ความจำเป็นของการมีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ผู้เรียบเรียง วัชรา ไชยสาร
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ พรรณราย ขันธกิจ
ในการพิจารณา (ร่าง) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เมื่อวันอาทิตย์ที่ 13 กรกฎาคม 2540[1] ในประเด็นที่เกี่ยวกับสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นไปตามการขอแปรญัตติของนายแพทย์ธีรวัฒน์ ร่มไทรทอง สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญฯ ผู้เขียนได้ประมวลการอภิปรายของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญฯ ที่ได้อภิปรายแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับความจำเป็นในการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่สำคัญๆ ดังนี้
เพื่อให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีกลไกผลักดันไปสู่สภาพบังคับได้พอสมควร
รองศาสตราจารย์สมคิด เลิศไพฑูรย์ ได้อธิบายถึงความจำเป็นที่จะต้องจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ดังนี้
“เรื่องของการที่เกิดขึ้นใหม่ เป็นเรื่องที่กรรมาธิการต้องการให้ผลของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มีผลบังคับได้พอสมควรโดยกำหนดกลไกขึ้นมาว่า ในเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนี้ คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าแถลงนโยบายนั้นต้องชี้แจงและก็มีการแถลงต่อสภาเพื่อให้ทราบว่า ทั้งหมดนี้ว่า รัฐบาลได้มีความคืบหน้าในการดำเนินการไปมากน้อยแค่ไหนอย่างไร ก็เป็นเรื่องกลไกใหม่ที่เขียนขึ้นเพื่อให้หมวดนี้มีผลบังคับบ้างพอสมควร
มาตรานี้เป็นเรื่องใหม่เป็นเรื่องที่กรรมาธิการได้พิจารณาเห็นว่า ในเรื่องระบบเศรษฐกิจและสังคมปัจจุบันนั้นมีปัญหามากมาย รัฐบาลนั้นคงไม่สามารถแก้ไขปัญหาด้วยตนเองได้ทั้งหมด มีความจำเป็นต้องระดมความคิดเห็นของคนทั้งประเทศเข้ามาร่วมมือในการแก้ไขในปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้น กรรมาธิการเลยขออนุญาตเพิ่มเติม มาตรา 87 ทวิ ขึ้น เนื่องจากมีการเสนอแนะในบางประเด็น
มาตรา 87 ทวิ เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามหมวดนี้ให้รัฐจัดให้มีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีอำนาจให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม วรรคแรก วรรคสอง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ต้องให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติให้ความเห็นก่อนการประกาศใช้”
เพื่อให้มีผู้แทนประชาชนจากภาคส่วนต่าง ๆ ได้มีส่วนร่วมในการจัดทำแผน
นอกจากนั้น ศาสตราจารย์อมร รักษาสัตย์ ยังได้แสดงความคิดเห็นในประเด็นดังกล่าว ดังนี้
“ขณะนี้เรามีสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งตรงกันแล้ว ก็ค่อนข้างจะซ้ำกันทีเดียว เดิมก็ชื่อสภาพัฒน์ฯ ที่เขาเรียกกันจนกระทั้งถึงบัดนี้ยังเรียกว่า สภาพัฒน์ฯ ผมได้มีโอกาสเป็นคณะกรรมการของสภาพัฒน์ฯ นั้นบังเอิญไม่ได้ทำหน้าที่นี้ ซึ่งทั้งๆ ที่ควรจะทำ เพราะว่าขอเรียนตามตรงที่เกิดเหตุการณ์ประหลาด คือ ฝ่ายเลขาธิการ ประจำเขาแข็ง เพราะฉะนั้น เขาก็ทำอะไรไปหมดในนามของคณะกรรมการบริหารสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตกลงนานๆ กรรมการจึงมาประชุมที และก็ให้ความคิดเห็นตามที่เขาเสนอมา แล้วกระผมก็เคยเตือนเขาไปบอกว่าตามกฎหมาย กรรมการนั้นน่าจะมีอำนาจให้ความคิดเห็นต่อรัฐบาลอะไรต่ออะไรได้ ตกลงไม่ได้ทำหรอก มัวแต่รับผิดชอบอันนั้น เป็นห่วงว่าชื่อจะซ้ำกันกับเขา จะมีคำว่าที่ปรึกษาก็ตาม ประการที่หนึ่ง
ประการที่สอง เป็นไปได้ไหม คือ ผมเห็นด้วยในคอนเซพท์ (Concept) ที่นี้จะเติมในฐานะที่ท่านบอกว่าจะต้องมีแผนอะไรหลายๆ แผน แผนที่ต่างๆ เติมคำว่า การเมืองลงไปได้สักคำหนึ่งไหม สภาที่ปรึกษาการเมืองและสังคมแห่งชาติ ผมนึกว่า จะทำให้ดีขึ้น เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมขึ้น คือ หมายความว่ารวมทุกเซคเตอร์ (Sector) ทีนี้ คือแทนที่จะเอาการเมืองไปเป็นซับซูม (Sub zoom) หรือว่าเป็นลูกน้องของสังคม ก็ให้เป็นตัวเด่นขึ้นมาเสียหนึ่งตัวในนั้น ขอฝากข้อสังเกตอย่างนี้ ขอเติมคำว่า การเมือง”
ในขณะที่นายแก้วสรร อติโพธิ มีความเห็นว่า ควรมีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ดังรายละเอียดต่อไปนี้
“ผมเห็นด้วยกับมาตรานี้จะเป็นจุดเด่น อาจจะเด่นที่สุดสิ่งที่บัญญัติไว้อย่างที่ท่านประธานได้ชี้แจงว่า นี่คือการมีส่วนร่วมของประชาสังคม เพราะฉะนั้นท่านลองดูตอนนี้เรามีคณะรัฐมนตรีแต่ก็ไม่ได้มีเป็นเรื่องเป็นราว เขานึกจะปรึกษาหรือไม่ ประชุมหรือไม่ จนเบื่อกันไปหมดแล้ว เพราะฉะนั้นจะต่างกับสภาพัฒน์ หรือสภาไหนก็แล้วที่ทำกันอยู่ในบ้านเรา สภานี้ คือ สภาจากภาคประชาชนจากตัวแทนกลุ่มต่างๆ แล้วถามว่าจะทำให้เสียระบบผู้แทนราษฎรหรือไม่ ในเมื่อเราเลือกผู้แทนราษฎรสภาเลือกคณะรัฐมนตรีไปแล้วอำนาจ ต้องอยู่ที่คณะรัฐมนตรีแต่คณะรัฐมนตรีปัจจุบันให้ความเห็นอะไรต่างๆ แล้วแต่ที่ เทคโนแครท (Technocrat) จะป้อนมาเพราะฉะนั้นการที่มีภาคประชาชนมาเป็นสภาแล้วให้ความเห็นเท่านั้นย้ำตรงนี้เป็นสิ่งที่ไปกันได้กับระบบผู้แทนราษฎรจะทำให้ระบบผู้แทนราษฎรนี้ ซึ่งย่อหย่อนในพรรคการเมืองใน ส.ส. มาเสริมช่องว่างตรงนี้ได้ โดยองค์กรตัวนี้ เพราะฉะนั้น เป็นการบอกว่านี้คือที่ปรึกษา คือเรามาถึงปัญหาที่ ถ้าเขาไม่ปรึกษาจะว่าอย่างไร คำตอบคือมามัดว่าอย่างน้อยในเรื่องแผนฯ สำคัญๆ เท่าที่เขียนไว้นี้ก็คือแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ต้องให้สภานี้ให้ความเห็นก่อนพิจารณาถ้อยคำก็ดีขึ้น ส่วนแผนฯ อื่นใด ตรงนี้ผมคิดว่าแล้วแต่กฎหมายที่จัดตั้งสภานี้จะระบุให้ละเอียดต่อไป อาจจะเป็นแผนการจัดการลุ่มน้ำหรืออะไรก็แล้วแต่ที่กระทบถึงเศรษฐกิจอะไรต่างๆ มาตรานี้ต้องมองออกว่าจะมาจากไหน ก็เติมไปว่าองค์ประกอบการดำเนินงานให้เป็นไปตามกฎหมาย ผมคิดว่าร่างฯ นี้สมบูรณ์เพียงพอ และจะเป็นประดิษฐกรรมที่จะแก้ปัญหาบ้านเมืองได้อย่างยิ่ง”
ในการอภิปรายประเด็นเกี่ยวกับการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาฯ นี้ นายพนัส ทัศนียานนท์ ได้กล่าวเสริมว่า
“การก่อตั้งสภาที่ปรึกษานี้ขึ้นมาก็เพื่อที่จะต้องการจะให้มีการวางแผนไม่ใช่เป็นในลักษณะที่ขอประทานโทษต้องใช้คำภาษาอังกฤษเพราะเป็นศัพท์นักวิชาการเขาชอบพูดกันว่าการวางแผนของเราในปัจจุบันนี้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเหมือนการวางแผนจากส่วนกลาง เป็นการวางแผนจากเบื้องบนลงสู่เบื้องล่างหรือ ทอป ดาวน์ (Top down) เพราะฉะนั้นการมีสภานี้ ในเมื่อเป็นสภากระจก เป็นสภาที่จะมีการสะท้อนความคิดเห็นของประชาคมหรือประชาชนว่าจะให้มีลักษณะถึงการแบแลนซ์ (Balance) กัน หรือได้มีสมดุลกันให้เกิดการวางแผนในลักษณะที่จากเบื้องล่างขึ้นสู่เบื้องบนมาพบกันด้วย อันนี้ถ้าหากว่าความเข้าใจตรงนี้ของผมถูก ผมก็คิดว่าเป็นสิ่งที่ดี แต่นี้ในเมื่อหลักการหนึ่งชัดเจนอย่างนี้ จะเขียนอะไรลงไปให้มันปรากฏชัดอย่างนี้เสียเลยได้ไหม เพราะมิเช่นนั้นแล้วผมเป็นห่วงว่า มันจะเปิดช่องให้บรรดาเทคโนแครท (Technocrat) อย่างที่ท่านข้าราชการเข้ามายึดสภานี้อีก ถ้าหากว่าเป็นเช่นนั้นแล้วผมเกรงว่ามันจะเกิดระบบความล่าช้าและซ้ำซ้อนขึ้น และก็เป็นการขยายระบบราชการให้ใหญ่โตเทอะทะออกไปอีก เพราะฉะนั้นไหนๆ ในเมื่อหลักการมันเป็นอย่างนี้แล้วก็ให้มันชัดๆ เสียเลยว่าข้าราชการเข้ามายุ่งไม่ได้สำหรับสภาแห่งนี้ แต่ถ้าหากว่าจะเขียนลงเติมลงไปตรงนี้นิดหน่อยให้มันได้ความปรากฏชัดอย่างนั้นก็คงจะเป็นสิ่งที่ดี”
สรุปได้ว่า ความจำเป็นในการของการมีสภาที่ปรึกษาฯ มี 2 ประการ คือ
(1) เพื่อให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีกลไกผลักดันไปสู่สภาพบังคับได้พอสมควร และ
(2) เพื่อให้มีผู้แทนประชาชนจากภาคส่วนต่าง ๆ ได้มีส่วนร่วมในการจัดทำแผน
แต่อย่างไรก็ตาม นายสนั่น อินทรประเสริฐ มีความเห็นว่า ไม่ควรจะบัญญัติให้มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไว้ดังรายละเอียดดังต่อไปนี้
“ผมเห็นว่า ไม่ควรจะมีมาตรา 87 ด้วยซ้ำไป เพราะว่าขณะนี้มีสภาต่างๆ อยู่แล้ว เช่น สภาพัฒนาฯ อะไรทำหน้าที่นี้อยู่แล้ว มาตรา 87 เพียงกำหนดไว้ว่า ให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีอำนาจให้คำปรึกษา มีอำนาจอย่างไร ถ้าเผื่อเขาไม่ให้ปรึกษาจะต้องบังคับให้เขามารับฟังคำปรึกษาเช่นนั้นหรือไม่ คำว่า อำนาจ ถ้าเผื่อจะมีก็ไม่ควรจะมีอำนาจน่าจะมีหน้าที่มากกว่า แล้ววรรคสอง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนพัฒนาการเมือง แผนอื่นๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติต้องให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้ความเห็นก่อนประกาศใช้ อันนี้ก็ไม่ใช่ ไม่ใช่เป็นอำนาจที่จะทำได้ เพียงแต่ให้ความคิดเห็น เมื่อให้ความคิดเห็นแล้ว คณะรัฐมนตรีไม่เห็นด้วย ปัญหาอะไรจะเกิดขึ้น อาจจะเกิดความสับสนในการบริหารงาน ควรจะเปลี่ยนจากอำนาจเป็นหน้าที่”
หลังจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2543 กระบวนการทำงานของสภาที่ปรึกษาฯ ก็ได้แสดงให้เห็นถึงความจำเป็นของการมีสภาที่ปรึกษาฯ และยิ่งกว่านั้น กลไกของสภาที่ปรึกษาฯ ยังได้เชื่อมโยงความร่วมมือกันระหว่างรัฐบาล องค์กรจากทุกภาคส่วนและประชาชน ในการพัฒนาประเทศ รวมทั้งการเป็นองค์กรการมีส่วนร่วมของประชาชน และองค์กรแห่งการเรียนรู้ภาคประชาชน
ที่มา
พรรณราย ขันธกิจ. บทบาทและหน้าที่ขององค์กรสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า , 2548.
รายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญฯ, ครั้งที่ 18 วันอาทิตย์ที่ 13 กรกฎาคม พ.ศ. 2540.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.
ดูเพิ่มเติม
ประเวศ วะสี. สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สู่ความเป็นรัตนองค์กร. มติชนรายวัน. วันที่ 22 กันยายน 2548. ปีที่ 28 ฉบับที่ 10057 หน้า 7
วัชรา ไชยสาร. การพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมกับสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ รัฐสภาสาร. ปีที่ 56 ฉบับที่ 6 (มิ.ย. 2551) หน้า 64 – 91.
พรรณราย ขันธกิจ. บทบาทและหน้าที่ขององค์กรสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า , 2548.
สำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ : องค์กรสะท้อนปัญหา ... จากประชาสู่รัฐ. กรุงเทพฯ : บริษัทอมรินทร์พริ้นติ้งแอนด์พับลิชชิ่งจำกัด (มหาชน), 2552.
อ้างอิง
- ↑ 1. รายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญฯ, ครั้งที่ 18 วันอาทิตย์ที่ 13 กรกฎาคม พ.ศ. 2540.
