สุขาภิบาล
ผู้เรียบเรียง : ดร.โดม ไกรปกรณ์
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต
สุขาภิบาล
สุขาภิบาลเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เก่าแก่ที่สุดในประเทศไทย โดยเริ่มมีขึ้นครั้งแรกในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อทรงโปรดเกล้าฯให้ตราพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440) จัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบสุขาภิบาลขึ้นในกรุงเทพฯตามแบบอย่างการปกครองท้องถิ่นที่ทรงเห็นมาจากการเสด็จประพาสต่างประเทศ โดยให้สุขาภิบาลกรุงเทพฯอยู่ในอำนาจการบังคับบัญชาของเสนาบดีกระทรวงนครบาล[1] ที่น่าสนใจคือ การปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยนี้พระเจ้าอยู่หัวทรงมอบให้ประชาชนต่างจากหลายประเทศที่อำนาจการปกครองท้องถิ่นได้มาจากการที่ประชาชนเป็นฝ่ายเรียกร้อง[2]
นอกจากจะเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เก่าที่สุดในประเทศไทยแล้ว สุขาภิบาลยังเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กที่สุด ทั้งในแง่ขนาดของพื้นที่หรือในแง่จำนวนประชากร โดยสุขาภิบาลมักประกอบด้วยท้องที่ราว 4-6 หมู่บ้าน มีสุขาภิบาลน้อยรายที่มีขนาดใหญ่กินเนื้อที่ทั้งตำบลหรือหลายๆตำบลรวมกัน[3]
สุขาภิบาลกรุงเทพฯ สุขาภิบาลแห่งแรกของประเทศสยาม[4]
ใน พ.ศ. 2440 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้ตราพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ_ร.ศ._116 และจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯ โดยให้อยู่ในอำนาจการบังคับบัญชาของเสนาบดีกระทรวงนครบาล
การนำระบบการปกครองท้องถิ่นมาใช้ในครั้งนี้ทรงมีพระราชประสงค์เพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองตามแบบอย่างอารยะประเทศ โดยด้านหนึ่งเป็นการริเริ่มให้ประชาชนปกครองตัวอย่างตามแบบอย่างของระบอบประชาธิปไตย อีกด้านหนึ่งนั้นมาจากการที่พระองค์ทรงห่วงใยในอนามัยและความเป็นอยู่ของราษฎร
ในแง่ของโครงสร้างองค์กรบริหารของสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ที่ตั้งขึ้นตามพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 พบว่ายังไม่มีลักษณะเป็นการปกครองตนเองอย่างสมบูรณ์ เนื่องจากผู้บริหารสุขาภิบาลประกอบด้วยข้าราชการประจำได้แก่ เสนาบดีกระทรวงนครบาล นายช่าง นายแพทย์ สำหรับบทบาทหน้าที่ของสุขาภิบาลนั้นสุขาภิบาลทำหน้าที่เกี่ยวกับการสุขอนามัยของชุมชน ได้แก่ การกำจัดขยะมูลฝอย การจัดเว็จที่ถ่ายอุจจาระและปัสสาวะของประชาชนทั่วไป ควบคุมความปลอดภัยในการจราจร ควบคุมการเลี้ยงสุกร เป็ด ไก่ ของราษฎร ขนย้ายสิ่งสกปรกโสโครกภายในเมือง ควบคุมดูแลการก่อสร้างอาคารหรือต่อเติมอาคารในกรุงเทพฯ
สุขาภิบาลท่าฉลอม สุขาภิบาลในส่วนภูมิภาคแห่งแรกของประเทศสยาม [5]
หลังจากจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯได้ราว 8 ปี ใน พ.ศ. 2448 (ร.ศ. 124) กระทรวงมหาดไทย ซึ่งขณะนั้นสมเด็จฯกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวง ได้จัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้นเป็นสุขาภิบาลในส่วนภูมิภาคแห่งแรกของประเทศ โดยสาเหตุที่เลือกตำบลท่าฉลอมในเมืองสมุทรสาครจัดตั้งเป็นสุขาภิบาลในส่วนภูมิภาคแห่งแรกนั้น เนื่องมาจาก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงยกเรื่องตลาดท่าจีน ตำบลท่าฉลอม เมืองสมุทรสาคร มีสภาพเสื่อมโทรมสกปรก ขึ้นมากล่าวในที่ประชุมเสนาบดี ดังนั้นสมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ จึงมีสาสน์ไปตำหนิผู้ว่าราชการเมืองสมุทรสาครเรื่องสภาพความสกปรกของตลาดท่าจีน พระยาพิไชยสุนทร ผู้ว่าราชการเมืองสมุทรสาครในขณะนั้นจึงเรียกประชุมกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่ตลาดท่าจีนเพื่อหาทางแก้ไขให้ตลาดท่าจีนมีความสะอาดเป็นระเบียบเรียบร้อยขึ้น ในที่สุดที่ประชุมดังกล่าวได้ตกลงกันให้ชักชวนราษฎรและพ่อค้าในตำบลท่าฉลอม ช่วยกันบริจาคเงินปรับปรุงตลาดท่าจีน มีการสร้างถนนปูอิฐและจ้างคนทำความสะอาดบริเวณตลาดท่าจีนด้วยเงินบริจาคที่ได้มา ทำให้ตลาดท่าจีนสะอาดเป็นระเบียบเรียบร้อยขึ้น
สมเด็จฯกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงพอพระทัยกับการแก้ไขปัญหาความสกปรกที่ตลาดท่าจีน จึงทำรายงานทูลเกล้าถวายต่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระเจ้าอยู่หัวทรงเห็นเป็นโอกาสอันดีที่จะเริ่มการสุขาภิบาลหัวเมืองขึ้นที่ตำบลท่าฉลอมเป็นแห่งแรก เพื่อปูรากฐานในการขยายการสุขาภิบาลไปยังภูมิภาคอื่นๆต่อไป โดยสมเด็จฯกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงขอพระบรมราชานุญาตแก้ไข “ภาษีโรงร้าน” ให้เป็นรายได้สำหรับสุขาภิบาลที่จะจัดตั้งขึ้น
สุขาภิบาลท่าฉลอม มีหน้าที่ 3 ประการคือ (1) ซ่อมแซมและบำรุงถนนหนทาง (2) จุดโคมไฟให้มีแสงสว่างในเวลาค่ำคืนเป็นระยะๆตลอดถนนในตำบล (3) จ้างลูกจ้างสำหรับขนขยะมูลฝอยในสุขาภิบาลไปเททิ้ง สำหรับการบริหารงานของสุขาภิบาลท่าฉลอมนั้นทำในรูปแบบของคณะกรรมการ อันประกอบด้วย กำนันตำบลท่าฉลอม เป็นหัวหน้า และผู้ใหญ่บ้านในเขตเป็นผู้ช่วย โดยนำภาษีที่เก็บได้ในท้องที่หลังหักค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บแล้วไปใช้ในการดำเนินงานของสุขาภิบาล รวมทั้งมีอำนาจทักท้วงห้ามปรามสุขาภิบาลหากพบว่า มีการใช้จ่ายในทางที่ไม่สมควร ขณะเดียวกันก็พบว่าสุขาภิบาลท่าฉลอมมีการแสดงบัญชีรายรับรายให้ราษฎรในท้องที่ทราบอยู่เสมอ
การขยายสุขาภิบาลหัวเมือง[6]
หลังจากสุขาภิบาลท่าฉลอมดำเนินงานไปได้ด้วยดี ในพ.ศ. 2451 (ร.ศ. 127) กระทรวงมหาดไทยได้ประกาศใช้ “พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127” (กระทรวงมหาดไทยร่างกฎหมายฉบับนี้ขึ้นในปี 2450) โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อตั้งหน่วยงานดูแลด้านการปกครองท้องที่ในส่วนภูมิภาคต่างๆ 3 อย่างด้วยกัน คือ (1) รักษาความสะอาดภายในท้องที่ (2) ป้องกันและรักษาโรคภัยไข้เจ็บภายในท้องที่ (3) บำรุงรักษาเส้นทางสัญจรภายในท้องที่
ตามพระราชบัญญัติการจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 117 มีการจำแนกสุขาภิบาลออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ (1) สุขาภิบาลสำหรับหัวเมือง จัดตั้งขึ้นภายในท้องที่ที่เป็นเขตเมือง (2) สุขาภิบาลสำหรับตำบล จัดตั้งขึ้นในท้องที่ตำบลที่มีประชากรหนาแน่น สำหรับการบริหารงานของสุขาภิบาลหัวเมืองทำในรูปแบบของคณะกรรมการซึ่งมาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยในกรณีสุขาภิบาลสำหรับหัวเมืองจะประกอบด้วย ผู้ว่าราชการเมือง ปลัดเมืองฝ่ายสุขาภิบาล นายอำเภอท้องที่ นายแพทย์สุขาภิบาล นายช่างสุขาภิบาล กำนันในเขตสุขาภิบาล 4 คน ส่วนคณะกรรมการสุขาภิบาลสำหรับตำบลจะประกอบด้วย กำนันนายตำบลเป็นประธาน และผู้ใหญ่บ้านในเขตท้องที่เป็นกรรมการ
นอกจากเจ้าหน้าที่รัฐดังที่กล่าวมาแล้ว ในคณะกรรมการสุขาภิบาลสำหรับหัวเมืองและคณะกรรมการสุขาภิบาลสำหรับตำบล อาจมีการแต่งตั้งพ่อค้าในท้องถิ่นเข้ามาร่วมบริหารงาน
สุขาภิบาลที่เกิดขึ้นตามพระราชบัญญัติฉบับนี้มีจำนวน 35 แห่ง แยกเป็นสุขาภิบาลสำหรับหัวเมือง (สุขาภิบาลเมือง) 29 แห่ง และสุขาภิบาลสำหรับตำบล (สุขาภิบาลท้องที่) 6 แห่ง เมื่อคณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ได้มีการจัดรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบของ “เทศบาล” และมีการตราพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 สุขาภิบาลทั้ง 35 แห่งจึงเปลี่ยนฐานะเป็นเทศบาล
การจัดตั้งสุขาภิบาลในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม[7]
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ผู้นำไทยได้หันมาใช้การปกครองท้องถิ่นแบบเทศบาลและมีจุดมุ่งหมายที่จะยกฐานะตำบลทั่วประเทศซึ่งมีอยู่ราว 4,800 ตำบลในขณะนั้นขึ้นเป็นเทศบาลทั้งหมด แต่พอถึง พ.ศ. 2489 ทั่วประเทศมีเทศบาลเพียง 117 แห่ง เนื่องจากมีอุปสรรคหลายประการในการจัดตั้งเทศบาล ดังนั้นใน พ.ศ. 2495 รัฐบาลขณะนั้นซึ่งมีจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี (เป็นนายกรัฐมนตรีช่วงที่ 2 ) จึงได้ออกกฎหมายจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นอีกครั้งเพื่อใช้สุขาภิบาลเป็นฐานในการพัฒนาระบบการปกครองท้องถิ่นให้เติบโตและเข้มแข็ง สามารถยกฐานะขึ้นเป็น “เทศบาล” ในโอกาสต่อไป โดยพระราชบัญญัติสุขาภิบาล_พ.ศ._2495 ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการสุขาภิบาลในการดำเนินงานของสุขาภิบาล ตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติฉบับนี้การจัดตั้งสุขาภิบาลกระทำได้โดยประกาศกระทรวงมหาดไทยซึ่งจะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษา
ต่อมาได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 อีก 2 ครั้งเมื่อพ.ศ. 2511 และพ.ศ. 2528 ตามลำดับโดยพระราชบัญญัติสุขาภิบาลฉบับแก้ไขเพิ่มเติมเมื่อพ.ศ. 2528 ได้กำหนดโครงสร้างของสุขาภิบาลแบ่งออกเป็น 2 ประเภทได้แก่
(1) สุขาภิบาลที่มีนายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอร่วมอยู่ในคณะกรรมการสุขาภิบาลโดยดำรงตำแหน่งเป็นประธานกรรมการสุขาภิบาล
(2) สุขาภิบาลที่มีฐานะการคลังเพียงพอที่จะบริหารงานประจำของสุขาภิบาลได้ โดยสุขาภิบาลประเภทนี้ประธานกรรมการสุขาภิบาลมาจากกรรมการที่ราษฎรเลือกตั้ง มีนายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอดำรงตำแหน่งเป็นที่ปรึกษา
การเปลี่ยนแปลงฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาล[8]
นับตั้งแต่มีการจัดการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบของสุขาภิบาลเมื่อพ.ศ. 2440 มาจนถึงพ.ศ. 2541 เป็นเวลากว่า 100 ปี ได้มีการจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นทั่วประเทศรวม 981 แห่ง ในจำนวนนี้มีสุขาภิบาลที่ถูกยกเลิกไป 1 แห่ง ได้แก่ สุขาภิบาลชัยบาดาล จังหวัดลพบุรี เพราะพื้นที่ถูกน้ำท่วม ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พ.ศ._2540 ได้บัญญัติไว้ในหมวดการปกครองท้องถิ่น มาตรา 285 กำหนดให้องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องมีสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ประกอบกับนโยบายของรัฐบาลภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีทักษิณ_ชินวัตร ที่แถลงต่อสภาเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2540 ได้กำหนดรูปแบบขององค์กรปกครองท้องถิ่นไว้ 4 รูปแบบคือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และการปกครองรูปแบบพิเศษ โดยไม่มีรูปแบบสุขาภิบาล ดังนั้นในพ.ศ. 2542 ได้มีการออกพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล สุขาภิบาลทั่วประเทศจำนวน 980 แห่งจึงได้รับการยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลทั้งหมด
บรรณานุกรม
โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทย หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. พิมพ์ครั้งที่ 6. กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2550.
จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ. สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ กับกระทรวงมหาดไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2., กรุงเทพฯ: โอเดียนสโตร์, 2527.
ชัย เรืองศิลป์. ประวัติศาสตร์ไทยสมัยพ.ศ. 2352-2453 ด้านสังคม. พิมพ์ครั้งที่ 4, กรุงเทพฯ: ศิลปาบรรณาคาร, 2545.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ: สมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2539.
ธเนศวร์ เจริญเมือง. 100 ปีการปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2548.
พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 แก้ไขเพิ่มเติมถึง(ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2528. รวบรวมและเรียบเรียงโดย ถวัลย์ สนธิอนุเคราะห์ และอารยา จังเสถียร. กรุงเทพฯ: ฟิสิกส์เซ็นเตอร์การพิมพ์, 2529.
วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ: โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น, 2543.
[1] ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, กรุงเทพฯ: สมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,2539, หน้า 125.
[2] เรื่องเดียวกัน
[3] ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปีการปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540 , พิมพ์ครั้งที่ 5, กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ,2548, หน้า 136.
[4] เรียบเรียงจาก ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 125; วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, กรุงเทพฯ: โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น,2543, หน้า 15-16; ชัย เรืองศิลป์, ประวัติศาสตร์ไทยสมัยพ.ศ. 2352-2453 ด้านสังคม, พิมพ์ครั้งที่ 4, กรุงเทพฯ: ศิลปาบรรณาคาร,2545, หน้า 280-282.
[5] เรียบเรียงจาก ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 125-126; วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 16-17; จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ กับกระทรวงมหาดไทย, พิมพ์ครั้งที่ 2 , กรุงเทพฯ: โอเดียนสโตร์,2527, หน้า 276-281.
[6] เรียบเรียงจาก ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 126-127; วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 17-18.
[7] สรุปจาก ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปีการปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540, หน้า 138-139; วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 28; โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย หลักการและมิติใหม่ในอนาคต, พิมพ์ครั้งที่ 6, กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2550, หน้า 243-244; พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 แก้ไขเพิ่มเติมถึง(ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2528, รวบรวมและเรียบเรียงโดย ถวัลย์ สนธิอนุเคราะห์ และอารยา จังเสถียร, กรุงเทพฯ: ฟิสิกส์เซ็นเตอร์การพิมพ์, 2529, หน้า 1.
[8] โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย หลักการและมิติใหม่ในอนาคต, หน้า 248-250.
