฐนั้น ในทางทฤษฎีการเมืองและกฎหมายต่างเห็นพ้องต้องกันว่ารัฐจำเป็นต้องมีอำนาจพิเศษบางประการเพื่อบริหารจัดการสภาวะใดๆ ที่อำนาจตามกฎหมายธรรมดาไม่สามารถจะกระทำได้ สำหรับในกรณีของประเทศไทยไม่ว่าจะเป็นมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 หรือแม้แต่ แนวคิดเรื่องการจัดตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติฯ ตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับเสนอสภาปฏิรูปแห่งชาติ เพื่อลงมติ) พ.ศ.2558 ทางคณะกรรมาธิการยกร่างฯ นักการเมือง รวมทั้งนักวิชาการจำนวนหนึ่งมักจะอธิบายการออกแบบโครงสร้างการใช้อำนาจพิเศษโดยให้เหตุผลเทียบเคียงกับกรณีมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ซึ่งมาตราดังกล่าวได้มอบอำนาจอันเบ็ดเสร็จเด็ดขาดให้แก่ประธานาธิบดีเพื่อแก้ไขสถานการณ์ในยามวิกฤต อย่างไรก็ตาม สิ่งที่พึงพิจารณาประกอบด้วย ก็คือ ประการแรก กระบวนการใช้อำนาจของประธานาธิบดีฝรั่งเศสตามมาตรา 16 ได้มีกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างเป็นระบบโดยเฉพาะอย่างยิ่งศาลปกครอง ประการต่อมา แนวคิดและการตรามาตรา 16 ของฝรั่งเศสนั้นถูกกระทำตามกระบวนการปกติในระบอบประชาธิปไตย[19]  ดังนั้น การอ้างอิงและเทียบเคียงกรณีของต่างประเทศเพื่อสถาปนาอำนาจพิเศษของประเทศไทยนั้นจึงเป็นเรื่องที่มีความคลาดเคลื่อนจากความเป็นจริงเป็นอันมาก ทั้งยังขัดกับหลักการประชาธิปไตยอย่างชัดแจ้ง และด้วยเหตุที่การสถาปนาอำนาจพิเศษรวมทั้งองค์กรใดๆ นั้นจำเป็นที่จะต้องกระทำอยู่ภายใต้หลักการของประชาธิปไตยแต่เพียงเท่านั้น เพราะหัวใจสำคัญของกระบวนการใช้อำนาจพิเศษ คือ ความเชื่อมโยงกับประชาชนและถูกตรวจสอบได้อย่างไม่มีข้อยกเว้น บรรดาการใช้อำนาจพิเศษใดๆ จึงต้องเป็นไปอย่างพอเหมาะพอควรและได้สัดส่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งดุลยภาพระหว่างสิทธิเสรีภาพของประชาชนและอำนาจรัฐ

 

บรรณานุกรม

Agamben, Giorgio. (2005). State of Exception. Chicago: The University of Chicago Press.

Council of Europe. European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, as Amended by Protocols Nos. 11 and 14, 4 November 1950. ETS 5.

Organization of American States (OAS). American Convention on Human Rights. “Pact of San Jose”. Costa Rica. 22 November 1969.

The United Nations General Assembly. (1966). “International Covenant on Civil and Political Rights.” Treaty Series. 999, 171.

UN Commission on Human Rights. Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles). Resolution 48/134. 20 December 1993.

“การใช้ ‘มาตรา 44’.” มติชนรายวัน. (3 เมษายน 2558), 2.

“ไขมาตรา 44 เหนือกฎอัยการศึก อำนาจครอบจักรวาล.” ไทยรัฐออนไลน์. (28 มีนาคม 2558). เข้าถึงจาก <http://www.thairath.co.th/content/489489>. เมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559.

“ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502.” ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 76 ตอนที่ 17, 28 มกราคม 2502.

“นายกฯเบรกปลุกระดมคว่ำ รธน..” กรุงเทพธุรกิจ. (26 สิงหาคม 2558), 13.

“บทบรรณาธิการครั้งที่ 345.” เครือข่ายกฎหมายมหาชนไทย. (6 กันยายน 2558). เข้าถึงจาก <http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1970>. เมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559.

“ปลดล็อกอภิรัฐบาล.” มติชนรายวัน. (2 กันยายน 2558), 2.

“พท.-ปชป.ลุยถล่มรธน..” ไทยรัฐ. (24 สิงหาคม 2558), 12.

“รวมผลงาน การใช้อำนาจมาตรา 44 ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว.” iLaw. (13 พฤษภาคม 2558). เข้าถึงจาก <http://www.ilaw.or.th/node/3679>. เมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559.

“รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557.” ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 131 ตอนที่ 55ก. 22 กรกฎาคม 2557.

“รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519.” ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 93 ตอนที่ 134. 22 ตุลาคม 2519.

“ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับเสนอสภาปฏิรูปแห่งชาติ เพื่อลงมติ),” คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ, เผยแพร่เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2558.

วรเจตน์ ภาคีรัตน์. (2557). คำสอนว่าด้วยรัฐและหลักกฎหมายมหาชน. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

สถาบันพระปกเกล้า. (2558). การบรรยายพิเศษถอดบทเรียน การคลี่คลายวิกฤติการณ์ทางการเมืองสู่การปฏิรูปประเทศ ในระบอบประชาธิปไตย: กรณีศึกษาการร่างรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า.

อ้างอิง

---

[1] “ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับเสนอสภาปฏิรูปแห่งชาติ เพื่อลงมติ),” คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ, เผยแพร่เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2558.

[2] สำหรับสถานการณ์ไม่ปกตินั้น อาจเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า “สถานการณ์ฉุกเฉิน” หรือ “สถานการณ์ยกเว้น” เป็นต้น  โปรดพิจารณาคำในภาษาต่างประเทศที่แสดงให้เห็นถึงสภาวการณ์ทางการเมืองอันไม่ปกติ เช่น State of Emergency, State of exception, les circonstances exceptionnelles เป็นต้น

[3] โปรดดู ข้อพิจารณาเบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐกับสถานการณ์ฉุกเฉินใน วรเจตน์ ภาคีรัตน์, คำสอนว่าด้วยรัฐและหลักกฎหมายมหาชน, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557), หน้า 253.

[4] Giorgio Agamben, State of Exception (Chicago: The university of Chicago press, 2005), p. 1.

[5] The United Nations General Assembly. “International Covenant on Civil and Political Rights.” Treaty Series, 999 (1966), 171.

[6] Council of Europe, European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, as amended by Protocols Nos. 11 and 14, 4 November 1950, ETS 5.

[7] Organization of American States (OAS), American Convention on Human Rights, “Pact of San Jose”, Costa Rica, 22 November 1969.

[8] UN Commission on Human Rights, Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles), resolution 48/134, 20 December 1993.

[9] “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557,” ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 131 ตอนที่ 55ก, 22 กรกฎาคม 2557, หน้า 15.

[10] “ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502,” ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 76 ตอนที่ 17, 28 มกราคม 2502, หน้า 6-7.

[11] “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519,” ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 93 ตอนที่ 134, 22 ตุลาคม 2519, หน้า 11-12.

[12] “ไขมาตรา 44 เหนือกฎอัยการศึก อำนาจครอบจักรวาล,” ไทยรัฐออนไลน์, (28 มีนาคม 2558). เข้าถึงจาก <http://www.thairath.co.th/content/489489>. เมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559.

[13] “การใช้ ‘มาตรา 44’,” มติชนรายวัน, (3 เมษายน 2558), 2.

[14] ดูรายการบังคับใช้ มาตรา 44 อย่างละเอียดใน “รวมผลงาน การใช้อำนาจมาตรา 44 ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว,” iLaw, (13 พฤษภาคม 2558). เข้าถึงจาก <http://www.ilaw.or.th/node/3679>. เมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559.

[15] โปรดดู “บทบรรณาธิการครั้งที่ 345,” เครือข่ายกฎหมายมหาชนไทย',' (6 กันยายน 2558). เข้าถึงจาก <http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1970>. เมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559.

[16] “ปลดล็อกอภิรัฐบาล,” มติชนรายวัน, (2 กันยายน 2558), 2.

[17] “นายกฯเบรกปลุกระดมคว่ำ รธน.,” กรุงเทพธุรกิจ, (26 สิงหาคม 2558), 13.

[18] “พท.-ปชป.ลุยถล่มรธน.,” ไทยรัฐ, (24 สิงหาคม 2558), 12.

[19] โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมประเด็นดังกล่าวในการบรรยายพิเศษของนักวิชาการชาวฝรั่งเศส คือ  Dominique Rousseau และ Michel Troper ใน สถาบันพระปกเกล้า, การบรรยายพิเศษถอดบทเรียน การคลี่คลายวิกฤติการณ์ทางการเมืองสู่การปฏิรูปประเทศ ในระบอบประชาธิปไตย: กรณีศึกษาการร่างรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2558).