22 ธันวาคม พ.ศ. 2521
ผู้เรียบเรียง ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต
วันนี้เป็นวันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 13 ของประเทศ ซึ่งมีที่มาจากหลังเหตุการณ์ วันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519
เหตุการณ์ร้ายในตอนเช้าวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ที่มีการใช้กำลังเข้าปราบปรามนักศึกษา ประชาชน ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้นำไปสู่การยึดอำนาจของทหารที่เรียกว่าการปฏิรูปการปกครองในตอนเย็นวันเดียวกัน และได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 และมีรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2519 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2520 ไปตามลำดับ ดังนั้น รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 นี้จึงร่างขึ้นมาเพื่อใช้แทนโดยหวังจะให้เป็นฉบับถาวร
คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีนายจิตติ ติงศภัทย์ อดีตผู้พิพากษาและศาสตราจารย์สำคัญทางกฎหมายเป็นประธาน มีกรรมาธิการสำคัญหลายคน เช่น จากหัวหน้าพรรคการเมืองที่อยู่ก่อนการปฏิรูปถึง 6 คน ในจำนวนนี้มีอดีตนายกรัฐมนตรี ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช กับ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช รวมอยู่ด้วย นักกฎหมายที่มีชื่อเสียงก็มี นายกมล วรรณประภา อดีตอธิบดีกรมอัยการ นายอมร จันทรสมบูรณ์ และ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ทางฝ่ายอาจารย์ก็มีปรมาจารย์ทางรัฐธรรมนูญอย่าง นายไพโรจน์ ชัยนาม และ นายกระมล ทองธรรมชาติ และยังมีอดีตทูต คือ นายกันธีร์ ศุภมงคล และสตรีคือนางแร่ม พรหมโมบล
ที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญชุดนี้มีนักการเมืองระดับหัวหน้าพรรคที่เคยต่อต้านเผด็จการทหารมาร่วมอยู่ด้วย 2 คน กับมีนักวิชาการที่เป็นตัวของตัวเองมากรวมอยู่ด้วย เขาจึงคิดกันว่าเป็นความพยายามของคณะทหารที่ยึดอำนาจที่ต้องการประนีประนอมในการร่างกติกาฉบับใหม่ของประเทศ แต่ขณะเดียวกันก็คงมีความเข้าใจกันระดับหนึ่งว่าจะให้ทหารมีบทบาททางการเมืองต่อไปอีกระยะหนึ่ง
เมื่อมีรัฐธรรมนูญออกมาประกาศใช้ คนก็จะมองไปที่การเลือกตั้งที่จะตามมา ซึ่งก็คือการเลือกตั้งในวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2522 อันเป็นการเลือกตั้งที่นักการเมืองจะรวมตัวกันได้เพียงแค่เป็น “กลุ่ม” เท่านั้นเอง ยังไม่เป็นพรรคการเมือง เพราะยังไม่มีพระราชบัญญัติพรรคการเมืองออกมาแทนที่ฉบับเดิมที่ถูกยกเลิกไป
เลือกตั้งกันแบบนี้ นายทหารที่เล่นการเมืองก็สบายใจ เพราะจะได้ไปรวบรวมเสียงสนับสนุนเอาภายหลังการเลือกตั้งได้สบาย
ดังปรากฏว่าในการประชุมรัฐสภาเพื่อดูเสียงสนับสนุนหาคนมารับทุกข์หรือสุขเป็นนายกรัฐมนตรีในวันที่ 11 พฤษภาคม พ.ศ. 2522 ได้มีผู้สนับสนุนให้ พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ เป็นนายกรัฐมนตรี อยู่ 311 เสียง ในจำนวนนี้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ 301 คน แต่มีสมาชิกวุฒิสภาอยู่จำนวน 3 ใน 4 ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
ตอนตั้งรัฐมนตรี นายกฯ พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ก็ให้ความสำคัญกับพรรคการเมืองน้อย รัฐมนตรี 8 คนในรัฐบาลของท่านที่เป็นนักการเมืองลงเลือกตั้งก็มิใช่คนที่พรรคการเมืองส่งมาเป็น ดังนั้น ความสนับสนุนจากพรรคการเมืองจึงน้อย
เขาจึงกล่าวกันว่า รัฐบาลของท่านอยู่ได้ด้วยการสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งมาจากการแต่งตั้ง ดูกันไปแล้วรัฐบาลก็น่าจะอยู่ได้นานสัก 4 ปี จนกว่าจะพ้นเวลาบทเฉพาะกาล ที่จริงรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดเขตเลือกตั้งเป็นเขตใหญ่และให้เลือกทั้งคณะเบอร์เดียว อันเป็นรูปแบบการเลือกตั้งที่กำหนดไว้เป็นลักษณะนี้เพียงคราวเดียว ดังมาตรา 90 วรรคสองเขียนว่า
“การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้ถือเขตจังหวัดแต่ละจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง เว้นแต่กรุงเทพมหานครให้แบ่งเขตเลือกตั้งออกเป็นสามเขต และจัดให้แต่ละเขตเลือกตั้งมีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเขตละเท่า ๆ กัน หรือใกล้เคียงกันมากที่สุดเท่าที่จะทำได้ โดยต้องแบ่งพื้นที่เขตเลือกตั้งแต่ละเขตให้ติดต่อกันและต้องจัดอัตราส่วนของจำนวนราษฎรกับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่จะพึงมิได้ในแต่ละเขตให้ใกล้เคียงกัน”
ส่วนมาตรา 91 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า
“การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้ออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งเป็นคณะตามบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองส่งเข้าสมัครรับเลือกตั้งนั้น”
การเลือกตั้งแบบพวงใหญ่เบอร์เดียวนี้ ได้ปฏิบัติอยู่เพียงครั้งเดียวเท่านั้นตามรัฐธรรมนูญนี้ ภายหลังหมดเวลาของบทเฉพาะกาลแล้ว นั่นก็คือการเลือกตั้งซ่อมในกรุงเทพมหานคร ที่ผู้แทนราษฎรคนเก่าตายลง 1 คน และผู้แทนราษฎรอีกคนลาออกในเขตนั้น
ต่อมามีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไปเป็นเขตเล็ก 3 คน เรียงเบอร์ที่ใช้กันต่อมาอีกหลายปี
เรื่องเขตเลือกตั้งจะเอาอย่างไร และเลือกอย่างไร เราถกกันมานาน แก้กันไปมา ยังไม่อยู่ตัวสักที ต้องรอกันไปอีกหน่อย
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้ได้ประมาณหนึ่งปีได้ ทหารอย่างพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ก็อยู่เป็นนายกรัฐมนตรีต่อไปไม่ได้ เพราะทหารเขาไม่สนับสนุน พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ จึงได้ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี
ถ้านับอายุกันแล้วรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 ฉบับนี้ก็ใช้อยู่ได้นานเป็นอันดับที่ 2 คือเป็นเวลากว่า 12 ปี จนถึงวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 คณะทหารประจำการคณะใหม่ที่เรียกตนเองว่า “คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ” หรือ “รสช.” ก็ยึดอำนาจล้มรัฐบาลตามรัฐธรรมนูญของพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ผู้เป็นนายกรัฐมนตรี
