สภาสนามม้า
เรียบเรียงโดย : จันทนา ไชยนาเคนทร์
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต
สภาสนามม้า
“สภาสนามม้า” เป็นชื่อเรียกอย่างไม่เป็นทางการของ “สมัชชาแห่งชาติ พ.ศ. 2516” ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชได้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งบุคคลจำนวน 2,347 คน ขึ้นมาทำหน้าที่ในการคัดเลือกบุคคลจำนวน 299 คน เข้าไปทำหน้าที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทั้งนี้ ด้วยจำนวนของผู้เข้าร่วมประชุมที่มีเป็นจำนวนมากทำให้สถานที่ไม่เพียงพอที่จะรองรับจำนวนผู้เข้าร่วมประชุมทั้งหมดได้ การจัดประชุมสมัชชาแห่งชาติจึงต้องใช้สนามราชตฤณมัยแห่งประเทศไทยในพระบรมราชูปถัมภ์ หรือ "สนามม้านางเลิ้ง" เป็นสถานที่จัดการประชุม และได้กลายเป็นที่มาของของคำว่า “สภาสนามม้า”
สภาสนามม้าได้รับการแต่งตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ตามประกาศพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติ และได้มีการเปิดประชุมอย่างเป็นทางการครั้งแรกเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม พ.ศ. 2516 เมื่อสมัชชาแห่งชาติทำหน้าที่ในการคัดเลือกบุคคลจำนวน 299 คน ขึ้นมาทำหน้าที่สภานิติบัญญัติเป็นที่เรียบร้อยแล้ว สภาแห่งนี้ได้ยุติบทบาทไปโดยปริยาย แม้ว่าสภาสนามม้าจะดำรงอยู่ในระยะเวลาสั้น ๆ ราว 10 วัน แต่เป็นประเด็นที่มีความสำคัญต่อประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยใหม่เป็นอย่างมาก
สภาพการเมืองหลังเหตุการณ์14 ตุลาคม พ.ศ. 2516
ภายหลังจากสถานการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้นเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 สิ้นสุดลง และได้มีการโปรดเกล้าแต่งตั้งฯ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร ภารกิจสำคัญสำหรับนายกรัฐมนตรีก็คือ การเร่งร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา 6 เดือนตามที่ได้ให้สัญญาไว้กับประชาชน ขณะเดียวกัน สภานิติบัญญัติแห่งชาติซึ่งทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติแห่งชาติยังคงเป็นสภาชุดเดิมที่มาจากการแต่งตั้งของจอมพลถนอม ซึ่งมีภาพลักษณ์เป็นไปในทางลบที่ประชาชนส่วนใหญ่เห็นว่าสภานี้เป็นเพียง “สภาตรายาง” ที่คอยยกมือสนับสนุนนโยบายรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร และให้การรับรองการกระทำของฝ่ายบริหารว่าเป็นสิ่งที่ถูกต้องชอบธรรมตามกฎหมาย อีกทั้งยังเป็นมรดกของรัฐบาลเผด็จการที่สร้างขึ้นเพื่อค้ำบัลลังก์ทางการเมืองของรัฐบาลจอมพลถนอมเท่านั้น[1]
จากสภาพการณ์ดังกล่าวจึงทำให้เกิดความหวาดวิตกว่าถ้าให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนี้ปฏิบัติหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติต่อไป อาจจะทำให้ระบอบเผด็จการกลับมามีอำนาจอีกครั้ง รวมทั้งเป็นอุปสรรคในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่[2] ดังนั้น จึงได้เกิดกระแสเรียกร้องจากประชาชนให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติลาออก กระแสดังกล่าวนี้ส่งผลให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติจำนวนหนึ่งลาออกไป แต่สมาชิกบางคนเห็นว่าหากยอมลาออกไปตามคำเรียกร้องนั้น ก็จะทำให้เสื่อมเสียเกียรติ ดังนั้น ในสภาจึงมีการเสนอญัตติพิจารณาการลาออกของสมาชิก ซึ่งมีมติว่าแล้วแต่ความสมัครใจ
แม้ว่าจะเกิดกระแสเรียกร้องให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดจอมพลถนอมลาออกไป แต่กระแสดังกล่าวก็ไม่สามารถกดดันให้สมาชิกสภายุติบทบาทหน้าที่ลงไปได้ ดังจะเห็นได้ว่า ก่อนหน้าที่จะมีการประกาศแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติในวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ในขณะนั้นมีสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติจำนวน 282 คน จากจำนวนทั้งหมด 299 คน ตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 จนกระทั่งในคืนวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ได้มีประกาศพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติจำนวน 2,347 คน ขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ในการคัดเลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ จากปรากฏการณ์ดังกล่าวจึงยิ่งสร้างแรงกดดันภายในสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดจอมพลถนอมเป็นอย่างมาก สมาชิกสภาค่อย ๆ ทยอยลาออกไป จนกระทั่งเหลือสมาชิกเพียง 11 คน จึงมีการประกาศพระราชกฤษฎีกายุบสภาชุดจอมพลถนอม เมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2516
ลำดับเวลาของการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติ
ระยะเวลาราว 10 วันระหว่างวันที่ 10 – 19 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ซึ่งเป็นช่วงระยะเวลาที่สภาสนามม้าปรากฏขึ้นในสังคมไทยที่มิได้เปลี่ยนผ่านอย่างเรียบง่ายทีเดียวนักหากแต่เต็มไปด้วยความสับสนทางข้อกฎหมายและแรงกดดันทางการเมือง ดังนั้น เพื่อให้เห็นพลวัตความเปลี่ยนแปลงในช่วงเวลาสั้น ๆ นี้ จึงนำเสนอลำดับเวลาเหตุการณ์ซึ่งปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์ ดังต่อไปนี้
วันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2516 เวลาประมาณ 24.00 น. วิทยุกรมประชาสัมพันธ์ได้ออกประกาศพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมาชิกสมัชชาแห่งชาติ
วันที่ 11 ธันวาคม พ.ศ. 2516 หนังสือพิมพ์เกือบทุกฉบับได้นำเสนอข่าวการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติโดยการนำเสนอเนื้อหาที่ปรากฏในพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติ โดยยังไม่มีรายละเอียดเกี่ยวกับความเป็นมาหรือภาระหน้าที่ของสมัชชาแห่งชาติอย่างชัดเจน ขณะเดียวกันเกิดกระแสความเคลื่อนไหวของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดเดิมสมัยจอมพลถนอม ได้แก่ กลุ่มทหารและตำรวจ มีการเตรียมการยื่นใบลาออก โดยหนังสือพิมพ์ ประชาธิปไตย ได้ระบุว่า “สมาชิกสภานิติบัญญัติกลุ่มทหารและตำรวจยื่นใบลาออกแน่นอนในวันนี้ โดยเฉพาะกลุ่มตำรวจตกลงยื่นใบลาพร้อมกัน 10 คนในตอนเช้า ส่วนทหารมีการประชุมด่วนพิเศษตอนเช้า และจะยื่นใบลาในตอนบ่าย ฝ่ายพลเรือนต่างเขียนใบลาเตรียมพร้อมไว้แล้ว เพียงรอดูทีท่าว่าทหารและตำรวจจะยื่นใบลาจริงหรือไม่เท่านั้น”[3] ซึ่งปรากฏว่ามีสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดจอมพลถนอมจำนวนหนึ่งได้ลาออกไป และยังมีสมาชิกบางส่วนยังคงไม่ลาออก
วันที่ 12 ธันวาคม พ.ศ. 2516 หนังสือพิมพ์ประชาธิปไตยได้ตีพิมพ์รายชื่อสมาชิกสมัชชาแห่งชาติจำนวนทั้งสิ้น 2,347 คน รวมทั้ง เกิดกระแสการตั้งคำถามกับอำนาจหน้าที่ของสมัชชาแห่งชาติ ซึ่ง นายนิสสัย เวชชาชีวะ รองโฆษกสำนักทำเนียบนายกรัฐมนตรีได้แถลงชี้แจงว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงแต่งตั้งสมาชิกสมัชชาครั้งนี้โดยอาศัยอำนาจตามธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2515 มาตรา 6 ที่บัญญัติไว้ว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้แต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติ และการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติครั้งนี้ เป็นวิธีการในการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติอย่างหนึ่ง แทนจำนวนสมาชิกที่ลาออกหรือว่างลงด้วยเหตุอื่นใด โดยเสนอรายชื่อที่เลือกตั้ง แล้วให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงพิจารณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งต่อไป” และปรากฏว่ายังคงมีสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดจอมพลถนอมยังคงไม่ลาออก
วันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ. 2516 นายกรัฐมนตรีสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้ให้สัมภาษณ์กับหนังสือพิมพ์ว่าไม่ทราบล่วงหน้าเกี่ยวกับเรื่องการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติมาก่อน และยังไม่ทราบแน่ชัดว่าจะจัดการอย่างไรกับสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดจอมพลถนอม
นายชมพู อรรถจินดา สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้แสดงความข้องใจว่าในการจัดตั้งสมัชชาแห่งชาติ ไม่ทราบว่าใช้กฎหมายอะไรในการจัดตั้ง และนายชมพูมีความคิดเห็นว่าจะเสนอร่างพระราชบัญญัติยุบสภานิติบัญญัติฯ ซึ่งจะทำให้สมาชิกสภาพของสมาชิกสิ้นสุดลง และจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ พร้อมทั้งรับรองสมัชชาแห่งชาติให้เป็นองค์การเลือกตั้งโดยชอบด้วยกฎหมาย
วันที่ 14 ธันวาคม พ.ศ. 2516 สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดจอมพลถนอมที่ยังคงดำรงสมาชิกภาพเหลืออยู่ 21 คน จากจำนวน 299 คน ได้แก่ พล.ท. กานต์ รัตนวราหะ พ.อ. ณรงค์ กิตติขจร พล.อ.เติม หอมเศรษฐี พล.อ. ธงเจิม ศังขวณิช นายบุศย์ อุดมวิทย์ พงษ์นุ่มกุล พล.ต. ประณต โพธิทัต น.ต. ประสงค์ สุชีวะ นายประสิทธิ์ อุไรรัตน์ นายฝน แสงสิงแก้ว พล.ท. พโยม พหุลรัต นายพรหม สูตรสุคนธ์ นายมยูร วิเศษกุล พ.อ. ละม้าย จันทรประเสริฐ นายวิญญู วิจิตรวาทการ พล.ต.ต. สง่า กิตติขจร นายวิทย์ ศิวะศริยานนท์ นายสิริลักษณ์ จันทรางสุ นายเสนาะ อูนากูร นายแสวง พูลสุข นายอดุล บินสะอาด และนายสมพงศ์ เกษมสิน และสมาชิกสมัชชาแห่งชาติได้มีการแบ่งเป็น 3 กลุ่ม และต่างก็มีการเคลื่อนไหวเพื่อหาสมาชิกเพิ่มเติม โดยการออกตระเวนขอร้องให้สมาชิกสมัชชาเลือกบุคคลจากกลุ่มตนขึ้นเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งเมื่อพิจารณารายละเอียดของสมาชิกทั้งสามกลุ่มแล้ว ปรากฏว่ามีอดีตสมาชิกกว่า 200 คน
วันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ. 2516 มีการประกาศยุบสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดจอมพลถนอม โดยอ้างมาตรา 22 ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน พ.ศ. 2515
วันที่ 17 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ต่างทยอยกันเข้าลงทะเบียนรายงานตัว และยังมีสมาชิกจำนวนหนึ่งยังไม่ได้เข้ารับการรายงานตัว จึงทำให้ต้องการขยายระยะเวลาในการรายงานตัวของสมาชิกออกไป
วันที่ 18 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ได้มีการจัดพิธีเปิดประชุมสมัชชาแห่งชาติอย่างเป็นทางการ
วันที่ 19 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ได้มีการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติจำนวน 299 คน จากสมาชิกสมัชชาแห่งชาติ 2,347 คน และเมื่อการเลือกตั้งเสร็จสิ้นลงสมาชิกสมัชชาแห่งชาติได้ยุติบทบาทลงในที่สุด[4]
แม้ว่าสมัชชาแห่งชาติจะถือกำเนิดขึ้นเพียงชั่วระยะเวลาสั้น ๆ เพียง 10 วันเท่านั้น แต่เป็นรูปแบบของการก่อตั้งสภาที่มีความสำคัญเป็นอย่างมาก ทั้งนี้เพราะไม่เคยมีการก่อตั้งสภาในลักษณะนี้มาก่อน ซึ่งหากเราพิจารณาลำดับกระบวนการที่นำไปสู่การตั้งสมัชชาแห่งชาติแล้ว จะพบว่าในช่วงเวลาที่สมัชชาแห่งชาติก่อตัวขึ้นนั้น สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดเดิมที่ได้รับการคัดเลือกโดยจอมพลถนอมก็ยังอยู่ในตำแหน่ง ในแง่นี้ จึงเสมือนว่า มีสองสภาในเวลาเดียวกัน หรือกล่าวได้ว่า การตั้งสมัชชาแห่งชาติขึ้นมานั้น “ซ้อน” กับสภาเดิม การมีสภาสองสภาเช่นนี้ส่งผลให้เกิดความสับสนทั้งในหมู่นักหนังสือพิมพ์และสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ อาทิเช่น ประเด็นเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของสมัชชาแห่งชาติว่าเป็นเพียงการแต่งตั้งขึ้นมาเพื่อเลือกบุคคลมา “เติมให้เต็ม” จำนวนของสมาชิกที่ขาดหายไป หรือเป็นการเลือกตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดใหม่ทั้งชุด ถ้าหากว่าเป็นเช่นนั้นสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดเดิมจะต้องทำอย่างไร ตลอดจนการตั้งคำถามกับการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติว่าดำเนินการแต่งตั้งขึ้นมาตามข้อกฎหมายมาตราใด แต่สุดท้ายแล้ว ประเด็นต่าง ๆ เหล่านี้ได้คลี่คลายลงไปเมื่อมีการประกาศยุบสภาเมื่อวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ. 2516 และจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดใหม่ขึ้นมาทำหน้าที่แทน โดยการคัดเลือกบุคคลจำนวน 299 คนจากสมาชิกสมัชชาแห่งชาติจำนวน 2,347 คน ในวันที่ 19 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ซึ่งได้ทำให้บทบาทของสมาชิกสมัชชาแห่งชาติได้ยุติบทบาทลงไปด้วย[5]
บรรณานุกรม
จันทนา ไชยนาเคนทร์. “ความเป็นมาและสถานะทางกฎหมายของ ‘สภาสนามม้า’.” ชุมทางอินโดจีน': เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ปริทัศน์4, 7 (กรกฎาคม-ธันวาคม 2558): 51-64.
สมชาติ รอบกิจ. “การร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517.” วิทยานิพนธ์รัฐศาสตร์มหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2523.
หนังสือพิมพ์ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 10 ถึง 19 ธันวาคม พ.ศ. 2516.
[1] สมชาติ รอบกิจ, “การร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตร์มหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2523): น. 16.
[2] สมชาติ รอบกิจ, 2523: น. 16 – 17.
[3] “อดีต ส.ส. นิติฯ กลุ่มทหารเคลื่อนไหวก่อนถูกยุบ,” ประชาธิปไตย ฉบับที่ 276 ปีที่ 41 วันอังคารที่ 11 ธันวาคม พ.ศ. 2516: 1.
[4] รวบรวมจากหนังสือพิมพ์ ประชาธิปไตย ระหว่างวันที่ 10 – 19 ธันวาคม พ.ศ. 2516.
[5] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน จันทนา ไชยนาเคนทร์. “ความเป็นมาและสถานะทางกฏหมายของ ‘สภาสนามม้า’” ชุมทางอินโดจีน: เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ปริทัศน์ ปีที่ 4 ฉบับที่ 7 (กรกฎาคม-ธันวาคม 2558): 51-64.
