การร่างรัฐธรรมนูญ (กระบวนการ)

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.อรรถสิทธิ์  พานแก้ว

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

ความนำ

          รัฐธรรมนูญ คือ กฎหมายที่มีลำดับชั้นสูงที่สุดของรัฐตราขึ้นโดย “ผู้มีอำนาจให้รัฐธรรมนูญ” โดยมีเนื้อหาสำคัญคือการกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับรูปของรัฐ รูปแบบการปกครอง โครงสร้างรัฐและสถาบันทางการเมืองรวมถึงกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิขั้นพื้นฐาน[1] ในฐานะกฎหมายสูงสุดรัฐธรรมนูญจึงเป็นที่มาของอำนาจทั้งหลายภายในรัฐโดยที่กฎหมายใดก็ตามจะไม่สามารถขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้ การจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะกระทำได้ยากกว่ากฎหมายลายลักษณ์อื่นๆ[2] ทว่าในบางรัฐที่การเมืองมีความผันผวนจนนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ รูปแบบการปกครอง หรือเปลี่ยนรัฐบาลด้วยวิธีการนอกกฎเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญอย่างการรัฐประหาร หรือในกรณีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญอันเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน ก็อาจจะนำมาสู่การล้มเลิกรัฐธรรมนูญที่บังคับใช้อยู่เดิม และสถาปนารัฐธรรมนูญอันจัดวางระเบียบชุดใหม่ขึ้นทดแทน

          ในกรณีของประเทศไทยที่มีรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 นับเป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 20 ที่มีการบังคับใช้ภายในช่วงเวลาเพียง 80 กว่าปี หลังจากได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาสู่ระบอบประชาธิปไตย ย่อมสะท้อนให้เห็นถึงสภาพความผันผวนและขาดเสถียรภาพของระบบการเมืองในระยะยาว การรัฐประหารที่เกิดขึ้นบ่อยครั้ง หรือการปรับเปลี่ยนแก้ไขรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับเงื่อนไขทางสังคมหรือเจตนารมณ์ของประชาชนภายหลังจากที่ผ่านวิกฤตการณ์ทางการเมืองที่สำคัญ ดังเช่นรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ที่นับเป็นผลผลิตสืบเนื่องมาจากเจตนารมณ์การเคลื่อนไหวต่อสู้ทางการเมืองในเหตุการณ์เดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 จนนำมาสู่กระแสของการปฏิรูปการเมือง ฉะนั้นแล้ว การให้ความสนใจต่อประเด็นการร่างรัฐธรรมนูญ นอกจากจะคำนึงถึงกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นขั้นตอนกระบวนการทางเทคนิควิธีแล้ว ก็มิอาจหลีกเลี่ยงที่จะต้องพิจารณาถึงบริบทหรือบรรยากาศทางการเมืองในแต่ละห้วงเวลาที่มีส่วนสำคัญและส่งผลต่อกระบวนการร่างและได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญด้วย

อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ

          รัฐธรรมนูญกำเนิดขึ้นโดยอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (Pouvoir Constituant) ของผู้มีอำนาจให้รัฐธรรมนูญ[3] โดยที่อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นอำนาจแรกเริ่ม (Pouvoir Initial) ถือว่าก่อนหน้าอำนาจนี้จะเกิดขึ้น ไม่มีอำนาจอื่นใดทั้งในทางกฎหมายและในทางข้อเท็จจริงดำรงอยู่ก่อน[4] อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเกิดขึ้นเมื่อผู้ทรงอำนาจได้แสดงเจตจำนงให้มีรัฐธรรมนูญขึ้น โดยอาจเกิดขึ้นทั้งในกรณีการเกิดขึ้นของรัฐใหม่ที่เกิดจากการประกาศอิสรภาพจากเจ้าอาณานิคม การแยกดินแดน หรือในกรณีของการรวมตัวกันของหลาย ๆ รัฐเพื่อร่วมกันก่อตั้งชุมชนทางการเมือง หรืออาจเป็นสภาวะปราศจากรัฐธรรมนูญที่เกิดจากการกระทำของบุคคล เช่น การปฏิวัติ การรัฐประหาร เป็นต้น โดยที่ในกรณีหลังนี้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญจะปรากฎตัวขึ้นและรื้อถอนทำลายระบอบการเมืองและระบบกฎหมายที่ดำรงอยู่ ทำให้เกิดสภาวะปลอดจากกฎหมายและรัฐธรรมนูญ และอำนาจดังกล่าวจะก่อตั้งระบอบการเมืองและระบบกฎหมายผ่านการตรารัฐธรรมนูญฉบับใหม่[5]

          เมื่ออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเกิดขึ้นจากเจตจำนงของผู้มีอำนาจให้รัฐธรรมนูญ จึงอาจจัดแบ่งรัฐธรรมนูญตามวิธีการได้มาที่แตกต่างกัน ดังนี้

          1. การให้รัฐธรรมนูญโดยประมุขของรัฐ ซึ่งพระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้พิจารณาเห็นแล้วว่าควรจำกัดอำนาจของพระองค์เองลง จึงได้พระราชทานอำนาจบางประการแก่ราษฎรให้สามารถปกครองตนเองได้ในระดับหนึ่ง รัฐธรรมนูญในลักษณะนี้ยังคงสงวนอำนาจส่วนมากไว้ที่ประมุขของรัฐ โดยสิ่งใดที่ไม่ปรากฎในรัฐธรรมนูญยังถือว่าเป็นอำนาจของประมุขของรัฐอยู่ แต่อย่างไรก็ตามอาจมีการแก้ไขเพิ่มเติมในเวลาต่อมา

          2. การให้รัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นจากการตกลงระหว่างประมุขของรัฐกับราษฎร โดยในกรณีมักเกิดขึ้นเมื่อมีการปฏิวัติและเมื่อฝ่ายปฏิวัติยึดอำนาจได้สำเร็จ ได้มีการประนีประนอมและร้องขอให้ประมุขของรัฐยังคงดำรงตำแหน่งต่อไป แต่การใช้อำนาจต้องถูกจำกัดตามเงื่อนไขในรัฐธรรมนูญ

          3. การให้รัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นโดยคณะรัฐประหาร เมื่อคณะรัฐประหารยึดอำนาจได้สำเร็จย่อมถือเป็นรัฏฐาธิปัตย์มีอำนาจในการให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อวางกฎเกณฑ์การปกครองตามที่ตนต้องการเป็นสำคัญ

          4. การให้รัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นโดยราษฎรฝ่ายเดียวเป็นผู้ให้รัฐธรรมนูญ ซึ่งในกรณีนี้เกิดขึ้นเมื่อประชาชนเป็นผู้กระทำการปฏิวัติและเปลี่ยนแปลงการปกครองได้สำเร็จ ประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจอธิปไตย โดยปกติจะมีการให้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวไว้ก่อนแล้วจึงมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับถาวรต่อไป ในกรณีของรัฐขนาดเล็กอาจมีการประชุมราษฎรเพื่อลงมติว่าจะมีรัฐธรรมนูญในรูปแบบใด ขณะที่รัฐขนาดใหญ่อาจมีการเลือกผู้แทนเข้าไปทำหน้าที่ดังกล่าว[6]

การร่างรัฐธรรมนูญในฐานะเทคนิควิธี

          เมื่อมีการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองหรือการรัฐประหารล้มอำนาจรัฐบาล คณะรัฐประหารซึ่งเป็นรัฏฐาธิปัตย์จะล้มเลิกรัฐธรรมนูญที่บังคับใช้อยู่ และโดยทั่วไปจะได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ภายหลังจากนั้นจึงกำหนดให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรขึ้น ซึ่งข้อกำหนดนี้อาจถูกบัญญัติไว้เป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวก็ได้ หรือในกรณีที่สังคมเห็นพ้องต้องกันที่จะเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญที่บังคับใช้อยู่ โดยจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นแทนนั้น ก็จะได้มีการจัดตั้งหรือกำหนดอำนาจหน้าที่ให้แก่องค์กรในการจัดทำรัฐธรรมนูญ โดยรูปแบบองค์กรจัดทำรัฐธรรมนูญแบ่งออกเป็น

          1. สภานิติบัญญัติ เป็นองค์กรซึ่งก่อตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญให้มีอำนาจหน้าที่ในการตรากฎหมาย ตามปกติแล้วสภานิติบัญญัติมิได้มีหน้าที่ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ แต่ในกรณีที่รัฐธรรมนูญได้มอบอำนาจให้ สภานิติบัญญัติก็จะมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ แต่ไม่สามารถที่จะใช้อำนาจไปในทางที่ขัดกับรัฐธรรมนูญเดิมได้ ทั้งนี้ สภานิติบัญญัติอาจมีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นเพื่อร่างรัฐธรรมนูญก็ได้ และเมื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับถาวรแล้วเสร็จก็จะมีการประกาศใช้อันเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเก่า

          2. สภาร่างรัฐธรรมนูญ คือผู้แทนที่ถูกเลือกเข้าไปทำหน้าที่ในการร่างรัฐธรรมนูญเป็นการเฉพาะ โดยเมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ จะมีการประกาศใช้ หรือในกรณีที่กำหนดให้ประชาชนได้ออกเสียงประชามติ หากเสียงประชามติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็จะมีผลบังคับใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร แต่หากร่างดังกล่าวไม่ผ่านความเห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญก็จะตกไปและนำมาสู่การเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ขึ้นมาทำหน้าที่แทน[7]

          ในการเลือกตั้งหรือคัดเลือกบุคคลผู้ที่จะเข้ามามีส่วนในองค์กรจัดทำรัฐธรรมนูญนั้น ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขทางการเมืองเป็นตัวกำหนดที่สำคัญ โดยทั่วไปมักให้มีที่มาจากบุคคลซึ่งเป็นตัวแทนของภาคส่วนที่หลากหลาย เพื่อให้กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญมีความชอบธรรมในแง่ของแหล่งที่มา โดยอาจกำหนดให้มีตัวแทนมาจากภาคการเมือง ข้าราชการ นักวิชาการ ตลอดถึงตัวแทนของประชาชนในแต่ละพื้นที่หรือสาขาอาชีพ การจัดตั้งองค์กรในรูปของคณะกรรมการขึ้นมานี้จะกำหนดให้มีผู้ทำหน้าที่เป็นประธานคนหนึ่งมีอำนาจหน้าที่กำกับควบคุมกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามระเบียบและขั้นตอน

          ภายหลังจากที่ได้มีการกำหนดหลักการและเป้าหมายของรัฐธรรมนูญที่จะร่างขึ้นแล้ว ซึ่งอาจมีการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนหรือความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญด้วย จากนั้นจึงนำมาสู่ขั้นตอนของการยกร่างรัฐธรรมนูญ (Drafting) โดยขั้นตอนดังกล่าวถือเป็นการทำงานทางวิชาการ องค์ประกอบของคณะกรรมการยกร่างจึงมักประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายมหาชน ผู้ที่ทำหน้าที่คณะกรรมการยกร่างนี้ไม่ควรเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและไม่ควรมีจำนวนที่มากจนเกินไป ซึ่งจะส่งผลทำให้การถกเถียงหาข้อยุติได้ยากและกระบวนการยกร่างกินเวลานานจนเกินไป[8]

          เมื่อผ่านการยกร่างแล้วจะมาสู่ขั้นตอนของการให้ความเห็นและข้อสังเกตในร่างรัฐธรรมนูญ (Deliberation) โดยเป็นขั้นตอนที่พิจารณาว่าบทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญมีความถูกต้องและเหมาะสมทั้งในด้านถ้อยคำและเจตนารมณ์ เพื่อจะได้นำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญให้มีความสมบูรณ์ก่อนที่จะมีการให้ความเห็นชอบ ในขั้นตอนของการให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นอยู่กับการกำหนดของผู้มีอำนาจให้รัฐธรรมนูญ โดยอาจจัดให้ประชาชนได้ใช้อำนาจทางตรงด้วยการออกเสียงประชามติ หรืออาจเป็นการใช้อำนาจโดยอ้อมด้วยการลงมติของผู้แทนที่มีอำนาจในสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือบางกรณีอาจกำหนดให้สภานิติบัญญัติเป็นผู้ให้ความเห็นชอบ[9]

การร่างรัฐธรรมนูญไทย ฉบับ พ.ศ. 2560

          ช่วงเวลากว่า 80 ปี ที่ผ่านมาที่ประเทศไทยได้เข้าสู่การมีระบอบประชาธิปไตยแต่ต้องเผชิญกับความผันผวนทางการเมือง วิกฤตความขัดแย้งที่เกิดขึ้นหลายครั้งมักจบลงด้วยการรัฐประหารซึ่งนำมาสู่การล้มเลิกรัฐธรรมนูญ ทำให้ในปัจจุบันประเทศไทยได้มีรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้มาแล้วถึง 20 ฉบับ รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับจึงถือกำเนิดขึ้นบนบริบทและเงื่อนไขที่แตกต่างกัน หลายฉบับถูกร่างขึ้นภายใต้เงื่อนไขที่กำหนดโดยผู้มีอำนาจขณะนั้น ขณะที่บางฉบับเกิดบนเจตนารมณ์ของสังคมที่ต้องการให้รัฐธรรมนูญได้เป็นเสาหลักในการฟื้นฟู คุณค่าของระบอบการเมืองประชาธิปไตย

          เมื่อมองย้อนกลับไปในเวลาไม่นานนักจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นผลผลิตสำคัญที่สืบเนื่องมาจากเหตุการณ์ความรุนแรงทางการเมืองในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 จนนำมาสู่กระแสเรื่องการปฏิรูปการเมืองที่แพร่กระจายในสังคมอย่างกว้างขวาง ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญได้ผ่านขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นและมีส่วนร่วมของประชาชนหลากหลายภาคส่วน จนในที่สุดได้มาเป็นรัฐธรรมนูญที่ถูกเรียกขานว่า “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” แต่ถึงอย่างไร รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวก็ได้สิ้นอายุไขลงด้วยเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ.2549 คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) ซึ่งถือเป็นรัฏฐาธิปัตย์ในขณะนั้นได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 โดยรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้บัญญัติให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร เมื่อร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จได้มีการจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติเพื่อแสดงเจตจำนงว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ โดยการจัดออกเสียงประชามติครั้งนี้ยังถือได้ว่าเป็นการจัดการออกเสียงประชามติครั้งแรกในประเทศไทยอีกด้วย ผลประชามติปรากฎว่าร่างรัฐธรรมนูญได้ผ่านความเห็นชอบจึงนำมาสู่การประกาศใช้[10]

          ทว่ารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ก็มีอายุอยู่ได้เพียงไม่ถึง 7 ปี เนื่องจากเกิดเหตุการณ์รัฐประหารที่เกิดขึ้นอีกครั้งเมื่อ วันที่ 22 พฤษภาคม พ.ศ.2557 คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) ได้ให้มีการยกเลิกรัฐธรรมนูญและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 ขึ้นมาแทน ต่อมาคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) ได้ตั้งให้มีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับถาวร มีนายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธานฯ ในขั้นตอนกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญได้ผ่านความเห็นแก้ไขเพิ่มเติมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และเมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญนำความเห็นกลับมาดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมแล้วเสร็จ จึงส่งต่อให้กับสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ให้ความเห็นชอบ แต่เมื่อถึงขั้นตอนการให้ความเป็นชอบ ปรากฎว่าสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ได้มีมติ “คว่ำ” ร่างรัฐธรรมนูญฉบับของนายบวรศักดิ์[11] จนส่งผลเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ ดังที่สื่อมวลชนได้นำเสนอบทสัมภาษณ์ของนายบวรศักดิ์ที่ว่า “เขาอยากอยู่ยาว”[12] ผลจากมติของสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ดังกล่าวเป็นการยืดเวลาที่รัฐบาลของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) จะใช้อำนาจภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 ที่มีมาตรา 44 อันเป็นอาญาสิทธิ์ของหัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) ต่อไป

          กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญกลับมาเริ่มต้นใหม่อีกครั้ง ด้วยการตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ขึ้นทำหน้าที่ โดยมีนายมีชัย_ฤชุพันธุ์ เป็นประธานฯ เมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถูกร่างขึ้นแล้วเสร็จ ได้มีการกำหนดให้มีการจัดออกเสียงประชามติเพื่อรับร่างรัฐธรรมนูญ โดยเป็นที่สังเกตว่าในการออกเสียงประชามตินี้ได้มีการแทรกคำถามพ่วงที่จะให้อำนาจกับสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) มีอำนาจร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ในการลงคะแนนเลือกผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยกำหนดไว้ในช่วงเวลา 5 ปีแรก ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ ผลการออกเสียงประชามติปรากฎว่าร่างรัฐธรรมนูญพร้อมคำถามพ่วงที่เพิ่มอำนาจให้แก่สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ได้ผ่านความเห็นชอบ ทางคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญนำร่างกลับไปแก้ไขและเมื่อแล้วเสร็จนายกรัฐมนตรีจึงนำขึ้นทูลเกล้าฯ[13]

          แม้ว่าร่างรัฐธรรมนูญจะผ่านความเห็นชอบจากการออกเสียงประมติแล้ว แต่เมื่อมีพระราชกระแสรับสั่งว่ามีข้อควรแก้ไขในบางประเด็นให้เป็นไปตามพระราชอำนาจ จึงนำมาสู่การตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้นคณะหนึ่งเพื่อดำเนินการยกร่างมาตราที่จะมีการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามข้อสังเกตพระราชทาน เมื่อแก้ไขเพิ่มเติมแล้วเสร็จนายกรัฐมนตรีได้นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ อีกครั้ง โดยได้มีการโปรดเกล้าประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 20 เมื่อวันที่ 6 เมษายน พ.ศ.2560[14]

บทสรุป

          ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญแทบทุกฉบับจะถูกร่างขึ้นด้วยเจตนารมณ์ที่จะให้เป็นรัฐธรรรมนูญที่มีความมั่นคงถาวรในฐานกฎหมายสูงสุดของรัฐ ทว่าในความเป็นจริงกลับพบว่าสุขภาวะและอายุขัยของรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขทางการเมืองในแต่ละช่วงขณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบรรยากาศที่การเมืองมีความผันผวนขัดแย้งจนกระทั่งนำไปสู่การรัฐประหาร รัฐธรรมนูญถูกล้มเลิกและแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในแง่นี้จึงหนีไม่พ้นที่อาจถูกมองว่ารัฐธรรมนูญเองก็ตกเป็นเครื่องมือทางการเมืองของผู้มีอำนาจ ที่สามารถกำหนดทิศทางเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ นับตั้งแต่ขั้นตอนของการออกแบบกฎเกณฑ์ในการยกร่าง การได้มาซึ่งคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ กระบวนการพิจารณาและการให้ความเห็นชอบการแก้ไขเพิ่มเติมไปจนถึงการประกาศใช้ และแม้ว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับจะเปิดทางให้มีการสามารถแก้ไขหรือเพิ่มบทบัญญัติต่าง ๆ ได้ ทว่าในปฏิบัติแล้วในรัฐธรรมนูญหลายฉบับได้จัดวางเงื่อนไขที่ทำให้การจะแก้ไขหรือเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่ว่าโดยจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) หรือจากประชาชนต่างเป็นไปได้ค่อนข้างยาก

          ดังเช่นในการที่จะแก้ไขหรือเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2560 ซึ่งกำหนดผู้มีสิทธิเสนอขอแก้ไขหรือเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้ 4 ช่องทาง คือ

          1. คณะรัฐมนตรี

          2. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5

          3. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) รวมกับสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของทั้งสองสภา หรือ

          4. ประชาชนผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน เมื่อผ่านการยื่นเสนอแล้ว

          ร่างแก้ไขหรือเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องผ่านที่ประชุมของรัฐสภา รวม 3 วาระด้วยกัน ประกอบด้วย วาระที่ 1 ขั้นรับหลักการที่ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) รวมกับสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) รับหลักการไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของทั้งสองสภาและในจำนวนนี้ต้องประกอบด้วยสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ทั้งหมด ในวาระที่ 2 ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตราที่ถือหลักเสียงข้างมากของที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา และ ในวาระที่ 3 ซึ่งเป็นวาระสุดท้าย ร่างรัฐธรรมนูญต้องได้รับความเห็นชอบด้วยจำนวนเสียงไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา และในจำนวนนี้ต้องประกอบด้วยสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ทั้งหมด[15] หลังจากผ่านทั้ง 3 วาระแล้ว ในรัฐธรรมนูญหมวดว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญใน มาตรา 256 (7) ได้กำหนดให้รอไว้ 15 ไว้ นายกรัฐมนตรีจึงเป็นผู้นำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าฯ โดยให้ใช้ข้อความบทบัญญัติใน มาตรา 81 ที่ว่าด้วยการตราร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและร่างพระราชบัญญัติมาใช้บังคับโดยอนุโลม[16]

          ทั้งนี้ หากในกรณีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมใน หมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารงตําแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออํานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออํานาจได้ ก่อนดำเนินการตาม มาตรา 256 (7) ให้มีการจัดออกเสียงประชามติก่อนตาม มาตรา 256 (8) และใน มาตรา 256 (9) ยังเปิดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) หรือสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 สามารถเข้าชื่อเสนอต่อประธานสภาแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกหรือประธานรัฐสภา ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในกรณีที่เห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นขัดต่อ มาตรา 255 อันเป็นเรื่องที่กระทบต่อรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือเป็นการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ[17]

บรรณานุกรม

“เขาอยากอยู่ยาว.” มติชนออนไลน์. (29 กุมภาพันธ์ 2559)” เข้าถึงจาก <https://www.matichon.co.th/politics/news_53930>. เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564.

ณัฐปคัลภ์ ลาชโรจน์. (2558) ข้อจำกัดในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายมหาชน). กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

“ย้อนสถิติ ประชามติ รธน.2550.” โพสต์ทูเดย์ออนไลน์. (3 สิงหาคม 2559). เข้าถึงจาก <https://www.posttoday.com/politic/analysis/446360>. เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564.

“รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.” ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 134 ตอนพิเศษ 40 ก, 6 เมษายน 2560.

“ล็อบบี้สำเร็จมติ135:105 คว่ำร่างรธน. ลากยาวเลือกตั้งปี60.” ผู้จัดการออนไลน์. (6 กันยายน 2558). เข้าถึงจาก <https://mgronline.com/daily/detail/9580000101078>. เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564.

วรเจตน์ ภาคีรัฐ. (2564) คำสอนว่าด้วยรัฐและหลักกฎหมายมหาชน, (พิมพ์ครั้งที่ 3 แก้ไขเพิ่มเติม). กรุงเทพมหานคร: อ่านกฎหมาย.

“เส้นทางการร่างรัฐธรรมนูญคสช.: ผ่านประชามติ แก้เพิ่มอีก 4 ครั้ง.” iLaw. (6 เมษายน 2560). เข้าถึงจาก <https://ilaw.or.th/node/4473>. เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564.

อานนท์ จำปาดะ. (2558) อำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ: ศึกษากรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเดิมเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ (วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายมหาชน). กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

อ้างอิง

[1] วรเจตน์ ภาคีรัฐ, (2564) คำสอนว่าด้วยรัฐและหลักกฎหมายมหาชน, (พิมพ์ครั้งที่ 3 แก้ไขเพิ่มเติม), กรุงเทพมหานคร: อ่านกฎหมาย, น.199.

[2] เพิ่งอ้าง, น.199-200.

[3] เพิ่งอ้าง, น.199.

[4] ณัฐปคัลภ์ ลาชโรจน์, (2558) ข้อจำกัดในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายมหาชน), กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, น.26.

[5] เพิ่งอ้าง, น.26.

[6] อานนท์ จำปาดะ, (2558) อำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ: ศึกษากรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเดิมเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ (วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายมหาชน), กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, น.9-11.

[7] เพิ่งอ้าง, น.11-12.

[8] มูฮำหมัด ลุตฟี มุมีน, (2559) การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ในระหว่างที่มีการใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวร (วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายมหาชน), กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, น.22-23.

[9] เพิ่งอ้าง, น.23-24.

[10] “ย้อนสถิติ ประชามติ รธน.2550,” โพสต์ทูเดย์ออนไลน์, (3 สิงหาคม 2559), เข้าถึงจาก <https://www.posttoday.com/politic/analysis/446360>. เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564.

[11] “ล็อบบี้สำเร็จมติ135:105 คว่ำร่างรธน. ลากยาวเลือกตั้งปี60,” ผู้จัดการออนไลน์, (6 กันยายน 2558), เข้าถึงจาก <https://mgronline.com/daily/detail/9580000101078>. เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564.

[12] “เขาอยากอยู่ยาว,” มติชนออนไลน์, (29 กุมภาพันธ์ 2559), เข้าถึงจาก <https://www.matichon.co.th/politics/news_53930>. เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564.

[13] “เส้นทางการร่างรัฐธรรมนูญคสช.: ผ่านประชามติ แก้เพิ่มอีก 4 ครั้ง,” iLaw, (6 เมษายน 2560), เข้าถึงจาก <https://ilaw.or.th/node/4473>. เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2564.

[14] เพิ่งอ้าง

[15] Karoonp. Chetpayark, “กว่าจะได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องผ่านกี่ด่าน? เปิดเงื่อนไขกระบวนการแก้รัฐธรรมนูญ 2560,” The MATTER, (2 กันยายน 2563), เข้าถึงจาก <https://thematter.co/big-matter/road-to-new-constitution/122364>. เมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2563.

[16] “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560,” ราชกิจจานุเบกษา, เล่มที่ 134 ตอนพิเศษ 40 ก, 6 เมษายน 2560.

[17] เพิ่งอ้าง