สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฐานคิดของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม

ผู้เรียบเรียง วัชรา ไชยสาร

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ พรรณราย ขันธกิจ

---

ก่อนที่จะศึกษาแนวคิดในการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติต้องเข้าใจฐานคิดของการมีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติก่อน เพื่อจะได้เข้าใจแนวคิด ความหมาย และที่มาในการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

วิวัฒนาการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมในประเทศไทย

ในอดีตที่ผ่านมา ประเทศไทยปกครองใน “ระบอบประชาธิปไตยทางตรง” กล่าวคือ ภายหลังจากที่ประชาชนใช้สิทธิเลือกตั้งแล้ว บทบาทหน้าที่หรือการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายบริหารประเทศในรูปแบบอื่นแทบจะไม่มีเลย ทำให้การบริหารประเทศขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของนักการเมืองหรือฝ่ายบริหารเท่านั้น ซึ่งเป็นการให้ความสำคัญกับการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าในระดับปฏิบัติในแต่ละเรื่องแบบทำไปแก้ไป ที่ให้ความสำคัญเชิงบุคคล โดยไม่ให้ความสำคัญต่อการพิจารณาปัญหาเชิง “ระบบ” หรือแบบ “โครงสร้างและกลไก” ที่เหมาะสมต่อการพัฒนาแบบยั่งยืน ขาดการพิจารณาถึงความต้องการของประชาชนที่ต้องไปเผชิญกับชะตากรรม จากผลพวงของระบบเศรษฐกิจและสังคมที่ถูกเลือกมาใช้เป็นกรอบการพัฒนาประเทศ การแก้ไขปัญหาบ้านเมืองและการพัฒนาประเทศจึงไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงและความต้องการของประชาชน

ในกระแสการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองนั้น ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์เรียกร้องสิทธิการมีส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชนบ่อย ๆ ในสังคมการเมืองของประเทศต่าง ๆ รวมทั้งประเทศไทยด้วย ทั้งนี้ การเพิ่มรูปแบบ วิธีการ และขยายขอบเขต กลุ่ม หรือจำนวนของประชาชนผู้มีสิทธิมีส่วนร่วมในทางการเมือง เป็นวัตถุประสงค์ที่สำคัญวัตถุประสงค์หนึ่งของการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง

การเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในทางการเมือง เป็นพัฒนาการมีส่วนร่วมในทางการเมืองไทยแบบพหุนิยม (Pluralism) หรือเป็นแนวความคิดที่เคารพความแตกต่าง (Difference) และความหลากหลาย (Diversity) ในมิติต่าง ๆ ของผู้คนในสังคม ตั้งแต่การเมือง ชีวิตทางสังคม และวัฒนธรรม อันเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการผลักดันหรือการพัฒนาทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ก่อให้ชุมชนเข้มแข็ง หรือที่เรียกว่า “ประชาสังคม” ในปัจจุบัน ทั้งนี้ ได้มีการนำเสนอแนวความคิดเรื่องพหุนิยมกันมาตั้งแต่ยุคแห่งการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตย เมื่อ 14 ตุลาคม 2516 แต่ช่วงนั้นอุดมการณ์ประชาธิปไตยได้เลือนหายไป โดยมีแนวความคิดเกี่ยวกับสังคมนิยมมาแทนที่

จนกระทั่งหลังจากเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 ซึ่งเป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของการปฏิรูปการเมืองไทย ประชาชน นักการเมือง นักวิชาการ สื่อมวลชน องค์กรเอกชน และสภาร่างรัฐธรรมนูญ ได้ให้ความสำคัญกับ “การมีส่วนร่วมในทางการเมือง” (Political Participation) มากเป็นพิเศษ จนดูเหมือนว่าจะเป็นคำที่มีความหมายยิ่งใหญ่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 นับตั้งแต่กรอบเบื้องต้นของร่างรัฐธรรมนูญ เจตจำนงของสภาร่างรัฐธรรมนูญ และสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญ จึงล้วนแต่มีผลให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในทางการเมือง ทุกระดับในกระบวนทางการเมืองมากยิ่งขึ้น และยังได้ขยายการรับรองสิทธิขั้นพื้นฐาน (Basic Rights or Fundamental Rights) สิทธิในการแสดงความคิดเห็น โดยการพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น เป็นต้น และสิทธิของพลเมือง (Citizen’s Rights) เช่น สิทธิออกเสียงเลือกตั้งและสมัครรับเลือกตั้ง เสรีภาพในการรวมกันเป็นพรรคการเมือง เป็นต้น เพื่อเอื้อประโยชน์ต่อการมีส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชน

รัฐธรรมนูญฯ 2540 จุดเริ่มต้นของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฯ ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ผ่านมา มักจะไม่มีผลในทางปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่ประกาศใช้แล้วทั้ง 8 ฉบับ ล้วนแต่เป็นแผนที่จัดทำโดยกลุ่มเทคโนแครต จึงไม่ได้สนองตอบต่อความต้องการของประชาชน ดังนั้น ผลผลิตทางเศรษฐกิจและสังคม ปัญหา และระบบการตัดสินใจทางเศรษฐกิจและการเมืองแบบเก่า จึงขาดการมีส่วนร่วมการตัดสินใจจากกลุ่มต่างๆ ในสังคมวงกว้าง และยังไม่มีกลไกทางสังคมการเมืองใดที่จะมาเป็นตัวกลางไว้คอยท้วงติง หรือเสนอความต้องการในอันที่จะเลือกทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ระบบการตัดสินใจในอดีต (ก่อนการปฏิรูปการเมือง) จึงมุ่งตอบสนองเฉพาะกลุ่มมีลักษณะเป็นการเมืองของนักการเมืองจำนวนน้อยที่หมุนเวียนสับเปลี่ยนหน้าเข้ามาทำหน้าที่

ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2540 นั้น มีผลให้ประชาชนมีช่องทางเข้ามีส่วนร่วมไม่ว่าจะเป็นเรื่องของเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และการต่างประเทศ ในทุก ๆ มิติแห่งกระบวนการทางการเมืองการปกครอง โดยบัญญัติไว้ชัดเจนในหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ซึ่งกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องปฏิบัติต่อประชาชน ที่สำคัญ ๆ คือ ดังนี้

“มาตรา 76 รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม รวมทั้งการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ”

นอกจากนั้น บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ยังมีอีกหลายมาตราที่ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมืองอย่างเป็นรูปธรรมเด่นชัด ก่อให้เกิด “ระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” (Participatory Democracy) และสร้าง พหุสังคม (ประชาสังคม) - พหุการเมือง (Plural Society – Plural Politics) ที่นำไปสู่ “การเมืองภาคประชาชน” ให้เป็นกลไกหนึ่งที่จะทำให้เกิดความสมดุลทางการเมือง โดยเฉพาะมาตรา 89 ซึ่งกำหนดให้มีสภาที่ปรึกษาฯ เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

การประชุมสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (ชุดที่ 1)

และการประชุมคณะกรรมการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (ชุดที่ 2)

ณ อาคารพญาไทพลาซ่า ราชเทวี

“มาตรา 89 เพื่อประโยชน์ ในการดำเนินการตามหมวดนี้ให้รัฐจัดให้มีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในประเด็นปัญหาทางด้าน เศรษฐกิจและสังคม แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผนอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ต้องให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้ความเห็นก่อนพิจารณาประกาศใช้ องค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ”

ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2543 ขึ้น โดยได้ประกาศใช้เมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2543 เพื่อกำหนดรายละเอียดในเรื่ององค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้เป็นไปตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ

สรุปได้ว่า สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นกลไกทางการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมและแบบพหุการเมือง ซึ่งเปิดให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการการบริหารราชการของฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) โดยกำหนดให้สภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งประกอบสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติซึ่งมาจากผู้แทนองค์กรภาคเอกชน (ภาคประชาสังคม) ทุกภาคส่วน จำนวน 99 คน มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจทางการเมือง และการวางแผนพัฒนาทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม อันจะทำให้การตัดสินใจบริหารประเทศของคณะรัฐมนตรีมีข้อเท็จจริงที่มาจากฐานประชาชนประกอบการพิจารณา เพื่อพัฒนาประเทศให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน

ที่มา

ธีรยุทธ บุญมี. “บทความพิเศษ: พหุสังคมที่ยุติธรรมของประเทศไทยในทศวรรษหน้า” มติชนสุดสัปดาห์. ปีที่ 19 ฉบับที่ 1013 (18 มกราคม 2543).

ธีรยุทธ บุญมี. พหุนิยม. กรุงเทพฯ: ไทเกอร์ พริ้นติ้ง, 2546.

ปริญญา เทวานฤมิตรกุล. การมีส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชนในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กับความเป็นประชาธิปไตยทางตรง. วารสารกฎหมายปกครอง (สิงหาคม 2541) : 57 – 81.

ประหยัด หงษ์ทองคำ. การพัฒนาทางการเมืองโดยกระบวนการปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพฯ : ห้างหุ้นส่วนจำกัด พาพาส, ม.ป.ป.

ไพโรจน์ ชัยนาม. สถาบันการเมืองและกฎหมายรัฐธรรมนูญ ภาค 2 ระบบการเมืองที่สำคัญ. กรุงเทพฯ : สารศึกษาการพิมพ์, 2524.

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

ส. ศิวรักษ์. นักปรัชญาการเมืองฝรั่ง. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์เคล็ดไทย, 2519.

ดูเพิ่มเติม

ประเวศ วะสี. สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สู่ความเป็นรัตนองค์กร. มติชนรายวัน. วันที่ 22 กันยายน 2548. ปีที่ 28 ฉบับที่ 10057 หน้า 7.

ประเวศ วะสี. เอกสารประกอบการร่างรัฐธรรมนูญ. ประชาธิปไตยพหุอำนาจ. 16 มกราคม 2550.

วัชรา ไชยสาร. การพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมกับสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ รัฐสภาสาร. ปีที่ 56 ฉบับที่ 6 (มิ.ย. 2551) หน้า 64 – 91.

วัชรา ไชยสาร. การเมืองภาคประชาชน : พัฒนาการมีส่วนร่วมในทางการเมืองประชาธิปไตยแบบ มีส่วนร่วมและพหุการเมือง. กรุงเทพฯ : เมฆขาว, 2545.

พรรณราย ขันธกิจ. บทบาทและหน้าที่ขององค์กรสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า, 2548.

www.nesac.go.th/