การปกครองท้องถิ่น ร.ศ. 116

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.อรรถสิทธิ์  พานแก้ว

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

ความหมาย

          “การปกครองท้องถิ่น ร.ศ. 116” เป็นปีที่มีการประกาศพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 ซึ่งตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 สืบเนื่องมาจากการที่รัชกาลที่ 5 เสด็จประพาสต่างประเทศ และได้ทอดพระเนตรเห็นรูปแบบการปกครองเมืองที่มีความทันสมัย จึงนำมาสู่การตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาความสะอาดของชุมชน การรักษาความสะอาดของถนนและคูคลองรวมทั้งการติดตั้งแสงไฟที่สว่างตามถนนต่าง ๆ ทั้งนี้ พื้นที่รับผิดชอบของสุขาภิบาลกรุงเทพฯ นั้น ครอบคลุมพื้นที่บริเวณปากคลองบางลำพูไปจนถึงปากคลองโอ่งอ่าง โดยมีนายแพทย์และนายช่างใหญ่ เป็นเจ้าพนักงานสุขาภิบาลและสุขาภิบาลแห่งนี้อยู่ภายใต้การดูแลของเสนาบดีกระทรวงนครบาล

จากการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน สู่การจัดตั้ง “สุขาภิบาลกรุงเทพฯ”

          จุดเริ่มต้นสำคัญของการปกครองท้องถิ่นของไทย เริ่มขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2440 หรือ ร.ศ. 116 ซึ่งเป็นใช้การประกาศพระราชกำหนดพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 เป็นหมุดหมายสำคัญในการถือเอาเป็นการเริ่มต้นของการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบของ “สุขาภิบาล” โดยตั้งขึ้นในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ซึ่งเป็นช่วงหลังจากที่มีการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินขนานใหญ่ในรัชสมัยดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงปี พ.ศ. 2435 เป็นต้นมา จะเห็นได้ว่ามีพัฒนาการของการปรับปรุงระบบการบริหารราชการแผ่นดินที่สำคัญ ได้แก่

          (1) การใช้ระบบบริหารราชการในรูปแบบกระทรวง

          (2) การจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลในส่วนภูมิภาค และ

          (3) การจัดตั้งสุขาภิบาล

          การใช้ระบบบริหารราชการในรูปแบบกระทรวงซึ่งในรัชสมัยของรัชกาลที่ 5 นี้เอง ที่ได้ยกเลิกระบบจตุสดมภ์ และมีการใช้ระบบบริหารราชการในรูปแบบกระทรวง ที่มีการใช้กันโดยทั่วไปในกลุ่มประเทศยุโรป โดยในช่วงแรกมีการจัดตั้งกระทรวงขึ้นมา 12 กระทรวง แบ่งเป็นกระทรวงที่มาจากกรมที่มีอยู่ในอดีต 6 กรม ได้แก่

          (1) กระทรวงกลาโหม ยกฐานะมาจากกรมพระกลาโหม

          (2) กระทรวงมหาดไทย ยกฐานะมาจากกรมมหาดไทย

          (3) กระทรวงการต่างประเทศ ยกฐานะมาจากกรมท่า

          (4) กระทรวงวัง ยกฐานะมาจากกรมวัง

          (5) กระทรวงนครบาล ยกฐานะมาจากกรมเมือง และ

          (6) กระทรวงเกษตรพานิชการ ยกฐานะมาจากกรมนา

          และยังมีกระทรวงที่ตั้งขึ้นใหม่อีก 6 กระทรวง ได้แก่

          (1) กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ

          (2) กระทรวงยุติธรรม

          (3) กระทรวงยุทธนาธิการ

          (4) กระทรวงธรรมการ

          (5) กระทรวงโยธาธิการ และ

          (6) กระทรวงมุรธาธร[1]

          ซึ่งแต่ละกระทรวงจะมีเสนาบดีทำหน้าที่ในการบริหารราชการในแต่ละกระทรวง โดยเสนาบดีทั้งหมดอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของพระมหากษัตริย์ ซึ่งรูปแบบการบริหารราชการแผ่นดินเช่นนี้ส่งผลให้คณะเสนาบดี มีลักษณะใกล้เคียงกับคณะรัฐมนตรี (Cabinet) ต่อมาในปี พ.ศ. 2537 มีการปรับปรุงการบริหารงานของแต่ละกระทรวงให้มีความคล่องตัวมากยิ่งขึ้น โดยโอนอำนาจการบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายใต้ของกระทรวงกลาโหมไปให้กระทรวงมหาดไทย และยุบกระทรวงยุทธนาธิการรวมกับกระทรวงกลาโหม รวมทั้งมีการยุบกระทรวงมุรธาธรไปรวมกับกระทรวงวัง ส่งผลให้มีกระทรวงที่ทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินทั้งสิ้น 10 กระทรวง[2]

          การจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลในส่วนภูมิภาค เกิดขึ้นหลังจากที่มีการใช้ระบบบริหารราชการ ในรูปแบบกระทรวงเรียบร้อยแล้ว โดยมีการตั้งให้กระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดระเบียบการปกครองส่วนภูมิภาค ซึ่งมีการปรับเปลี่ยนจากระบบกินเมือง ที่ประกอบด้วย หัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอก และเมืองประเทศราช ให้มาเป็น “ระบบเทศาภิบาล” โดยมีระดับการปกครองแบ่งเป็นมณฑล จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน มีข้าราชการที่แต่งตั้งโดยราชการส่วนกลางให้ไปประจำยังท้องที่ต่าง ๆ ยกเว้นระดับตำบลและหมู่บ้านที่กำหนดให้ประชาชนในพื้นที่เลือกตัวแทนขึ้นมาทำหน้าที่ โดยอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของอำเภอ ดังนั้น ในช่วงเวลาดังกล่าวจึงถือว่ามีการแบ่งระบบบริหารราชการออกเป็นส่วนกลางและส่วนภูมิภาคอย่างชัดเจน โดยในส่วนกลางมี “กระทรวง” เป็นกลไกในการขับเคลื่อนการบริหารงาน ขณะที่ในส่วนภูมิภาคมี “มณฑล” เป็นกลไกที่ใหญ่ที่สุดของส่วนภูมิภาค โดยมีตำแหน่งข้าหลวงเทศาภิบาล ซึ่งเป็นข้าราชการที่มีการโยกย้ายจากส่วนกลางลงไปเพื่อทำหน้าที่บริหารราชการในท้องที่ต่าง ๆ แทนเจ้าเมืองที่สืบสายตระกูลกันมา ส่งผลให้เกิดความไม่พอใจในบรรดากลุ่มเจ้าเมืองเดิม และก่อให้เกิดกบฏตามหัวเมืองต่าง ๆ ขึ้นในช่วงแรกของการใช้ระบบเทศาภิบาลนี้[3]

          การจัดตั้งสุขาภิบาลเกิดขึ้นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2440 หรือ ร.ศ. 116 เมื่อรัชกาลที่ 5 ได้ออกพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 โดยมีหลักการว่าสุขาภิบาลที่ตั้งขึ้นนี้มีหน้าที่ในการรักษาความสะอาดของท้องถิ่น ปรับปรุงความสะอาดของเส้นทางถนนและลำคลอง จัดไฟส่องสว่างตามจุดต่าง ๆ ของเส้นทาง ทั้งนี้ พื้นที่ที่จะตั้งเป็นสุขาภิบาลได้นั้น จะต้องมีความเจริญในระดับหนึ่ง อาทิ มีร้านค้าตลาดต่าง ๆ จึงทำให้สุขาภิบาลแห่งแรก คือ สุขาภิบาลกรุงเทพฯ เนื่องจากกรุงเทพเป็นเมืองหลวงที่เป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ มีแหล่งตลาดและชาวต่างชาติเดินทางเข้ามาเป็นจำนวนมาก มีพื้นที่ครอบคลุมพื้นที่บริเวณปากคลองบางลำพูไปจนถึงปากคลองโอ่งอ่าง ดังนั้น เพื่อให้กรุงเทพเป็นเมืองที่มีความสะอาดเรียบร้อย จึงต้องมีหน่วยงานในลักษณะหนึ่งที่ดูแลกรุงเทพเป็นการเฉพาะ จึงเกิดเป็นหน่วยงานตั้งขึ้นใหม่ในชื่อว่า “สุขาภิบาล” กระนั้นก็ตาม หากพิจารณากรุงเทพในทัศนะของการกระจายอำนาจ (Decentralization) อาจกล่าวได้ว่า สุขาภิบาลกรุงเทพฯ ยังไม่มีลักษณะของการระจายอำนาจที่จะต้องมีการถ่ายโอนบางสิ่งบางอย่างไปให้ท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นมีอิสระในการตัดสินใจด้วยตนเอง แต่ในสุขาภิบาลกรุงเทพฯ นี้ มีเจ้าพนักงานสุขาภิบาลมาจากการแต่งตั้งของเสนาบดีกระทรวงนครบาล[4] โดยมีคณะกรรมการบริหาร ประกอบด้วย เจ้าพนักงานแพทย์สุขาภิบาล 1 ตำแหน่ง ทำหน้าที่ดูแลเรื่องความสะอาดและป้องกันโรคภัย และเจ้าพนักงานช่างใหญ่ 1 ตำแหน่ง ทำหน้าที่บำรุงรักษาและซ่อมแซมสิ่งปลูกสร้างที่เกี่ยวกับงานของสุขาภิบาลกรุงเทพฯ[5] ในขณะเดียวกันก็ไม่อาจปฏิเสธว่า สุขาภิบาลเป็นต้นธารสำคัญที่พัฒนามาเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในรูปหนึ่งของช่วงเวลาหลังจากนั้น

          กล่าวได้ว่า ในช่วงปี พ.ศ. 2435-2440 เป็นช่วงของการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งก่อให้เกิดการตั้งสุขาภิบาลในลักษณะรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นในขณะนั้น แม้ว่าสุขาภิบาลยังไม่ก่อให้เกิดสำนึกและการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ ณ ขณะนั้น แต่ด้วยพัฒนาการของสุขาภิบาล ส่งผลให้สุขาภิบาลกลายเป็นรูปแบบหนึ่งในการปกครองท้องถิ่นในเวลาต่อมา

จาก “สุขาภิบาลกรุงเทพฯ” สู่ “สุขาภิบาลหัวเมือง”

          หลังจากที่มีการประกาศตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ขึ้นมาในปี พ.ศ. 2440 หรือ ร.ศ. 116 แล้วนั้น เวลาต่อมาเมื่อรัชกาลที่ 5 เสด็จประพาสเมืองนครเขื่อนขันธ์ เมื่อปี พ.ศ. 2448 หรือ ร.ศ. 124 แล้วมีพระราชดำรัสในที่ประชุมเสนาบดีว่า “โสโครกเหมือนตลาดท่าจีน” (ตลาดท่าจีน คือ ตลาดท่าฉลอม) เมื่อความทราบดังนั้น สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ_กรมพระยาดำรงราชานุภาพ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ซึ่งรับผิดชอบดูแลพื้นที่ตลาดท่าจีน รู้สึกละอายใจที่ตลาดท่าจีนกลายเป็นภาพแทนของความสกปรก จึงได้มีหนังสือไปถึงพระยาพิไชยสุนทร ผู้ว่าราชการเมืองสมุทรสาคร เพื่อให้ปรึกษากับกำนันผู้ใหญ่บ้านที่ตลาดท่าจีนว่าจะทำอย่างไรให้ตลาดท่าจีนมีความสะอาดขึ้นมาได้ จากนั้นพระยาพิไชยสุนทรมีหนังสือตอบกลับถึง สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย เพื่อแจ้งแผนการดำเนินการแก้ไขปัญหาความสกปรกของตลาดท่าจีน โดยชาวบ้านจะร่วมกันจัดหาอิฐมาปูถนนตลาดท่าจีนตลอดทั้งสาย[6] เมื่อการดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ในฐานะเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ได้เสด็จไปตรวจงานด้วยพระองค์เอง เมื่อเห็นว่าถนนมีความเรียบร้อยแล้ว จึงได้กราบบังคมทูลถวายต่อรัชกาลที่ 5 เพื่อทรงทราบ และในวันที่ 18 มีนาคม พ.ศ. 2448 รัชกาลที่ 5 ได้เสด็จพระราชดำเนินไปทรงเปิดถนนดังกล่าวที่ตลาดท่าจีน โดยรถไฟจากสถานีคลองสานไปสถานีมหาชัย แล้วจึงเสด็จประทับเรือข้ามฟากไปยังท่าฉลอมหลังจากที่รัชกาลที่ 5 ได้ทอดพระเนตรเห็นตลาดท่าจีนแล้ว[7] ทรงมีพระราชดำรัส ความตอนหนึ่งว่า

          “การที่ท่านทั้งหลายทำตามนี้ไม่เฉพาะแต่ที่จะได้ความพอใจของเรา แต่เป็นความสุขสำราญและการสะดวกแก่ชนทั้งหลายด้วย การที่จะรักษาถนนอันราษฎรทั้งหลายได้ออกทุนทำครั้งนี้ ถ้าจะทิ้งไว้คอยซ่อมเมื่อชำรุดมากก็จะเหมือนอย่างทำใหม่ และยังจะต้องรับความลำบากก่อนเวลาที่ได้ซ่อมใหม่ไปช้านาน เพราะฉะนั้น เราได้ยอมยกภาษีเรือโรงร้านเฉพาะตำบลท่าฉลอมนี้ ให้เป็นเงินรักษาถนนให้สะอาดบริบูรณ์อยู่เสมอ และจัดการให้เป็นที่สะดวกตามทุนจะทำได้ให้ผู้ซึ่งอยู่ในท้องที่จัดการรักษาเอง เมืองนี้เป็นผู้ที่ได้พยายามทำถนนโดยลำพังราษฎรในท้องที่เป็นครั้งแรก คงจะจัดการรักษาถนนตามที่อนุญาตให้ทำได้สำเร็จดีเป็นครั้งแรกเหมือนกัน จะได้เป็นเยี่ยงอย่างแก่เมืองอื่นสืบไป เราขอตั้งชื่อถนนนี้ว่าถนนถวาย”[8]

          หลังจากนั้น รัชกาลที่ 5 ทรงมีพระราชโองการ ให้จัดตั้ง “สุขาภิบาลท่าฉลอม” ในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2449 จึงนับว่าสุขาภิบาลท่าฉลอมถือเป็นสุขาภิบาลในหัวเมืองแห่งแรกของประเทศ แต่เป็นสุขาภิบาลแห่งที่สองหลังจากสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ที่ตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2440 แต่กระนั้น สุขาภิบาลท่าฉลอมมีความแตกต่างที่สำคัญจากสุขาภิบาลกรุงเทพฯ นั่นคือ สุขาภิบาลท่าฉลอมมีการเปิดให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการในท้องถิ่นตนเอง และสามารถจัดหารายได้โดยรัฐบาลส่วนกลางถ่ายโอนการเก็บภาษีโรงร้านให้สุขาภิบาลท่าฉลอมจัดเก็บเป็นรายได้ของสุขาภิบาลเอง เพื่อใช้ในการบริหารจัดการสุขาภิบาล และมีกำนันผู้ใหญ่บ้านในท้องที่นั้นเป็นกรรมการจัดการสุขาภิบาลด้วย[9]

          หลังจากที่มีการตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมเป็นสุขาภิบาลหัวเมืองแห่งแรกแล้ว ทำให้แนวคิดเรื่องการตั้งสุขาภิบาลหัวเมืองเริ่มมีการดำเนินการกันในวงกว้าง ทำให้สุขาภิบาลที่ตั้งขึ้นตามหัวเมืองบางแห่งมีลักษณะเป็นชุมชนเมืองดังเช่นสุขาภิบาลท่าฉลอม ขณะเดียวกันสุขาภิบาลบางแห่งมีลักษณะเป็นเมืองขนาดใหญ่ อาทิ สุขาภิบาลสงขลา สุขาภิบาลภูเก็ต ดังนั้นในปี พ.ศ. 2551 หรือ ร.ศ. 127 ได้มีการประกาศพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 เพื่อใช้เป็นแนวทางในการดำเนินการสุขาภิบาล โดยกำหนดหน้าที่ของสุขาภิบาลให้ประกอบด้วยหน้าที่ 3 ประการ ได้แก่

          (1) รักษาความสะอาดในท้องที่

          (2) ป้องกันและรักษาความเจ็บไข้ในท้องที่ และ

          (3) บำรุงรักษาทางไปมาในท้องที่

          โดยมีการจำแนกประเภทของสุขาภิบาลออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ สุขาภิบาลเมือง และสุขาภิบาลตำบล โดยการจัดตั้งสุขาภิบาลนั้น ให้ข้าเทศาภิบาลปรึกษากับกำนันผู้ใหญ่บ้านในท้องที่ จากนั้นให้ขอพระบรมราชานุญาตจัดตั้งสุขาภิบาล โดยจะต้องมีหลักเกณฑ์ 4 ประการ ได้แก่

          (1) อาณาเขตของสุขาภิบาล

          (2) จำนวนบ้านเรือนและพลเมือง ในพื้นที่นั้น

          (3) รายได้จากการเก็บภาษีโรงร้านในพื้นที่นั้น และ

          (4) ประเภทของสุขาภิบาลที่จะจัดตั้ง[10]

          ในการบริหารสุขาภิบาลหัวเมืองนั้น จะใช้รูปแบบคณะกรรมการ (The Commission Form) โดยในสุขาภิบาลเมืองจะมีผู้ว่าราชการเมืองเป็นประธานโดยตำแหน่ง สำหรับสุขาภิบาลตำบลจะมีกำนันเป็นประธานโดยตำแหน่ง สำหรับการบริหารจัดการสุขาภิบาลนั้น รัฐบาลส่วนกลางจะมอบรายได้จากการเก็บภาษีโรงร้านเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการของสุขาภิบาล[11] ดังนั้น หากพิจารณาภายใต้แนวคิดเรื่องการกระจายอำนาจ (Decentralization) จะพบว่า สุขาภิบาลหัวเมืองนั้นเป็นจุดเริ่มต้นที่มีการถ่ายโอนภารกิจที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการรักษาความสะอาด รักษาสุขอนามัย และการบำรุงถนนหนทาง ให้สุขาภิบาลในพื้นที่มีอำนาจในการตัดสินใจ แต่กระนั้น ผู้ที่มีอำนาจในการบริหารงานสุขาภิบาลโดยส่วนใหญ่เป็นคนของระบบการบริหารราชการในส่วนภูมิภาค ได้แก่ ผู้ว่าราชการเมือง ปลัดเมือง กำนัน และผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของกระทรวงมหาดไทย

พัฒนาการของสุขาภิบาลกับแนวคิดการกระจายอำนาจของไทย

          จากการเกิดขึ้นของสุขาภิบาลในสมัยรัชกาลที่ 5 จากนั้นเมื่อผ่านช่วงเวลาต่าง ๆ มาจากสุขาภิบาล ก็นำไปสู่แนวคิดอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ และก่อให้เกิดการออกแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ ที่สะท้อนถึงความเป็นอิสระในการตัดสินใจของประชาชนในพื้นที่มากขึ้น ภายใต้ช่วงเวลาที่เปลี่ยนไปสังคมไทยก็ต้องเผชิญกับสถานการณ์ต่าง ๆ ที่แตกต่างกัน จึงส่งผลต่อท่าทีที่รัฐบาลส่วนกลางมีต่อการกระจายอำนาจตามไปด้วย ดังนั้น หากจะดูพัฒนาการของการกระจายอำนาจของไทยผ่านบทบาทของสุขาภิบาลนั้น สามารถแบ่งยุคสมัยของเป็น 3 ช่วงที่สำคัญ ดังนี้

          1. สุขาภิบาลในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2475 ในการศึกษาเรื่องการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยมักจะถือเอาการกำหนดจัดตั้ง “สุขาภิบาลกรุงเทพฯ” ขึ้นเป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2440 เป็นจุดเริ่มต้นของการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย ทว่าหากพิจารณาในประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจ (Decentralization) จะพบว่า กรณีสุขาภิบาลไม่เข้าข่ายการกระจายอำนาจที่สมบูรณ์ เนื่องจากสุขาภิบาลกรุงเทพฯ นั้น เป็นการบริหารโดยข้าราชการประจำของกระทรวงนครบาล อีกทั้งการตัดสินใจในระดับนโยบายยังมาจากรัฐบาลส่วนกลาง ไม่ใช่ผู้บริหารของท้องถิ่นแต่อย่างใด จึงทำให้ลักษณะของสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ไม่ได้เป็นกระจายอำนาจ หากแต่กลไกดังกล่าวเป็นฟันเฟืองหนึ่งของระบบการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่รัฐบาลส่วนกลาง สำหรับการจัดตั้งสุขาภิบาลแต่ละพื้นที่ที่เกิดขึ้นภายใต้พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 นั้น มีทั้งสิ้น 35 แห่ง โดยแบ่งเป็นสุขาภิบาลเมือง จำนวน 29 แห่ง และสุขาภิบาลตำบล จำนวน 6 แห่ง ซึ่งถือเป็นจำนวนที่ไม่มากนัก[12]

          เมื่อถึงในรัชสมัยของรัชกาลที่ 6 มีการเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้สุขาภิบาล นั่นคือ การจดทะเบียน คนเกิด คนตาย และการทะเบียนต่าง ๆ ในเขตสุขาภิบาล[13] และมีการสร้างเมืองจำลอง “ดุสิตธานี” ซึ่งเป็นรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นในลักษณะเทศบาล (Municipality) ที่กำหนดให้ประชาชนในเมืองสามารถเลือกคณะผู้บริหาร ที่เรียกว่า “คณะนคราภิบาล” มีฐานะเป็นนิติบุคคลและมีหน้าที่ในการดูแลทุกข์สุข ของประชาชน จัดทำบริการสาธารณะ รักษาความสะอาดและป้องกันโรค จัดเก็บภาษี ตลอดจนการป้องกัน สาธารณภัยต่าง ๆ แต่ก็ไม่ได้มีการผลักดันให้มีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นอย่างจริงจังจนกระทั่งสิ้นรัชกาล และในสมัยรัชกาลที่ 7 เริ่มมีแนวคิดเรื่องเทศบาลเกิดขึ้นมา แต่ยังไม่มีการดำเนินการก็เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 หลังจากนั้นรัฐบาลคณะราษฎรได้ผลักดันพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2476 ให้เกิดขึ้นมา ที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอิสระในการบริหารงานและการตัดสินใจต่าง ๆ ในพื้นที่ได้ ทำให้บทบาทในการกระจายอำนาจในยุคนี้อยู่ที่เทศบาลเป็นหลัก[14]

          2. สุขาภิบาลในช่วงปี พ.ศ. 2495'-'2535 ในปี พ.ศ. 2495 ถือเป็นช่วงเปลี่ยนผ่านสำคัญ เนื่องจากมีการตรา “พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495” ซึ่งเป็นผลมาจากความไม่สำเร็จของการจัดตั้งเทศบาล โดยรัฐบาลมองว่าการตั้งเทศบาลที่มีเงื่อนไขเรื่องพื้นที่และจำนวนรายได้นั้น ทำให้เทศบาลเกิดขึ้นเฉพาะในเขตเมืองเท่านั้น จึงเกิดแนวคิดที่จะจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกรูปแบบหนึ่งที่มีลักษณะอยู่นอกเขตเมืองแบบ “กึ่งเมืองกึ่งชนบท” ซึ่งสามารถจัดตั้งได้ง่ายกว่าเทศบาล โดยกำหนดรายละเอียดเอาไว้ว่าต้องประกอบด้วย (1) ที่ตั้งที่ว่าการอำเภอหรือกิ่งอำเภอ สามารถจัดตั้งสุขาภิบาลได้เลย และ (2) ชุมชนขนาดใหญ่ที่มีตลาดการค้าอย่างน้อย 100 ห้อง มีประชากรอย่างน้อย 1,500 คน และมีพื้นที่ประมาณ 1-4 ตารางกิโลเมตร แต่การจัดตั้งสุขาภิบาลในปี พ.ศ. 2495 ไม่ได้ส่งเสริมการกระจายอำนาจมากนัก หากแต่เป็นการย้อนกลับไปส่งเสริมรูปแบบสุขาภิบาลที่เคยเกิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5 ดังจะเห็นได้จากการกำหนดให้มีรูปแบบเป็นแบบคณะกรรมการ (The Commission Form) รับผิดชอบทั้งด้านนิติบัญญัติและบริหาร โดยคณะกรรมการมีที่มา 3 แบบ คือ คณะกรรมการที่มาโดยตำแหน่ง คณะกรรมการที่มาโดยการแต่งตั้ง และคณะกรรมการที่มาโดยการเลือกตั้ง ซึ่งในคณะกรรมการสุขาภิบาลนั้น มีนายอำเภอหรือปลัดอำเภอ ผู้เป็นหัวหน้ากิ่งอำเภอเป็นประธาน และปลัดอำเภอคนหนึ่งที่ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้งเป็นปลัดสุขาภิบาล นอกจากนี้ ข้าราชการส่วนภูมิภาคสามารถย้ายไปดำรงตำแหน่งในสุขาภิบาลได้ ดังนั้น สุขาภิบาลที่เกิดขึ้น จึงถูกครอบงำโดยข้าราชการค่อนข้างมาก[15]

          ต่อมาในปี พ.ศ. 2496 ได้มีการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับเทศบาล โดยยกเลิกกฎหมายฉบับเก่าและตราพระราชบัญญัติเทศบาลขึ้นมาใหม่ และในปี พ.ศ. 2498 มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 ทำให้การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยนั้น มีทั้งในพื้นที่เขตเมือง (เทศบาล) และพื้นที่กึ่งเมืองกึ่งชนบท (สุขาภิบาล) และพื้นที่ชนบท คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ซึ่งเป็นนิติบุคคลที่มีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบเป็นของตนเอง และมีอำนาจความรับผิดชอบในพื้นที่นอกเขตเทศบาลและเขตสุขาภิบาลเท่านั้น

          3. สุขาภิบาลหลังปี พ.ศ. 2535 กล่าวได้ว่า “เหตุกการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535” ถือเป็นจุดปะทุที่สำคัญที่ทำให้ข้อเรียกร้องเรื่องการปฏิรูปการเมืองในด้านต่าง ๆ ปรากฏออกมาเป็นรูปธรรมซึ่งข้อเรียกร้องหนึ่งในนั้น คือ การกระจายอำนาจ (Decentralization) ที่สอดรับกับระเบียบโลกที่เปลี่ยนแปลงไปหลังยุคสมัยสงครามเย็นเช่นกัน โดยมีจุดเน้นที่การกระจายอำนาจทางการเมือง (Political Decentralization) และการกระจายอำนาจทางการบริหาร (Administrative Decentralization) โดยเกิดข้อเรียกร้องทั้งจากภาคส่วนของนักวิชาการและนักการเมืองในกลุ่มก้อนต่าง ๆ ที่ต้องการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการกำหนดนโยบายเพื่อท้องถิ่นให้มากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเสนอให้ปฏิรูปบทบาทของสุขาภิบาล สภาตำบล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด ที่มีบทบาทของข้าราชการส่วนภูมิภาคเข้ามาเกี่ยวข้องอยู่[16] ซึ่งข้อเรียกร้องดังกล่าวนี้ค่อย ๆ บรรลุผลสำเร็จเรื่อยมา

          จนกระทั่งหลังจากที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ที่ได้มีการวางหลักการที่สำคัญในการกระจายอำนาจ โดยเน้นการกระจายทั้ง 3 มิติ นั่นคือ การกระจายอำนาจทางการเมือง (Political Decentralization) การกระจายอำนาจทางการบริหาร (Administrative Decentralization) และการกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) ทำให้หลังจากนั้นมีการปรับปรุงโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกันเป็นขนานใหญ่[17] โดยเฉพาะประเด็นเรื่องการลดบทบาทของระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงมีการประกาศ “พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542” ที่เป็นการยกฐานะของสุขาภิบาลทั่วประเทศขึ้นเป็นเทศบาล ส่งผลให้บทบาทของนายอำเภอที่เป็นประธานคณะกรรมการสุขาภิบาลโดยตำแหน่งต้องสิ้นสุดลง พร้อม ๆ กับการปิดฉากสุขาภิบาลในประเทศไทยลงอย่างสิ้นเชิง[18] จึงกล่าวได้ว่าการสิ้นสุดลงของการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบ “สุขาภิบาล” ที่มีมาตั้งแต่ ร.ศ. 116 หรือ พ.ศ. 2440 และถือเป็นหมุดหมายสำคัญที่ทำให้การปกครองท้องถิ่นไทยมีมิติของการกระจายอำนาจ (Decentralization) ที่สมบูรณ์มากยิ่งขึ้น

บทสรุป

          การปกครองท้องถิ่น ร.ศ. 116 เป็นจุดตั้งต้นสำคัญที่นำไปสู่การพัฒนารูปแบบของปกครองท้องถิ่นในลักษณะ “สุขาภิบาล” ซึ่งเริ่มต้นที่สุขาภิบาลกรุงเทพฯ ในปี ร.ศ. 116 หรือ พ.ศ. 2440 จากนั้น ได้พัฒนาไปสู่สุขาภิบาลหัวเมืองแห่งแรก คือ สุขาภิบาลท่าฉลอม ในปี ร.ศ. 124 หรือ พ.ศ. 2448 ก่อนที่จะมีการวางระบบด้วยการออกพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 เพื่อให้สุขาภิบาลมีโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน สุขาภิบาลมีพัฒนาต่อเนื่องเรื่อยมาจนถึงปี พ.ศ. 2495 มีการออกพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 เพื่อให้งานสุขาภิบาลมีลักษณะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบกึ่งเมืองกึ่งชนบท แต่สุขาภิบาลก็มีข้อจำกัดในเรื่องของการกระจายอำนาจ (Decentralization) ที่ไม่เปิดโอกาสให้คนในพื้นที่ ได้มีอิสระในการตัดสินใจได้อย่างแท้จริง แต่สุขาภิบาลมีลักษณะเป็นกลไกหนึ่งของรัฐบาลส่วนกลางเท่านั้น ดังนั้น จึงทำให้เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ที่เน้นความสำคัญของการกระจายอำนาจเป็นอย่างมาก จึงทำให้สุขาภิบาลที่มีอยู่ทั้งหมดได้รับการยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาล เป็นอันยุติบทบาทของ “สุขาภิบาล” ให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นไทย จึงกล่าวได้ว่า หากพิจารณาถึงถ้อยคำ “การปกครองท้องถิ่น ร.ศ. 116” ก็ไม่อาจปฏิเสธได้ว่าเป็นห้วงเวลาหนึ่งของพัฒนาการทางประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นไทยในชื่อ “สุขาภิบาล” ซึ่งในปัจจุบันก็ได้กลายเป็นประวัติศาสตร์ในตัวเองไปแล้วเช่นเดียวกัน

บรรณานุกรม

โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น. (2543). วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย. (กรุงเทพฯ : สำนักงาน ก.พ.).

ธเนศวร์ เจริญเมือง. (2550). 100 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440 – 2540. (กรุงเทพฯ : โครงการจัดพิมพ์คบไฟ).

วรเดช จันทรศร. (2534). “สู่ 100 ปีของการปฏิรูประบบราชการไทย : อดีต ปัจจุบัน และอนาคต ของการปฏิรูปกระทรวง ทบวง กรม”. วารสารพัฒนบริหารศาสตร์. ปีที่ 31, ฉบับที่ 1 (มกราคม – มีนาคม). หน้า 1-29.

ศิริชัย กุมารจันทร์. (2563). ตำราคำอธิบายกฎหมายปกครองท้องถิ่น, (สงขลา : มหาวิทยาลัยทักษิณ).

ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์. (2555). การเมืองในกระบวนการกระจายอำนาจ: ศึกษาผ่านบทบาทของนักวิชาการ ข้าราชการ นักการเมือง และประชาชน. (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย).

ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์. (2562). พลวัตการกระจายอำนาจในประเทศไทย จาก พ.ศ. 2535 – 2561. (กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า).

สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ และพระยาราชเสนา. (2492). เทศาภิบาล. (พระนคร : คลังวิทยา).

สุวัสดี โภชน์พันธุ์. (2547). สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ 3 พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย ลำดับที่ 1 เรื่อง ประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นไทย. (นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า).

“‘สกปรกเหมือนตลาดท่าจีน’ รับสั่งของร.5 ที่กรมดำรงฯ ละอายที่ทำให้ทรงกริ้ว.” ศิลปวัฒนธรรม (30 มีนาคม 2564), เข้าถึงจาก <https://www.silpa-mag.com/history/article_60304>. เมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2564.

พระราชกำหนดศุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 14, 21 พฤศจิกายน 2440.

พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 25 ตอนที่ 24, 13 กันยายน 2451.

พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 9 ก, 24 กุมภาพันธ์ 2542.

อ้าวอิง

[1] วรเดช จันทรศร, “สู่ 100 ปีของการปฏิรูประบบราชการไทย : อดีต ปัจจุบัน และอนาคต ของการปฏิรูปกระทรวง ทบวง กรม”, ใน วารสารพัฒนบริหารศาสตร์, ปีที่ 31, ฉบับที่ 1 (มกราคม – มีนาคม 2534), หน้า 1-29.

[2] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ 3 พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย ลำดับที่ 1 เรื่อง ประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นไทย, (นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า, 2547), หน้า 1-3.

[3] สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ และพระยาราชเสนา, เทศาภิบาล, (พระนคร : คลังวิทยา, 2492), หน้า 52.

[4] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ 3 พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย ลำดับที่ 1 เรื่อง ประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 5-6.

[5] พระราชกำหนดศุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 14, 21 พฤศจิกายน 2440.

[6] “‘สกปรกเหมือนตลาดท่าจีน’ รับสั่งของร.5 ที่กรมดำรงฯ ละอายที่ทำให้ทรงกริ้ว.” ศิลปวัฒนธรรม (30 มีนาคม 2564), เข้าถึงจาก <https://www.silpa-mag.com/history/article_60304>. เมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2564.

[7] “‘สกปรกเหมือนตลาดท่าจีน’ รับสั่งของร.5 ที่กรมดำรงฯ ละอายที่ทำให้ทรงกริ้ว.” ศิลปวัฒนธรรม (30 มีนาคม 2564), เข้าถึงจาก <https://www.silpa-mag.com/history/article_60304>. เมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2564.

[8] “‘สกปรกเหมือนตลาดท่าจีน’ รับสั่งของร.5 ที่กรมดำรงฯ ละอายที่ทำให้ทรงกริ้ว.” ศิลปวัฒนธรรม (30 มีนาคม 2564), เข้าถึงจาก <https://www.silpa-mag.com/history/article_60304>. เมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2564.

[9] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ 3 พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย ลำดับที่ 1 เรื่อง ประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 6-7.

[10] พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 25 ตอนที่ 24, 13 กันยายน 2451.

[11] พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 25 ตอนที่ 24, 13 กันยายน 2451.

[12] ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440 – 2540, (กรุงเทพฯ : โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2550), หน้า 89.

[13] ศิริชัย กุมารจันทร์, ตำราคำอธิบายกฎหมายปกครองท้องถิ่น, (สงขลา : มหาวิทยาลัยทักษิณ, 2563), หน้า 3.

[14] โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น, วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักงาน ก.พ., 2543), หน้า 18.

[15] โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น, วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย,หน้า 28-29.

[16] ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์, พลวัตการกระจายอำนาจในประเทศไทย จาก พ.ศ. 2535 - 2561, (กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2562), หน้า 87-91.

[17] ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์, การเมืองในกระบวนการกระจายอำนาจ: ศึกษาผ่านบทบาทของนักวิชาการ ข้าราชการ นักการเมือง และประชาชน, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2555), หน้า 178-183.

[18] พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 9 ก, 24 กุมภาพันธ์ 2542.