การบริหารราชการส่วนกลาง

เรียบเรียงโดย : อาจารย์บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

การบริหารราชการส่วนกลางเป็นการบริหารราชการแผ่นดินตามหลักการรวมอำนาจ (Centralization) ที่รวมอำนาจการตัดสินใจ การกำหนดนโยบาย การวางแผนการจัดสรรงบประมาณ การควบคุมตรวจสอบ และการบริหารราชการในกิจการสำคัญไว้ให้เป็นภาระรับผิดชอบของหน่วยงานต่างๆที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้จำแนกออกเป็น 4 ส่วน คือ สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกรม

ความสำคัญการบริหารราชการส่วนกลาง

1.การรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลางเพื่อให้ส่วนกลางสามารถใช้อำนาจในการบังคับบัญชาได้อย่างเด็ดขาดและทันต่อสถานการณ์ ในการแก้ปัญหาหรือการตัดสินใจในเรื่องต่างๆ

2.การรวมอำนาจในการวินิจฉัยสั่งการไว้ที่ส่วนกลางเพื่อให้เกิดเอกภาพในการบริหารราชการแผ่นดิน

3.ทำให้เกิดความมั่นคง มีเอกภาพ เพราะการรวมอำนาจการบังคับบัญชาไว้ที่ส่วนกลาง จะทำให้ผู้อยู่ใต้การปกครองได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอภาค ไม่มีการเลือกปฏิบัติเป็นพิเศษในที่ใดที่หนึ่ง

ความเป็นมาของการบริหารราชการส่วนกลางในประเทศไทย

ในสมัยอยุธยาตอนต้น สมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 (พระเจ้าอู่ทอง) ได้วางระบอบการปกครองในส่วนกลางตามแบบอย่างของขอม โดยมีกษัตริย์เป็นศูนย์กลาง และมีเสนาบดี 4 ฝ่าย คือ ขุนเมือง ขุนวัง ขุนคลัง ขุนนา

1.กรมเวียงมีหน้าที่ปกครองเมืองหลวง ดูแลสถานที่สำคัญ รักษาความสงบในราชธานี มีกองตระเวนและศาลขึ้นอยู่ใต้การบังคับบัญชา มีศาลนครบาลสำหรับการพิพากษาคดีในพระนคร มีเสภาพระนคร (เรือนจำ)

2.กรมวังมีหน้าที่บังคับกิจการในพระราชวังดูแลพระราชฐานควบคุมการรับจ่ายในวัง รับผิดชอบ พระราชพิธี และรับผิดชอบในเรื่องการยุติธรรมมีหน้าที่ดูแลศาลหลวง และการแต่งตั้งยกกระบัตรไปทำหน้าที่ดูและความยุติธรรมหรือเป็นหัวหน้าศาลในหัวเมือง

3.กรมคลัง มีหน้าที่หน้าที่ควบคุมรายรับ รายจ่าย มีหน้าที่รับผิดชอบดูแลการค้าสำเภา ติดต่อการค้ากับต่างประเทศ คือกรมพระคลังสินค้า กรมท่าซ้ายและท่าขวา และดูแลรับรองคณะทูตจากต่างประเทศและควบคุมดูแลชาวต่างชาติที่เข้ามาอาศัยอยู่ในอยุธยา

4.กรมนา มีหน้าที่ ดูแลที่ดิน รังวัด ถือทะเบียนที่ดิน ใบเหยียบย่ำ ตราจอง โฉนด คอยควบคุมการทำนา รวมสถิติน้ำฝน ต้นข้าวและหาพันธ์ข้าวและควายให้ราษฎร

ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถมีการปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน สำหรับราชการบริหารส่วนกลางทรงโปรดให้ตั้งกรมใหญ่อีก 2 กรมคือ กรมกลาโหมและกรมมหาดไทยโดยทั้งสองกรมมีอัครมหาเสนาบดีเป็นผู้บังคับบัญชาและมีอำนาจเหนือ เสนาบดีจตุสดมภ์

ผลของการปฏิรูปที่แยกอำนาจของฝ่ายทหารและพลเรือนออกจากกันจึงเป็นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ทำให้ราชธานีเป็นศูนย์กลางแห่งอำนาจ

ในสมัยพระเพทราชา ปัญหาจากการที่เสนาบดีฝ่ายกลาโหมและมหาดไทยแย่งชิงอำนาจกัน พระเพทราชาได้ปรับปรุงการปกครอง โดยให้สมุหพระกลาโหม บังคับบัญชากิจการทางด้านทหารและพลเรือนในหัวเมืองฝ่ายเหนือ สมุหนายกบังคับบัญชากิจการทางด้านทหารและพลเรือนในหัวเมืองฝ่ายใต้ เจ้าพระยาพระคลังบังคับบัญชาหัวเมืองชายทะเลตะวันออก ซึ่งเป็นเมืองท่าการค้า

การปกครองแบบจตุสดมภ์ที่ใช้ในการบริหารราชการแผ่นดินตั้งแต่เริ่มอาณาจักรอยุธยาได้สิ้นสุดในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อพระองค์ทรงปฏิรูปการปกครองแผ่นดินในปี พ.ศ.2435ทรงยกเลิกการปกครองแบบจตุสดมภ์และตั้งกระทรวงจำนวน 12กระทรวงในวันที่ 1 เมษายน 2435 เพื่อทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน คือ

1.กระทรวงมหาดไทย

2.กระทรวงนครบาล

3.กระทรวงโยธาธิการ

4.กระทรวงธรรมการ

5.กระทรวงเกษตรพานิชการ

6.กระทรวงยุติธรรม

7.กระทรวงมุรธาธร

8.กระทรวงยุทธนาธิการ

9.กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ

10.กระทรวงการต่างประเทศ

11.กระทรวงกลาโหม

12.กระทรวงวัง

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหาราชการแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 เพื่อวางโครงสร้างการบริหารราชแผ่นดินภายใต้ระบอบการปกครองใหม่ โดยแบ่งการบริหารราชการออกเป็น ราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น

พ.ศ.2534 ได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 เพื่อปรับปรุงการบริหารราชการให้มีประสิทธิผลมากยิ่งขึ้น เช่นการบัญญัติการปฏิบัติราชการแทนให้ชัดเจนและครบถ้วนมากยิ่งขึ้น

การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง

การบริหารราชการส่วนกลางประกอบด้วยสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม

สำนักนายกรัฐมนตรี มีฐานะเป็นกระทรวงอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี กิจการเกี่ยวกับการทำงบประมาณแผ่นดินและราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจและหน้าที่ของสำนักนายกรัฐมนตรี หรือส่วนราชการซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือราชการอื่นๆ ซึ่งมิได้อยู่ภายใต้อำนาจและหน้าที่ของกระทรวงหนึ่งกระทรวงใดโดยเฉพาะ

สำนักนายกรัฐมนตรีแบ่งส่วนราชการภายในออกเป็นกรม (ก่อนมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545) ส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรมเหล่านี้ จำแนกได้เป็น 4 รูปแบบ คือ

1. รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการเป็นข้าราชการการเมือง ได้แก่ สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ซึ่งทำหน้าที่ลักษณะเดียวกันกับสำนักงานเลขานุการรัฐมนตรีในกระทรวงต่างๆ ส่วนราชการนี้มีเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองดูแลรับผิดชอบ

2. รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการมีฐานะเทียบเท่าปลัดกระทรวง และขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ส่วนราชการเหล่านี้ ได้แก่ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี สำนักงบประมาณ สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน สำนักข่าวกรองแห่งชาติ สำนักงานคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ สำนักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน

3. รูปแบบของส่วนราชการที่ทำหน้าที่กำกับดูแลราชการประจำทั่วไปของสำนักนายกรัฐมนตรี และราชการอื่นที่มิได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการใดในสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นการเฉพาะ ส่วนราชการนี้ คือ สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งทำหน้าที่เป็นสำนักงานปลัดกระทรวง มีปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ในฐานะปลัดกระทรวงดูแลรับผิดชอบ

4. รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการขึ้นตรงต่อปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ได้แก่ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน

นอกจากนี้ สำนักนายกรัฐมนตรียังมีรัฐวิสาหกิจในสังกัดอีก 7 แห่ง และหน่วยงานอิสระที่ไม่ใช้กฎระเบียบของทางราชการอีก 1 แห่ง คือ สำนักงานกองทุนสนับสนุนงานวิจัย

กระทรวงตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ได้กำหนดให้มีกระทรวงต่างๆ นอกเหนือจากสำนักนายกรัฐมนตรีรวม 19 กระทรวง กระทรวงต่างๆ เหล่านี้อยู่ภายใต้การดูแลบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวง

อำนาจหน้าที่ของกระทรวง กระทรวงต่างๆ มีหน้าที่โดยทั่วไปคือ การกำหนดนโยบาย และวางแผนดำเนินงานของกระทรวง รวมทั้งกำกับ เร่งรัด ติดตาม การดำเนินงานตามแผนและนโยบายที่กำหนดไว้

ทบวง หมายถึง ส่วนราชการที่มีสภาพและปริมาณงานยังไม่เหมาะสมที่จะจัดตั้งเป็นกระทรวงได้ กฎหมายกำหนดให้สามารถจัดตั้งเป็นทบวงได้ก่อน โดยจะสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี หรือกระทรวงใดก็ได้ หรือจะจัดตั้งโดยให้มีรัฐมนตรีว่าการทบวงเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบการปฏิบัติราชการของทบวงก็ได้เช่นเดียวกัน

กรม หมายถึงส่วนราชการลำดับรองจากกระทรวง ส่วนราชการระดับกรมในกระทรวงต่างๆ อาจจำแนกได้เป็น 3 ประเภท คือ

1.) สำนักงานรัฐมนตรี มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับราชการทางการเมืองของกระทรวงมีเลขานุการรัฐมนตรีดูแลรับผิดชอบขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวง

2.) สำนักงานปลัดกระทรวง มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับราชการประจำทั่วไปของกระทรวง และราชการอื่นที่มิได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของกรมใดกรมหนึ่งในสังกัดกระทรวงโดยเฉพาะ รวมทั้งการกำกับเร่งรัดติดตามผลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการในกระทรวง ทั้งนี้โดยอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของปลัดกระทรวง

3.) กรม มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการส่วนใดส่วนหนึ่งของกระทรวงหรือตามกฎหมายว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของกรม ทั้งนี้อยู่ภายใต้การรับผิดชอบของอธิบดี หรือตำแหน่งที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่นสำหรับส่วนราชการระดับกรมที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่น

การแบ่งส่วนราชการภายในกรม แบ่งเป็นสำนักงานเลขานุการกรม กอง และแผนก กรมใดที่มีความจำเป็นหรือมีเหตุผลพิเศษจะแบ่งส่วนราชการเป็นอย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่ากองหรือแผนกก็ได้ การแบ่งส่วนราชการภายในกรมนี้ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา

ส่วนราชการระดับกรมที่เป็นอิสระ

ยังมีส่วนราชการที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และมีฐานะเป็นกรม ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 กำหนดให้มี 9 หน่วยงาน ดังนี้

1. สำนักราชเลขาธิการ

2. สำนักพระราชวัง

3. สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ

4. สำนักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อการประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ

5. สำนักคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ

6. ราชบัณฑิตยสถาน

7. สำนักงานตำรวจแห่งชาติ

8. สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน

9. สำนักงานอัยการสูงสุด

โดยส่วนราชการในลำดับที่ 1-7 อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี สำหรับส่วนราชการในลำดับที่ 8 และ 9 อยู่ในบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

นอกจากนี้ ยังมีองค์กรส่งเสริมการเมืองภาคพลเมืองตามกฎหมายอื่นๆ ได้แก่

1. สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ

2. สถาบันพระปกเกล้า

3. สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน

4. สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา

5. สถาบันการเรียนรู้และพัฒนาประชาสังคม

หนังสืออ่านประกอบ

มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, สาขาวิทยาการจัดการ, การบริหารราชการไทย, พิมพ์ครั้งที่ 5, (นนทบุรี: สำนักพิมพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2551).

ธันยวัฒน์ รัตนสัค, การบริหารราชการไทย,เชียงใหม่ (เชียงใหม่ : คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, มปป.).

มานิตย์ จุมปา, คำอธิบายกฎหมายปกครองว่าด้วยการจัดระเบียบราชการบริหาร, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548).

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม