หลักการรวมอำนาจ

เรียบเรียงโดย : อาจารย์บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

ความหมายของหลักการรวมอำนาจ

หลักการรวมอำนาจ (Centralization) หมายถึงการรวมอำนาจการปกครอง อำนาจหน้าที่ (Authority) ในการตัดสินใจวินิจฉัยสั่งการไว้ที่รัฐส่วนกลาง อันได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม เป็นผู้ดำเนินการปกครองและจัดทำบริการสาธารณะ มีการจัดระเบียบการปกครองที่กำหนดให้หน่วยการปกครองในรัฐมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิด

หลักการรวมอำนาจ

1) มีการรวมอำนาจในการบังคับหน่วยการปกครองต่างๆไว้ที่ส่วนกลาง

2) มีการรวมอำนาจในการวินิจฉัยสั่งการไว้ที่ส่วนกลาง หรือการสงวนอำนาจวินิจฉัยสั่งการขั้นสุดท้ายในการอนุมัติ ระงับหรือแก้ไข เพิกถอนการกระทำต่างๆไว้ที่หน่วยงานบริหารราชการส่วนกลาง

3) การปกครองเป็นไปตามลำดับชั้น ระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินรวมทั้งการบริหารงานบุคคลยังขึ้นอยู่กับส่วนกลางทั้งในด้านการบังคับบัญชา การสรรหา การบรรจุ การแต่งตั้ง

ข้อดีของการรวมอำนาจการปกครอง

1) การรวมอำนาจทำให้อำนาจของรัฐบาลกลางมีความมั่นคงเนื่องจากรวมอำนาจด้านการบังคับบัญชา ทหารและตำรวจ และรวมอำนาจด้านการบริหารอื่นๆ เช่น งบประมาณ การบริหารงานบุคคล การออกระเบียบ คำสั่ง กฎหมายและการกำหนดนโยบายสาธารณะ

2) การรวมอำนาจทำให้การบริการประชาชนเป็นไปอย่างเสมอภาค เนื่องจากการบริหารราชการส่วนกลางย้อมดำเนินการโดยคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวมไม่ได้คำนึงถึงประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่ง

3) การรวมอำนาจทำให้เกิดความประหยัดมากกว่าการกระจายอำนาจการปกครอง เนื่องจากสามารถแลกเปลี่ยนบุคลากร ทรัพยากร เครื่องมือเครื่องใช้ระหว่างหน่วยงานต่างๆ

4) การรวมอำนาจทำให้เกิดเอกภาพในการปกครองเนื่องจากอำนาจในการบังคับบัญชาหรือการสั่งการ อยู่ที่ศูนย์กลาง ดำเนินการโดยใช้แบบแผนเดียวกัน ทำให้เกิดเอกภาพในการปกครองและการบริหาร

5) เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางมีความรู้ความสามารถดีกว่าเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น มีสมรรถนะในการปฏิบัติงานสูงกว่าท้องถิ่น สามารถจัดบริการสาธารณะได้ดีอย่างมีมาตรฐาน และเป็นระเบียบแบบแผนเดียวกัน

ข้อเสียของการรวมอำนาจ

1) การรวมอำนาจทำให้การบริหารไม่สามารถดำเนินการให้เกิดผลดีในทุกพื้นที่ในเวลาเดียวกัน เนื่องจากมีพื้นที่ที่กว้างใหญ่ มีภารกิจฝนการบริการสาธารณะที่หลากหลาย และมีแนวโน้มขยายภารกิจเพิ่มขึ้น จึงทำให้ไม่สามารถดำเนินการได้อย่างทั่วถึงและไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้เหมือนการกระจายอำนาจ

2) จากการที่มีลำดับชั้นการบังคับบัญชาหลายขั้นตอน จึงต้องสร้างระเบียบแบบแผนขึ้นมาจำนวนมาก เพื่อใช้ควบคุม สั่งการ และบังคับบัญชา ซึ่งการสั่งการอาจใช้เวลานาน (Red Tape) และไม่สามารถแก้ปัญหาได้ทันต่อสถานการณ์

3) หลักการรวมอำนาจไม่สอดคล้องกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือประชาชนในท้องถิ่นได้มีส่วนในการปกครองตนเอง

4) การรวมอำนาจทำให้ไม่สามารถสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นต่างๆได้อย่างแท้จริง เนื่องจากความต้องการของประชาชนในพื้นที่ต่างๆมีความแตกต่างกัน

5) การรวมอำนาจอาจทำให้การกระจายความเจริญหรือการพัฒนาท้องถิ่นไม่เหมาะสมเนื่องจากไม่เข้าใจปัญหาที่แท้จริง และอาจไม่เป็นธรรมแก้พื้นที่บางแห่ง และอาจก่อให้เกิดความรู้สึกที่ไม่ดีต่อประชาชน

หลักการรวมอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินได้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 7 เรียกว่าการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง โดยกำหนดส่วนราชการไว้ 4 รูปแบบ คือ

1) สำนักนายกรัฐมนตรี เป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกระทรวงอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี กิจการเกี่ยวกับการทำงบประมาณแผ่นดินและราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจและหน้าที่ของสำนักนายกรัฐมนตรี หรือส่วนราชการซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือราชการอื่นๆ ซึ่งมิได้อยู่ภายใต้อำนาจและหน้าที่ของกระทรวงหนึ่งกระทรวงใดโดยเฉพาะ

สำนักนายกรัฐมนตรีแบ่งส่วนราชการภายในจำแนกได้เป็น 4 รูปแบบ คือ

(1) รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการเป็นข้าราชการการเมือง ได้แก่ สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ซึ่งทำหน้าที่ลักษณะเดียวกันกับสำนักงานรัฐมนตรีในกระทรวงต่างๆ ส่วนราชการนี้มีเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองดูแลรับผิดชอบ

(2) รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการมีฐานะเทียบเท่าปลัดกระทรวงและขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ส่วนราชการเหล่านี้ได้แก่ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี สำนักงบประมาณ สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักข่าวกรองแห่งชาติ และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ

(3) รูปแบบของส่วนราชการที่ทำหน้าที่กำกับดูแลราชการประจำทั่วไปของสำนักนายกรัฐมนตรี คือ สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งทำหน้าที่เป็นสำนักงานปลัดกระทรวง มีปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ในฐานะปลัดกระทรวงดูแลรับผิดชอบ

(4) รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการขึ้นตรงต่อปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ได้แก่ กรมประชาสัมพันธ์สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค

2) กระทรวงหรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง อยู่ภายใต้การดูแลบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวง มีหน้าที่โดยทั่วไปคือ การกำหนดนโยบายและวางแผนดำเนินงานของกระทรวง รวมทั้งกำกับ เร่งรัด ติดตาม การดำเนินงานตามแผนและนโยบายที่กำหนดไว้

ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ได้กำหนดให้มีกระทรวง 19 กระทรวง

(1) กระทรวงกลาโหม

(2) กระทรวงการคลัง

(3) กระทรวงการต่างประเทศ

(4) กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา

(5) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์

(6) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์

(7) กระทรวงคมนาคม

(8) กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

(9) กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร

(10) กระทรวงมหาดไทย

(11) กระทรวงยุติธรรม

(12) กระทรวงแรงงาน

(13) กระทรวงวัฒนธรรม

(14) กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

(15) กระทรวงศึกษาธิการ

(16) กระทรวงสาธารณสุข

(17) กระทรวงอุตสาหกรรม

(18) กระทรวงพลังงาน

(19) กระทรวงพาณิชย์

การแบ่งส่วนราชการภายในกระทรวง จำแนกได้เป็น 3 ประเภท คือ

(1) สำนักงานรัฐมนตรี มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับราชการทางการเมืองของกระทรวงมีเลขานุการรัฐมนตรีดูแลรับผิดชอบขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวง

(2) สำนักงานปลัดกระทรวง มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับราชการประจำทั่วไปของกระทรวง และราชการอื่นที่มิได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของกรมใดกรมหนึ่งในสังกัดกระทรวงโดยเฉพาะ รวมทั้งการกำกับเร่งรัดติดตามผลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการในกระทรวง ทั้งนี้โดยอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของปลัดกระทรวง

(3) กรม มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการส่วนใดส่วนหนึ่งของกระทรวงหรือตามกฎหมายว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของกรม ทั้งนี้อยู่ภายใต้การรับผิดชอบของอธิบดี หรือตำแหน่งที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่นสำหรับส่วนราชการระดับกรมที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่น

3) ทบวง ซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวงทบวง หมายถึงราชการที่มีสภาพและปริมาณงานยังไม่เหมาะสมที่จะจัดตั้งเป็นกระทรวงได้ กฎหมายกำหนดให้สามารถจัดตั้งเป็นทบวงได้ก่อน โดยจะสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี หรือกระทรวงใดก็ได้ หรือจะจัดตั้งโดยให้มีรัฐมนตรีว่าการทบวงเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบการปฏิบัติราชการของทบวงก็ได้เช่นเดียวกัน

พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ไม่ปรากฏหน่วยงานที่เป็นทบวง

4) กรมหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรมซึ่งสังกัดหรือไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง อยู่ภายใต้การรับผิดชอบของอธิบดี หรือตำแหน่งที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่นสำหรับส่วนราชการระดับกรมที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่น

การแบ่งส่วนราชการภายในกรม แบ่งเป็นสำนักงานเลขานุการกรม กอง และแผนก กรมใดที่มีความจำเป็นหรือมีเหตุผลพิเศษจะแบ่งส่วนราชการเป็นอย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่ากองหรือแผนกก็ได้ การแบ่งส่วนราชการภายในกรมนี้ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา

นอกจากนี้ยังมีส่วนราชการที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และมีฐานะเป็นกรม ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 กำหนดให้มี 9 หน่วยงาน ดังนี้

(1) สำนักราชเลขาธิการ

(2) สำนักพระราชวัง

(3) สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ

(4) สำนักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อการประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ

(5) สำนักคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ

(6) ราชบัณฑิตยสถาน

(7) สำนักงานตำรวจแห่งชาติ

(8) สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน

(9) สำนักงานอัยการสูงสุด

โดยส่วนราชการในลำดับที่ 1-7 อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี สำหรับส่วนราชการในลำดับที่ 8 และ 9 อยู่ในบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

หนังสืออ่านประกอบ

ธันยวัฒน์ รัตนสัค,การบริหารราชการไทย,(เชียงใหม่ : สำนักวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2555)

มานิตย์ จุมปา,คำอธิบายกฎหมายปกครองว่าด้วยการจัดระเบียบราชการบริหาร,(กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548)