ความจำเป็นของการมีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (ตอนที่ 2)

ผู้เรียบเรียง วัชรา ไชยสาร

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ พรรณราย ขันธกิจ

---

การพิจารณา (ร่าง) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 : ความจำเป็นของการมีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (ตอนที่ 2)

ในการพิจารณา (ร่าง)รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เมื่อวันอาทิตย์ที่ 13 กรกฎาคม 2540 ในประเด็นที่เกี่ยวกับสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นไปตามการขอแปรญัตติของนายแพทย์ธีรวัฒน์ ร่มไทรทอง สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญฯ ผู้เขียนได้ประมวลการอภิปรายของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญฯ ที่ได้อภิปรายแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่สำคัญๆ ดังนี้

การให้ความเห็นเกี่ยวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

นายเสรี สุวรรณภานนท์ ได้แสดงความคิดเห็นเพิ่มเติมเกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ ดังรายละเอียดต่อไปนี้

“ขออนุญาตเสนอความคิดเห็นในมาตรา 89 ทวิ ซึ่งถ้าดูตามวรรคหนึ่งแล้ว ก็ยังพอที่จะเข้าใจได้ว่าให้มีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งจะมีอำนาจให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะของรัฐมนตรีในปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งดูแล้วก็คงจะหาผู้เชี่ยวชาญ ผู้มีความรู้มาเป็นที่ปรึกษา จะเห็นได้ว่าสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมจะต้องให้ความเห็นก่อนการประกาศใช้ จะมีปัญหาหรือไม่เพราะ เนื่องจากว่า ประการแรก คณะรัฐมนตรีนั้นก็คือผู้ที่มีหน้าที่บริหารในกิจการงานบ้านเมือง แต่ถ้าหากว่าจะมาสอบถามความคิดเห็นก่อน จะทำให้กระบวนการในการปฏิบัติหน้าที่ดำเนินการไปโดยสะดวกหรือไม่ แล้วโดยเฉพาะอย่างยิ่งความคิดเห็นก่อนการประกาศใช้นั้น ก็ไม่ปรากฏชัดเจนว่า ความคิดเห็นนี้จะเห็นชอบด้วยหรือไม่ หากไม่เห็นชอบแล้ว จะประกาศใช้ได้หรือไม่ อันนี้ถ้าหากว่าไม่ตรงกันแล้วก็จะเป็นปัญหาขึ้นอีกหรือไม่ ก็คงเห็นว่ากรณีดังกล่าวจะเป็นปัญหาทั้งสิ้น ในการประกาศใช้กระผมจึงเห็นควรว่า ไม่จำเป็นจะต้องให้เสนอความคิดเห็นก่อนประกาศใช้”

ความคิดเห็นของนายเสรี สุวรรณภานนท์ ดังกล่าวนั้น สอดคล้องกับแนวความคิดของนายองอาจ หลำอุบล ได้แสดงทัศนคติดังต่อไปนี้

“ผมเห็นด้วยกับมาตรา 87 ทวิ ที่ทางคณะกรรมาธิการเพิ่มขึ้นมา ข้อเท็จจริงคือ เรามีสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติอยู่ แต่ในทางปฏิบัตินี่ทางคณะรัฐมนตรีก็ตาม หรือรัฐบาลก็ตาม ไม่สามารถที่จะดำเนินงานตามแผนนั้นๆ ได้ ไม่ใช่ว่าไม่สามารถ เพียงแต่ว่ารัฐมนตรีที่มีสิทธิยักย้ายถ่ายเทงบประมาณเอาไปลงในจังหวัดของตัวเอง โดยที่จังหวัดอื่นที่ไม่มี ส.ส. ที่เป็นรัฐมนตรีไม่สามารถที่จะพัฒนาจังหวัดของตัวเองได้ เนื่องจากโดนรัฐมนตรีซึ่งเป็น ส.ส. จังหวัดอื่นดึงงบประมาณไปหมด ในส่วนนี้ผมจึง อยากให้เพิ่มประโยคนี้เข้าไปท้ายวรรคสอง เหตุผลของผมมีแค่นี้”

ในประเด็นดังกล่าว ศาสตราจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้แสดงอธิบายเพิ่มโดยละเอียดดังนี้

“ในการบัญญัติมาตรา 87 ทวิ เพิ่มเติมขึ้นมา ที่ท่านสมาชิกหลายท่านโดยเฉพาะท่านศาสตราจารย์อมร กรุณาตั้งข้อสังเกตเรื่องชื่อว่าเหมือนกับสภาพัฒน์ฯ ที่เราเรียกกันในภาษาพูดหรือเปล่า จริงๆ แล้วที่เราเรียก สภาพัฒน์ฯ ในภาษาพูดนั้นในภาษาทางการหรือคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการชุดนี้ จัดตั้งขึ้นครั้งแรกในปี 2497 ในรัฐบาล จอมพล ป. เรียกว่า สภาพัฒนาการเศรษฐกิจ ต่อมา ในปี 2502 ก็มีการออกพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ ซึ่งเป็นคณะกรรมการในฝ่ายบริหารสำหรับวางแผนเศรษฐกิจเพื่อประโยชน์ในการจัดสรรงบประมาณและในการกู้เงินของต่างประเทศมาใช้ในการพัฒนาประเทศ

แต่ว่าอย่างไรก็ตามแต่ คณะกรรมการที่ว่านั้นก็มีองค์ประกอบเฉพาะภาครัฐ คือ ประกอบด้วยฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำ ครั้นต่อมาองค์ประกอบใหญ่มากประมาณ 20 กว่าชั้นนั้นทำให้เกิดปัญหาขึ้น ในพระราชบัญญัติพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แทนเพราะฉะนั้นชื่อคงไม่ซ้ำ

สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินี้เป็นสภาซึ่งได้แนวความคิดมาจากในต่างประเทศและนักวิชาการในประเทศหลายคนเสนอ ในต่างประเทศนั้นมีตัวอย่าง รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสมีสภาเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่รัฐบาลและรัฐสภาในเรื่องเศรษฐกิจและสังคม โดยมีองค์ประกอบตามที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกำหนด ซึ่งเป็นที่มาจากภาคอื่นที่ไม่ใช่ภาครัฐทั้งสิ้น เช่น จะกำหนดว่าจะต้องมีผู้แทนผู้ใช้แรงงานจากสหภาพแรงงานที่มีสมาชิกมากที่สุดในประเทศกี่คน จะต้องมีสมาชิกมาจากสหกรณ์การเกษตรที่มีสมาชิกมากที่สุดกี่คน จะต้องมีภาคธุรกิจอุตสาหกรรม และธุรกิจการค้ากี่คน จะต้องมีฝ่ายวิชาการกี่คนทั้งหมดนี้จะเป็นองค์ประกอบที่ควรจะกำหนดไว้ในวรรคสามของมาตรา 87 ทวิ แต่เพื่อประโยชน์ในการพิจารณาให้รอบคอบจึงกำหนดให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ เพราะฉะนั้นสภานี้ก็จะทำหน้าที่เป็นสภาใหญ่ แทนที่จะต้องไปมีสภาย่อยๆ เรียกว่าสภาการเกษตรบ้าง หรือสภาทางแรงงาน หรือสภาอื่นบ้างก็อาจจะเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของสภาที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ และหากสภานี้จะมีบทบาทเป็นทำนองสภากระจก ที่นักวิชาการบางคนให้ข้อคิดเห็นว่า จะทำการสะท้อนความคิดของประชาชนต่อการวางแผนของชาติ ซึ่งเวลานี้คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติก็ทำอยู่แล้วในแผนฯ 8 ก็จะเป็นการเหมาะสม ที่ท่านสมาชิกกรุณาตั้งข้อสังเกตต่อไปว่าจะใส่การเมืองเข้าไปด้วยหรือไม่ แต่เดิมคณะกรรมาธิการได้กำหนดให้มีแผนพัฒนาการเมืองอยู่ในนี้ด้วย แต่ได้รับท้วงติงจากท่านสมาชิกและหลายฝ่ายว่า ถ้าใส่การเมืองเอาไว้ด้วยว่าจะทำให้สภาที่ปรึกษาแห่งนี้มีอำนาจค่อนข้างจะกว้าง เมื่อกว้างแล้วลักษณะความเชี่ยวชาญเฉพาะก็จะหายไป คณะกรรมาธิการจึงตัดเรื่องแผนพัฒนาการเมืองออกตามข้อสังเกตของหลายท่าน

การให้ความเห็นและข้อเสนอแนะในปัญหาเกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคมต่อคณะรัฐมนตรีโดยไม่มีสภาพบังคับ

ศาสตราจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้แสดงอธิบายเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ โดยละเอียดดังนี้

สำหรับท่านสมาชิกที่ให้ข้อสังเกตว่าในวรรคสอง ต้องให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมให้ความเห็นในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนอื่นก่อนการประกาศใช้นั้นขอกราบเรียนว่า ประการแรกเป็นเรื่องความเห็น ความเห็นนั้นไม่มีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภาแต่อย่างใดในทางกฎหมาย ความเห็นนั้นอาจจะมีผลหรือมีน้ำหนักก็เฉพาะในทางการเมืองหรือจูงใจ ให้คณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภานำไปคิดประกอบ เพราะฉะนั้นที่ท่านกังวลว่าถ้าให้ความเห็นไปแล้ว คณะรัฐมนตรีจะไม่รับ ก็คงไม่มีปัญหาทางกฎหมายแต่อย่างใด เพราะนั้นคือความเห็น และจริงๆ แล้วเวลานี้ คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติก็ทำสิ่งเหล่านี้อยู่แล้ว ในการจัดทำแผนฯ 8 ได้มีการออกไปขอความเห็นประชาชนต่างๆ

การที่ท่านสมาชิกได้ตั้งข้อสังเกตว่า น่าจะให้สภานี้ดูแลการปฏิบัติให้เกิดผลด้วยนั้น ขอประทานกราบเรียนว่า หน้าที่นี้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งอยู่ในฝ่ายบริหาร สภานี้เป็นผู้ให้ความเห็นเท่านั้น ไม่ใช่องค์กรดำเนินการ และไม่ใช่องค์กรที่จะต้องไปซ้ำซ้อนกับฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลแต่อย่างใด เพราะคิดว่าไม่ใช่ความเชี่ยวชาญโดยเฉพาะของสภาที่ปรึกษานี้ที่จะให้ความเห็นทางกฎหมาย แต่ถ้าเรื่องนั้นเป็นเรื่องควรจะมีกฎหมายอะไร หรือควรจะแก้กฎหมายอะไร ก็เป็นเรื่องปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคมอยู่แล้ว มีความเห็นแต่เพียงว่ามีอำนาจให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม เท่านั้นเอง ไม่มีกฎหมายอีกต่อไป ส่วนที่บอกว่าแผนอื่นนั้นจะเป็นแผนอะไรในเวลานี้คณะกรรมาธิการไม่ได้มีอะไรอยู่ในใจแต่ได้โยนไปบอกว่า ถ้าเป็นแผนอื่นนั้นต้องเป็นแผนที่กฎหมายบัญญัติให้สภานี้ให้ความเห็น ซึ่งต่อไปอาจจะมีแผนการศึกษาแห่งชาติหรือแผนอื่นๆ ก็ได้แต่ต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ”

ในขณะที่นายเสรี สุวรรณภานนท์ ได้แสดงความเห็นเกี่ยวกับการให้ความเห็นเกี่ยวแผนของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติดังต่อไปนี้

“ขอกราบเรียนเสนอความคิดเห็นในส่วนที่ท่านกรรมาธิการบวรศักดิ์ฯ ได้ให้ความกรุณาอธิบาย กระผมก็ยังเห็นว่ายังเป็นปัญหาอยู่ดี เพราะถ้าหากว่าจะให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจมีอำนาจให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะ ก็เท่ากับว่ากรณีดังกล่าวนั้นก็เป็นไปตามวัตถุประสงค์ การที่จะให้สภาที่ปรึกษาเสนอความคิดเห็นก่อนนั้น แล้วให้เหตุผลว่า ไม่มีผลในทางกฎหมายนั้นกระผมคิดว่า คงจะยังไม่ถูกต้อง เพราะที่กำหนดให้คณะรัฐมนตรีจะต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาปีละ 1 ครั้งนั้น คงจะต้องมีผลผูกพันในการทำงานของคณะรัฐมนตรีดังกล่าว และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าหากว่าความเห็นไม่ตรงกันเมื่อไร คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้ที่ใช้อำนาจบริหาร ซึ่งเป็นอำนาจอธิปไตยอำนาจหนึ่งนั้น เท่ากับว่าจะต้องถูกครอบงำโดยองค์กรอีกองค์กร หรือองค์การอีกองค์การหนึ่งซึ่งตั้งขึ้นมา ถ้าหากว่าความเห็นขัดแย้งกันแล้วเกิดผลในการทำงานหรือปฏิบัติหน้าที่นั้น เกิดไม่ตรงกับความเห็นใดความเห็นหนึ่ง อันนี้แหละคงจะเกิดปัญหาเป็นอย่างยิ่ง และคณะรัฐมนตรีนั้น การจะทำงานโดยรวดเร็วโดยอิสระ และโดยความคิดเห็นของคณะรัฐมนตรีนั้นกลับกลายเป็นว่าคณะรัฐมนตรีไม่มีเอกเทศหรือไม่มีโอกาสที่จะตัดสินใจด้วยตนเองได้ ซึ่งคงจะขัดกับหลักของการบริหารแผ่นดินที่จะให้คณะรัฐมนตรีนั้นได้ประชุมปรึกษาหารือแล้วดำเนินการไปตามนั้น คงจะยังไม่เห็นด้วยกับการที่จะให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินั้นให้ความเห็นก่อนการประกาศใช้”

ศาสตราจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ จึงได้อธิบายในประเด็นข้างต้น ดังนี้

“สภาที่ปรึกษานี้อำนาจหลักอยู่ในมาตรา 87 ทวิ วรรคแรก บอกว่าเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามหมวดนี้ให้รัฐจัดให้มีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีอำนาจให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะ เพราะฉะนั้นนี่เป็นเพียงคำปรึกษาและข้อเสนอแนะซึ่งไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ต้องให้สภาที่ปรึกษาให้ความเห็นก่อนการประกาศใช้ ความเห็นนี้ก็ขยายว่าเป็นคำปรึกษาซึ่งไม่มีผลทางกฎหมายที่จะผูกมัดอีกเหมือนกัน แล้วก็จะไปบังคับให้ออกกฎหมายหรือไม่มีอะไรก็ไม่ได้ สำหรับคำว่า อำนาจหน้าที่ในวรรคสามนั้นที่จะต้องให้เป็นไปตามกฎหมายบัญญัติ ก็จะออกเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ไม่ได้ เพราะฉะนั้นกล่าวโดยสรุปก็คือว่า สภานี้ไม่มีหน้าที่ไปยับยั้งกฎหมายใดๆ ที่จะตราทั้งสิ้น”

ในขณะเดียวกันนายแก้วสรร อติโพธิ ได้กล่าวเสริมในประเด็นดังกล่าวโดยรายละเอียด ดังนี้

“มันเหมือนกับว่าแผนฯ นี้ได้ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี แล้วแต่ก่อนจะไปประกาศใช้ต้องให้สภานี้ให้ความเห็น ถ้าเป็นไปได้จะเติมสักหน่อยได้ไหมว่า ก่อนการพิจารณาประกาศใช้ ไม่อย่างนั้น คณะรัฐมนตรีอนุมัติแล้วไปให้สภานี้ให้ความเห็นมันก็ไม่มีความหมาย เพราะฉะนั้น ก่อนการเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี ผมต้องการให้ความหมายเป็นอย่างนั้น เวลามาเข้าคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีก็จะมีทั้งแผนฯ และความเห็นของสภาที่ปรึกษา เทียบเคียงกันดูว่าจะอนุมัติหรือไม่ ผมเข้าใจว่าเป็นเช่นนั้น”

สำหรับนายพนัส ทัศนียานนท์ ได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวดังต่อไปนี้

“อย่างที่ท่านอาจารย์บวรศักดิ์บอกว่าที่มาก็คือสภากระจกของฝรั่งเศส เรียกว่า เป็นสภากระจก เพราะฉะนั้นอันนี้ก็เท่ากับสภานี้ทำหน้าที่เป็นกระจกให้รัฐบาลส่องดูตัวเองคำถามก็คือว่า ถ้าหากว่าทางคณะรัฐมนตรีถ้าเขาไม่ขอคำปรึกษา สภานี้จะมีอำนาจด้วยตัวเองหรือไม่ ที่จะให้คำปรึกษาหรือให้ความเห็น ทั้งๆ ที่คณะรัฐมนตรีเขาไม่ขออันนี้ในวรรคแรก ถ้าในกรณีซึ่งมีกฎหมายกำหนดอยู่แล้ว อย่างเช่น กฎหมายสิ่งแวดล้อมในปัจจุบันนี้ ได้มีบทบัญญัติกำหนดให้มีการวางแผนทางด้านสิ่งแวดล้อมหรือว่าแผนปฏิบัติการในระดับจังหวัด เขาจะต้องมาขอคำปรึกษาจากที่นี่หรือไม่” ในขณะที่นายครรชิต สุขุมินท์ มีความเห็นในประเด็นดังกล่าวดังนี้

“ผมก็คงจะเห็นแต่เพียงว่า สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม ก็คงจะมีหน้าที่แต่เพียงเสนอแนวความคิดเห็นและให้คำปรึกษาเท่านั้นเอง เพราะฉะนั้นในส่วนของผมคิดว่า ถ้าอำนาจหน้าที่มีแต่เพียงอยู่เท่านั้น จะเป็นแต่เพียงให้คำปรึกษาและชี้แนะคณะรัฐมนตรี ในการเกี่ยวกับปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมในการกำหนดแนวนโยบายต่างๆ เท่านั้น ไม่ควรจะมาให้ความเห็นก่อนที่มีการประกาศใช้ เพราะจะเป็นการผูกพัน” ในขณะเดียวกันนายอานันท์ ปันยารชุน จึงได้แสดงความเห็น ดังนี้

“ประเด็นใหญ่หรือหลักการที่นำมาใส่ในมาตรา ก็คือว่า การมีส่วนร่วมของประชาชนในการวางแผนเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเท่าที่ผ่านมาในอดีตนั้น ถึงแม้สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งมีคณะกรรมการและมีสำนักงานได้ทำหน้าที่มาเต็มความสามารถ อย่างไรก็ตามจากความผันแปรของโลก และจากวิวัฒนาการของความคิดของการมีส่วนร่วมของประชาชนนั้น เป็นที่ประจักษ์ว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในอดีต มีการตั้งข้อสังเกตว่าเป็นแผนฯ ที่เขียนโดยราชการ เป็นแผนฯ ที่เขียนโดยนักทฤษฎีหรือนักวิชาการ ซึ่งมีขีดความสามารถสูงในสภาพัฒน์ฯ มีการกล่าวหาว่าแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในอดีตนั้นค่อนข้างจะหนักไปในทางที่ดูแลผลประโยชน์ของภาคเศรษฐกิจเป็นส่วนใหญ่ ไม่ได้ดูแลทางภาคสังคมที่พอเพียง ซึ่งภาคทางสังคมนั้นส่วนหนึ่งก็เป็นเรื่องของภาคการศึกษา ก็มีการอ้างอิงว่าแผนฯ ที่ผ่านมานั้นเป็นแผนฯ ที่มีแต่จุดมุ่งหมายในเรื่องของอัตราการเติบโตเศรษฐกิจของประเทศ แต่ไม่ได้ให้ความสนใจเพียงพอกับการกระจายอำนาจ และการกระจายรายได้สู่ท้องถิ่น มีข้อกล่าวหาว่าแผนพัฒนาเศรษฐกิจของสังคมในอดีตนั้นเป็นแผนฯ ที่ดูแต่สิ่งที่เราเรียกว่า ภาครวมหรือมหภาค จะคำนึงแต่เฉพาะว่าอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจเป็นอย่างไร อัตราการเติบโตของการส่งออก อัตราการเติบโตของภาคอุตสาหกรรมและภาคธุรกิจ และมีการกล่าวหาว่าแผนฯ ที่ผ่านมานั้นเป็นแผนฯ ที่ทำให้คนรวยรวยขึ้นแต่คนจนไม่ได้มีฐานะดีกว่าในอดีต อันนี้เป็นข้อสังเกตที่ทางภาคเอกชนหรือภาคประชาชนได้ตั้งมา ข้อเท็จจริงเป็นอย่างไร ก็ขึ้นอยู่ต่อการประเมินของสถานการณ์แต่ในระยะ 2 ปีที่ผ่านมานั้น จะเห็นได้ว่า รัฐบาลไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลใดก็ดี ได้ให้ความสำคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชน การแต่งตั้งบุคคลเข้าเป็นคณะกรรมการของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินั้น ในระยะ 10 ปีที่ผ่านมา จะปรากฏว่าได้เชิญให้บุคคลภาคเอกชนหรือภาคประชาชนที่ไม่ได้เป็น เจ้าหน้าที่หรือเป็นนักวิชาการที่แท้จริงเข้ามาร่วมด้วยอยู่เสมอ

ปัจจุบันนี้ประธานของคณะกรรมการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินั้นก็เป็นคนนอกสายงานทางด้านเศรษฐกิจเป็นนักฟิสิกส์เป็นนักการศึกษา และกรรมการหลายท่านที่อยู่ในคณะกรรมการนั้นก็มีแต่ความเอนเอียงไปในทางประสบการณ์ทางด้านสังคมการจัดทำแผนฯ 8 ภายใต้เลขาธิการฯ ที่ผ่านพ้นไปนั้น ปรากฏให้เห็นเด่นชัดว่าได้คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน แผนฯ 8 ของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินั้น เป็นแผนฯ ที่ได้มีการค้นหา แสวงหาข้อเท็จจริง ค้นหาแสวงหาความเห็นของประชาชนทุกระดับ แผนฯ 8 นั้น เป็นการจัดทำในลักษณะที่ทดลองให้ประชาชนมีส่วนร่วมเป็นระบบของการให้มีส่วนร่วมของประชาชน มิได้ผิดแปลกไปจากภาคปฏิบัติในอนาคต นอกเหนือไปจากเป็นการรับรู้ว่าทางด้านภาคเอกชนนั้นน่าจะมีส่วนร่วมในการจัดวางแผนนั้นในฐานะที่ปรึกษา ที่เป็นระบบกันสภานี้เป็นสภาที่ปรึกษาเท่านั้น เพราะฉะนั้นจะให้คำปรึกษาก็ต่อเมื่อมีการสอบถาม เท่าที่ผ่านมาสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติโดยเฉพาะกรรมการนั้นต่างตระหนักดีถึงความสำคัญในความจำเป็นที่จะให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น เพราะฉะนั้นลักษณะของมาตรา 87 ทวิ เป็นลักษณะของการสร้างระบบให้ถาวร และให้ยั่งยืนและให้ต่อเนื่อง รายละเอียดนั้นจะปรากฏในกฎหมายที่จะบัญญัติต่อไป สภานี้เป็นสภาที่เป็นสภาคล้ายๆ ว่าสภากระจก มีการตรวจสอบแผนฯ ที่ฝ่ายราชการหรือฝ่าย นักวิชาการจัดทำขึ้นมา ให้คำปรึกษาแต่ไม่มีอำนาจยับยั้งใดๆ ทั้งสิ้น ตามถ้อยคำที่เขียนมานี้เท่าที่กระผมอ่านดูความแน่ชัดว่า ในระหว่างการจัดทำแผนฯ ไม่ว่าจะออกเป็นแผนฯ 8 และแผนฯ 9 นั้นต้องใช้เวลาเตรียมตัวอย่างน้อย 1 ปี และเมื่อเข้าสู่ระบบของการมีการปรึกษาหารือกับภาคประชาชนมันจะเป็นกระบวนการที่ต่อเนื่อง เป็นกระบวนการที่เขาจะรู้ว่าเขาควรจะปรึกษาผู้ใด องค์กรใด ในการปรึกษานั้นจะเป็นการศึกษาที่ต่อเนื่องและที่เป็นระบบตลอดมา แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น อำนาจครั้งสุดท้ายของการทำแผนฯ ก็ยังขึ้นอยู่ที่ สภาพัฒน์ และผมแน่ใจว่า สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเท่าที่ได้ปฏิบัติมาและจะปฏิบัติต่อไปนั้น ก็จะได้มีการสอบถามหรือขอคำปรึกษาของสภาที่ปรึกษานี้ทุกระยะ ทุกระดับ และทุกๆ เรื่องก่อนจะนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา เพราะการเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณานั้น มีความจำเป็นที่จะต้องแจ้งให้คณะรัฐมนตรีได้รับทราบ ด้วยว่า ทางฝ่ายภาคประชาชนนั้นมีความเห็นอย่างใดในเรื่องนั้นในเรื่องนี้ แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น สภาที่ปรึกษาไม่มีอำนาจยับยั้งเป็นไปได้ครับ ว่ากระบวนการนี้อาจจะทำให้เกิดความล่าช้าบ้างเล็กน้อย แต่ผมคิดว่ามันไม่ได้เป็นอุปสรรคสำคัญเพราะกระบวนการนี้ไม่ใช่ เป็นกระบวนการที่ทำภายใน 2 สัปดาห์เป็นกระบวนการที่ต้องมีการเตรียมตัวไว้ก่อน”

นอกจากนั้น ศาสตราจารย์อมร รักษาสัตย์ ยังได้แสดงความเห็นเพิ่มเติมในประเด็นดังกล่าวด้วย ดังนี้

“ความจริงข้อความของวรรคสามนี่มีประโยชน์มาก เพราะจะบอกว่าองค์ประกอบอำนาจหน้าที่และวิธีดำเนินการอยู่แล้ว ข้อความในวรรคสองเป็นส่วนใหญ่ในเรื่องของการดำเนินการ ถ้าตัดออกเสียจะดีกว่า ต้องย้ายคำว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจ ไปใส่ไว้ในวรรคหนึ่ง เพราะฉะนั้นในวรรคหนึ่ง ถ้าขอความกรุณาพิจารณา วรรคหนึ่งของบรรทัดที่ 3 ร่างกฎหรือข้อบังคับที่สำคัญ แล้วเติมลงไปว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และในปัญหาต่างๆ คือว่าให้เขาพิจารณาปัญหาต่างๆ อันเนื่องเกี่ยวกับเศรษฐกิจกับสังคมได้แล้ว เพราะฉะนั้นอาจจะมีแผนอะไรก็ได้ อาจจะมีนโยบายอะไรก็ได้ก็จะไปอยู่ในความหมายของวรรคหนึ่งนั้น ทีนี้วรรคสอง ก็ตัดออกเหลือวรรคสามไว้ เพราะวรรคสาม เขียนวิธีดำเนินงาน แล้วมันจะเป็นไปตามกฎหมายบัญญัติผมเข้าใจว่า เขาจะมีเวลาพิจารณามากกว่า”

ขณะเดียวกันศาสตราจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ จึงได้อธิบายเพิ่มเติมดังนี้

“หลักในมาตรา 87 ทวิ คือ ประชาธิปไตย โดยการมีส่วนร่วมและเป็นจุดเด่นของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ทีเดียวที่เปลี่ยนจากระบอบประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนราษฎรแต่เพียงอย่างเดียว ที่ให้สังคม ประชาสังคมที่ไม่ใช่ภาครัฐเข้ามาให้ความเห็นเท่านั้น ท่านประธานคณะกรรมาธิการได้ชี้แจงอย่างชัดแจ้งแล้วว่า ในวรรคหนึ่งนั้นเป็นเรื่องให้คำปรึกษา ถ้าเขาไม่ปรึกษาสภานี้ไม่มีอำนาจไปทำอะไร แล้วจะปรึกษาในเรื่องอะไร วรรคหนึ่งก็ดูแลแล้วว่าเป็นปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม นี่คือสิ่งที่ต้องรอคำปรึกษาจากคณะรัฐมนตรี แต่ในวรรคสอง ประชาสังคมต้องมีส่วนร่วมในการให้ความเห็น ในการทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นบทบังคับที่ให้กลุ่มต่างๆ ซึ่งไม่ใช่ภาครัฐสามารถให้ความเห็นได้ โดยไม่มีผลผูกพัน และคณะกรรมาธิการฯ ได้นำข้อกังวลของท่านสมาชิกหลายท่าน ไม่ว่าให้ความเห็นก่อนการพิจารณาประกาศใช้ ซึ่งไม่มีผลบังคับ ถ้าคณะรัฐมนตรียังยืนยันตามเดิม คณะรัฐมนตรีก็ประกาศใช้ไปได้ และสิ่งที่เขียนอยู่นี้ก็สอดคล้องกับทางปฏิบัติ ที่คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจัดทำแผนฯ 8 โดยได้รับเสียงแซ่ซ้องสาธุการจากทั้งแผ่นดิน”

สุดท้าย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติหน้าที่ซึ่งรัฐต้องปฏิบัติต่อประชาชนไว้ในหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว อันเป็นแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ให้รัฐถือเป็นแนวทางในการตรากฎหมาย กำหนดนโยบาย และการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งการจัดตั้ง สภาที่ปรึกษาฯ ตามที่มาตรา 89 แห่งรัฐธรรมนูญฯ 2540 บัญญัติไว้นั้น เป็นบทบัญญัติหนึ่งของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่มีเจตนารมณ์ให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดนโยบายและการตัดสินใจในการบริหารประเทศของคณะรัฐมนตรี

ที่มา

พรรณราย ขันธกิจ. บทบาทและหน้าที่ขององค์กรสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า , 2548.

รายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญฯ, ครั้งที่ 18 วันอาทิตย์ที่ 13 กรกฎาคม พ.ศ. 2540.

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

ดูเพิ่มเติม

ประเวศ วะสี. สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สู่ความเป็นรัตนองค์กร. มติชนรายวัน. วันที่ 22 กันยายน 2548. ปีที่ 28 ฉบับที่ 10057 หน้า 7

วัชรา ไชยสาร. การพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมกับสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ รัฐสภาสาร. ปีที่ 56 ฉบับที่ 6 (มิ.ย. 2551) หน้า 64 – 91.

พรรณราย ขันธกิจ. บทบาทและหน้าที่ขององค์กรสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า , 2548.

สำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ : องค์กรสะท้อนปัญหา ... จากประชาสู่รัฐ. กรุงเทพฯ : บริษัทอมรินทร์พริ้นติ้งแอนด์พับลิชชิ่งจำกัด (มหาชน), 2552.