หัวเมืองฝ่ายเหนือ

เรียบเรียงโดย : อาจารย์บุญยเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

หัวเมืองฝ่ายเหนือหมายถึงดินแดนทางเหนือที่เคยเป็นอาณาจักรล้านนา อยู่ระหว่างแม่น้ำสาละวินถึงลุ่มแม่น้ำโขง มีเมืองสำคัญได้แก่ เชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน แพร่ น่าน ลำปางและแม่ฮ่องสอน หัวเมืองเหล่านี้เคยเป็นนครรัฐอิสระและตกเป็นประเทศราชของไทยและพม่าสลับกันไปมา จนถึงสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นหัวเมืองเหนือตกเป็นประเทศราชของไทยอย่างเด็ดขาดต้องถวายต้องส่งเครื่องราชบรรณาการต้นไม้เงินต้นไม้ทองทุกๆ 3 ปี ต่อมาเมื่ออังกฤษได้ขยายอิทธิพลเข้ามาในหัวเมืองฝ่ายเหนือ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดให้รวมนครเชียงใหม่,นครน่าน,นครลำปาง,นครลำพูน,แพร่,เถิน เข้าเป็นมณฑลลาวเฉียง มีศูนย์กลางอยู่ที่นครเชียงใหม่ และส่งข้าหลวงไปประจำ หลัง พ.ศ.2437 เมื่อมีการปฏิรูปการปกครอง หัวเมืองเหนือเล่านี้กลายเป็นเมืองภายใต้มณฑลพายัพและสิ้นสุดความเป็นนครรัฐอิสระ

ความสำคัญ

ในปลายพุทธศตวรรษที่ 20 สถานะของหัวเมืองฝ่ายเหนือ เช่น นครเชียงใหม่, นครน่าน, นครลำปาง, นครลำพูน, แพร่, เถิน ยังเป็นนครรัฐอิสระปกครองตนเอง แม้ว่าขณะนั้นกรุงศรีอยุธยาจะมีความเข้มแข็งและรวบรวมสุโขทัยไว้ในอำนาจได้

สงครามระหว่างเชียงใหม่กับอยุธยาเกิดขึ้นใน พ.ศ.1993 เมื่อพระยายุททธิษเฐียร เจ้าเมืองพิษณุโลก ซึ่งเป็นเมืองพระยามหานครของอยุธยาไปสวามิภักดิ์กับพระจ้าติโลกราช ผู้ครองนครเชียงใหม่และนำทัพเชียงใหม่มาตีหัวเมืองของอยุธยา สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถจึงทรงนำทัพเข้าขับไล่ หลังจากนั้นก็มีศึกสงครามอีกหลายครั้งโดยเป็นการแย่งดินแดนที่เป็นรอยต่อของอำนาจทั้งสองอาณาจักร เช่น สุโขทัย พิษณุโลก กำแพงเพชร จนมีการทำสัญญาพระราชไมตรีใน พ.ศ.2018

ด้วยภูมิรัฐศาสตร์ของล้านนาตั้งอยู่ตรงกลางระหว่างอยุธยาและพม่า ทำให้อยุธยาและพม่าต่างต้องการขยายอำนาจเข้าครอบครองล้านนา สำหรับอยุธยา ล้านนาคือเมืองหน้าด่านสำหรับรับศึกพม่า สำหรับพม่า ล้านนาคือเมืองที่เป็นแหล่งเสบียงอาหารสำหรับการทำศึกกับอยุธยา

ล้านนาตกเป็นประเทศราชของพม่าในพ.ศ.2101สมัยพระเจ้าบุเรงนอง พม่าต้องการใช้เชียงใหม่เป็นแหล่งเสบียงอาหาร สัตว์พาหนะและไพร่พลสำหรับการขยายอาณาเขตเข้ามายังลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา โดยใช้เชียงใหม่เป็นฐาน ภายหลังอยุธยาตกเป็นประเทศราชของพม่าใน พ.ศ.2112 พม่าเข้าควบคุมเชียงใหม่ใกล้ชิดมากยิ่งขึ้น โดยการส่ง มังซานรธามังคุย พระราชโอรสของบุเรงนองเข้าครองเมืองเชียงใหม่

จนถึงรัชสมัยสมเด็จพระนเรศวรมหาราช หัวเมืองฝ่ายเหนือจึงตกอยู่ในฐานะเมืองประเทศราชของอยุธยา ตามหลักฐานระบุว่าในปี 2128 พระเจ้าเชียงใหม่ได้ส่งพระราชสาส์นเชิญเครื่องราชบรรณาการมาเจริญพระราชไมตรี และใน พ.ศ.2142 ได้ถวายน้ำพระพิพัฒน์สัจจาสาบานว่าจะซื่อตรงและจงรักภักดีต่ออยุธยา อย่างไรก็ตามระหว่างต้นพุทธศตวรรษที่ 22 ถึงปลายพุทธศตวรรษที่ 23 ล้านนาตกอยู่ใต้อำนาจของพม่าเป็นส่วนใหญ่ อยุธยามีอำนาจในระยะเวลาสั้นๆ เช่น ในระหว่าง พ.ศ. 2158 – 2201 ตกเป็นประเทศราชของพม่า ระหว่าง พ.ศ.2205 – 2215 เป็นประเทศราชของไทย จากนั้นตกเป็นประเทศราชของพม่าตราบจนเสียงกรุงศรีอยุธยาครั้งที่สอง

ในสมัยธนบุรี หัวเมืองฝ่ายเหนือยอมสวามิภักดิ์ต่อพระเจ้ากรุงธนบุรีหลังจากที่ขับไล่พม่าออกจากหัวเมืองฝ่ายเหนือในพ.ศ.2317 พระเจ้ากรุงธนบุรีทรงแต่งตั้งพระยาเมืองเชียงใหม่ ลำพูน ลำปาง โดยมอบอาญาสิทธิ์ คือมีอำนาจในการปกครองดินแดนนั้นๆตลอดจนมีอำนาจในการประหารชีวิต รวมถึงเมืองแพร่และน่านที่ยอมรับในอำนาจการปกครองของกรุงธนบุรี แต่หลังจากนั้นพม่าก็ยกทัพมาตีหัวเมืองฝ่ายเหนือได้อีก

ถึงกรุงรัตนโกสินทร์ หัวเมืองฝ่ายเหนือตกเป็นประเทศราชของไทยอีกครั้งหลังจากอิทธิพลของพม่าอ่อนแอลง แต่กรุงเทพฯได้ให้อิสระแก่บรรดาหัวเมืองประเทศราชฝ่ายเหนืออย่างเต็มที่ ทั้งในด้านการปกครอง เศรษฐกิจและการต่างประเทศ โดยกรุงเทพฯไม่เคยส่งข้าราชการเข้ามาควบคุมหัวเมืองฝ่ายเหนือเลย จนกล่าวได้ว่าในรัชสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น หัวเมืองฝ่ายเหนือเป็นนครรัฐอิสระ มีการส่งเครื่องราชบรรณาการทุก 3 ปี และส่งส่วยอันได้แก่ของมีค่า เช่น ไม้สัก งาช้าง น้ำรัก ฯลฯ มาถวายทุกปี จัดของถวายเนื่องในโอกาสสำคัญๆเช่น งานพระบรมศพพระมหากษัตริย์สยาม เป็นต้น รวมถึงการเกณฑ์ไพร่พลเมื่อมีศึกสงคราม

การปกครองของหัวเมืองฝ่ายเหนือ

การปกครองหัวเมืองฝ่ายเหนือ คือ เชียงใหม่ ลำปาง ลำพูน แพร่ น่าน ต่างมีฐานะที่เท่าเทียมกัน เพราะรัฐบาลที่กรุงเทพฯได้แต่งตั้งเจ้าผู้ครองเมืองให้มีศักดิ์เป็นพระยาตลอดจนตำแหน่งต่างๆเสมอกันทั้งหมด แต่เมืองเชียงใหม่จะมีอำนาจเหนือลำปางและลำพูน ตั้งแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกเป็นต้นมา ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มอบอำนาจให้เชียงใหม่มีอำนาจในการแต่งตั้งเจ้าผู้ครองเมืองลำปางและลำพูน ดังปรากฏในจดหมายเหตุรัชกาลที่ 3 จ.ศ.1209

หัวเมืองฝ่ายเหนือจะมีโครงสร้างการปกครองที่คล้ายกัน อำนาจในการปกครองเป็นของเจ้าผู้ครองเมืองและมีผู้ช่วยอีก 4 ตำแหน่ง คือ พระยาอุปราช พระราชบุตร พระยาราชวงศ์และพระยาเมืองแก้วหรือพระยาบุรีรัตน์ รวมกับตำแหน่งพระยาเมืองจะรวมเรียกว่า เจ้าขัน 5 ใบ ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าให้แต่งตั้งอีก 3 ตำแหน่งคือเจ้าราชภาคิไนย พระยาอุดรการโกศลและพระยาไชยสงคราม ต่อมาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โปรดเกล้าฯให้แต่งตั้งเพิ่มอีก 3 ตำแหน่งคือ เจ้าราชภาติกวงศ์ เจ้าราชสัมพันธวงศ์และเจ้าสุริยวงศ์ และในพ.ศ.2438 โปรดเกล้าแต่งตั้งเพิ่มอีก 6 ตำแหน่งคือ เจ้าทักษิณนิเกตน์ เจ้านิเวศอุดร เจ้าประพันธพงษ์ เจ้าวรญาติ เจ้าราชญาติและเจ้าไชยวรเชษฐ์

ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว สยามกำลังถูกคุกคามจากลัทธิล่าอาณานิคม เพื่อเป็นการผูกใจ ได้ทรงยกตำแหน่งเจ้าผู้ครองเมืองเชียงใหม่ ลำปาง ลำพูนและน่าน ให้มีตำแหน่งเป็นเจ้าใน พ.ศ.2399 ยกเว้นเมืองแพร่เพราะเจ้าผู้ครองเมืองมิได้ลงไปเฝ้าเมื่อมีพิธีราชาภิเษก

เจ้าผู้ครองเมืองจะมีเจ้านายฝ่ายเหนืออีก 32 คน เรียกว่า “เค้าสนามหลวง” ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

รายได้ของหัวเมืองฝ่ายเหนือ

เจ้าผู้ครองหัวเมืองฝ่ายเหนือจะมีรายได้ที่สำคัญดังนี้

(1) รายได้จากภาษีอากร ซึ่งอยู่ในรูปของเงินหรือผลิตผล เช่น ข้าว

(2) รายได้จากทรัพยากร เช่น แร่ธาตุ สัตว์น้ำ สัตว์ป่า ไม้สัก ซึ่งถือเป็นของหลวง ผู้ที่เก็บได้จะต้องเสียบางส่วนเข้าท้องพระคลัง

(3) รายได้จากการปรับไหม ได้จากการปรับไหมผู้ที่ถูกพิจารณาตัดสินลงโทษโดยการปรับไหม

(4) รายได้จากส่วยไร หรือบรรณาการเมืองขึ้น ซึ่งเจ้าเมืองจะเก็บจากเมืองบริวาร

(5) รายได้จากการทำสงคราม หลังจากที่ส่งกองทัพไปร่วมรบ เมื่อรบชนะแล้วยึดทรัพย์สิน ตลอดจนจับผู้คนเป็นเชลย

(6) เมื่อประชาชนตายและไม่มีผู้สืบมรดกให้ทรัพย์สินตกเป็นของคลังหลวง

การปฏิรูปการปกครองฝ่ายเหนือ

หลังจากที่สยามลงนามในสนธิสัญญาเบาวริ่งใน พ.ศ.2398 อังกฤษได้เข้ามาทำการค้ากับสยามมากขึ้น สินค้าที่อังกฤษมีความต้องการคือ ไม้สัก ในสมัยพระเจ้ากาวิโลรส ได้มีคนในบังคับอังกฤษเข้ามาทำไม้ในเขตเชียงใหม่เป็นจำนวนมาก และเกิดการทะเลาะแก่งแยกผลประโยชน์ระหว่างคนในบังคับอังกฤษกับบรรดาเจ้านายและเจ้าผู้ครองนครเชียงใหม่ กรณีพิพาทได้ลุกลามมาถึงกรุงเทพฯตั้งแต่ปลายรัชสมัยพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวและยืดเยื้อมาถึงรัชสมัยพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

จากสภาพปัญหาดังกล่าว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงสนพระราชหฤทัยที่จะแก้ไขปัญหาก่อนที่อังกฤษซึ่งเป็นมหาอำนาจจะเข้ามาแทรกแซงจนเป็นปัญหาใหญ่ต่อไป ทรงส่งข้าหลวงต่างพระองค์ไปทำหน้าที่ชำระคดีความระหว่างคนในบังคับอังกฤษกับเจ้านายฝ่ายเหนือ ต่อมาโปรดให้รวม นครเชียงใหม่, นครน่าน, นครลำปาง, นครลำพูน, แพร่, เถิน เข้าเป็นมณฑลลาวเฉียง และทรงแต่งตั้งพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากร เป็นข้าหลวงต่างพระองค์ประจำนครเชียงใหม่ ใน พ.ศ.2427

ต่อมาทรงมีพระราชดำริในการปฏิรูปการปกครองโดยเฉพาะการปฏิรูปหัวเมือง โดยได้พระราชทานพระบรมราโชบายแก่กระทรวงมหาดไทย เพื่อเป็นแนวทางการจัดการปกครองหัวเมืองให้เรียบร้อยได้แก่

ข้อแรกคือ การยุบประเทศราชให้มาเป็นเมืองในพระราชอาณาเขต เพื่อเสริมสร้างเอกภาพของชาติ (Nation unity) ให้มั่นคงโดยมุ่งที่จะขจัดความแตกแยกของชนชาติต่างๆ ภายในราอาณาจักรให้หมดสิ้นไป

ข้อที่สอง คือ ต้องการรวมการบังคับบัญชาหัวเมืองมาไว้ที่กระทรวงมหาดไทยแต่เพียงแห่งเดียว โดยต้องการที่จะรวมอำนาจ (Centralization) เพื่อสร้างความมั่นคงให้แก่เอกภาพของชาติตามพระบรมราชประสงค์ข้อแรก และยังมุ่งที่จะจัดสรรราชการให้มีเอกภาพในการบังคับบัญชา (unity of command) เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินระเบียบแบบแผนเดียวกัน

ข้อที่สาม ได้แก่ เพื่อที่จะจัดการปกครองแบบรวมอำนาจนั้น จำเป็นต้องใช้รูปการปกครองส่วนภูมิภาคแบบมัธยนุภาพ (Administrative deconcentration) คือ ให้มีที่ทำงานส่วนภูมิภาค (filed offices) เป็นสาขาของกระทรวงของนครหลวง และวิธีการที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเลือกใช้ในการจัดตั้งส่วนราชการบริหารตามภูมิภาคนี้ก็คือ ระบบการเทศาภิบาล ซึ่งเป็นแบบแผนที่อังกฤษใช้ในพม่าและมลายูอยู่ในขณะนั้น เพื่อที่จะได้เป็นเครื่องมืออันทรงประสิทธิภาพในการควบคุมหัวเมืองต่างๆ ซึ่งจะสร้างเอกภาพให้แก่ประเทศได้

พ.ศ.2437 ทรงยกเลิกการจัดการปกครองหัวเมืองเป็นเมืองประเทศราช หัวเมืองชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี ชั้นจัตวาแล้วใช้การปกครองระบบเทศาภิบาลแทน โดยแบ่งการจัดการปกครองออกเป็น มณฑล เมือง อำเภอ ในแต่ละมณฑลจะมี “ข้าหลวงเทศาภิบาลสำเร็จราชการมณฑล” หรือ “ข้าหลวงใหญ่” (ต่อมาเรียกว่าผู้บัญชาการมณฑล) ที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงคัดเลือกจากผู้ที่ทรงไว้วางพระราชหฤทัยให้ปฏิบัติงานต่างพระเนตรพระกรรณ

หัวเมืองฝ่ายเหนือจึงสิ้นสุดความเป็นประเทศราชหรือนครรัฐอิสระที่ยอมรับในอำนาจของส่วนกลางแต่มีสิทธิปกครองตนเอง กลายเป็นเมืองในมณฑลพายัพ

บรรณานุกรม

กรมศิลปากร, คำให้การชาวกรุงเก่า คำให้การขุนหลวงหาวัด และพระราชพงศาวดารฉบับหลวงประเสริฐอักษรนิติ์. พระนคร : คลังวิทยา, 2515.

กรมพระยาดำรงราชานุภาพและพระยาราชเสนา.เทศาภิบาล. พระนคร : คลังวิทยา.2495.

จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพกับกระทรวงมหาดไทย.กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์มติชน ,2545.

ชวลีย์ ณ ถลาง.ประเทศราชของสยามในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว.กรุงเทพมหานคร : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์.2541.

ธันยวัฒน์ รัตนสัค, การบริหารราชการไทย, เชียงใหม่ : สำนักวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2555.

รอง สยามานนท์,ดำเนิร เลขะกุล,วิลาสวงค์ นพรัตน์, ประวัติศาสตร์สยามสมัยกรุงศรีอยุธยา : แผ่นดินสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 ถึงแผ่นดินสมเด็จพระนเรศวรมหาราช. พระนคร: คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2513.

พระยามหาอำมาตยาธิบดี (หรุ่น) .พงศาวดารเมืองนครเชียงใหม่ เมืองลำปาง เมืองลำพูนไชย. พระนคร: กรมศิลปากร, 2505.

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

ลิขิต ธีรเวคิน,วิวัฒนาการการเมืองการปกครองไทย, กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,2550.

อรอนงค์ ทิพย์พิมล,รัชกาลที่ 5 : สยามกับอุษาคเนย์และชมพูทวีป, กรุงเทพมหานคร :มูลนิธิโตโยต้าประเทศไทย, 2547.

ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540, กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์คบไฟ, 2542.

ชวลีย์ ณ ถลาง. ประเทศราชของสยามในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว.กรุงเทพมหานคร : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์.2541.