สภาตำบล (ผศ.ดร. ณัฐพล ใจจริง)

เรียบเรียงโดย  ผศ.ดร. ณัฐพล  ใจจริง

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

สภาตำบล[1]

ความเป็นมา

          สภาตำบลในคราวแรกตั้งนั้น ยังมิได้มีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยตั้งขึ้นตามคำสั่งของกระทรวงมหาดไทยที่ 222/2499 ในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งมีเกร็ดเล็กเกร็ดน้อยอยู่ว่า ขณะนั้น จอมพล ป. พิบูลย์สงครามดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้มีบันทึกบนกระดาษแผ่นเล็ก ๆ สีเหลือง หัวกระดาษมีตราไก่ มีข้อความถึงพระยาราชภักดีปลัดกระทรวงมหาดไทยความว่า “ใต้เท้าที่เคารพ ผมไปดูงานที่เมืองนอกมา เห็นประเทศต่าง ๆ เขามีสภาตำบลกัน ประเทศเราจะมีบ้างไม่ได้หรือ?”[2] นั่นจึงเป็นจุดเริ่มต้นในทางนโยบายจัดตั้งสภาตำบลขึ้นในประเทศไทย อันเป็นให้มีคำสั่งของกระทรวงมหาดไทยที่ 222/2499 จัดตั้งสภาตำบลที่มิได้มีสถานะเป็นนิติบุคคลขึ้น ในครั้งนี้จึงเกิดมีการปกครองในรูปแบบ “สภาตำบล” โดยมีแนวคิดมาจากการที่การปกครองท้องที่ตำบล หมู่บ้าน ยังไม่มีลักษณะเป็นชุมชนที่มีความเจริญพอจะยกระดับขึ้นเป็นการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลหรือสุขาภิบาลได้ ดังนั้น การจะพัฒนาระบอบประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นจึงจำเป็นจะต้องฝึกสอนและให้ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศได้มีโอกาสร่วมฝึกปฏิบัติด้วย

          อย่างไรก็ตามในปี พ.ศ. 2499 ปีเดียวกันกับที่มีคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 222/2499 ได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ. 2499 จัดตั้งหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เรียกว่า “องค์การบริหารส่วนตำบล” ขึ้น ให้มีฐานะเป็นนิติบุคคลและอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของนายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัด

          ในปี พ.ศ. 2509 ได้มีการจัดรูปแบบการบริหารงานในตำบลใหม่ กระทรวงมหาดไทยจึงได้มีคำสั่งที่ 275/2509 มายกเลิกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 222/2499 โดยปรับปรุงสภาตำบลที่เคยกำหนดแยกเป็นฝ่ายสภาและฝ่ายบริหาร เปลี่ยนเป็นรูปแบบการบริหารในรูปคณะกรรมการ เรียกว่า “คณะกรรมการสภาตำบล”กระทรวงมหาดไทยสั่งจัดตั้งสภาตำบลตามรูปแบบ 275/2509 ในตำบลใด ก็ให้ยกเลิกสภาตำบลตามรูปแบบ 222/2499 ในตำบลนั้น ดังนั้น ในขณะนั้นจึงปรากฏมีสภาตำบลอยู่ 3 รูปแบบ กล่าวคือ สภาตำบลตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 222/2499 สภาตำบลตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 275/2509 และองค์การบริหารส่วนตำบล

          ในปี พ.ศ. 2515 ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 ขึ้น ยกเลิกหน่วยการปกครองแบบองค์การบริหารส่วนตำบลและสภาตำบลเดิมทั้งหมดและให้เปลี่ยนเป็น “สภาตำบล”ที่ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมีคณะกรรมการสภาตำบลที่มีกำนันเป็นประธาน มีผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎรหมู่บ้านละ 1 คน เป็นกรรมการ ซึ่งรูปแบบคณะกรรมการสภาตำบลใหม่นี้คล้ายคลึงกับคณะกรรมการสภาตำบลตามคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 275/2509

          ในปี พ.ศ. 2537 ได้มีการยกเลิกประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 และตราพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ขึ้นใช้บังคับ โดยเหตุผลหลักในการตราพระราชบัญญัติฉบับนี้เนื่องจากสภาตำบลตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล จึงไม่สามารถบริหารและดำเนินกิจการได้อย่างมีประสิทธิภาพ กฎหมายฉบับนี้ยังคงใช้บังคับอยู่จนถึงปัจจุบัน มีการแก้ไขเพิ่มเติมในบางมาตรา ซึ่งรูปแบบและโครงสร้างของสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลก่อนการปรับโครงสร้างตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นดังนี้

 

สถานะในทางกฎหมายของสภาตำบล

          เมื่อพิจารณาจากองค์ประกอบของความเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีสถานะเป็นนิติบุคคล มีพื้นที่รับผิดชอบ มีอำนาจหน้าที่ของตนเองเป็นการเฉพาะ มีองค์กรมาจากการเลือกตั้งโดยเสรีของคนในพื้นที่และมีระบบการคลังเป็นของตนเอง จะเห็นได้ว่า แม้สภาตำบลจะมีสถานะเป็นนิติบุคล มีพื้นที่และอำนาจหน้าที่รับผิดชอบเป็นของตัวเอง แต่ทว่าสภาตำบลมีบุคลที่มาจากการเลือกตั้งน้อยกว่าบุคคลที่มาจากการแต่งตั้ง และสภาตำบลไม่มีรายได้ที่เป็นของตนเองเพียงพอแก่การจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น สภาตำบลจึงมิใช่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่มีสถานะเป็น “องค์การมหาชนทางพื้นที่” (l’établissement public) กล่าวคือ มีฐานะเป็นนิติบุคคลมหาชน มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่ง และมีพื้นที่ที่ถูกกำหนดเอาไว้

 

โครงสร้างและองค์ประกอบสภาตำบล

โครงสร้างของสภาตำบลตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ประกอบด้วย

          1) สมาชิกสภาตำบลโดยตำแหน่ง ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านของทุกหมู่บ้านในตำบล และแพทย์ประจำตำบล

          2) สมาชิกสภาตำบลซึ่งได้รับเลือกตั้งจากราษฎรในแต่ละหมู่บ้านในตำบลนั้นๆ หมู่บ้านละ 1 คน

          3) สมาชิกสภาตำบลจะมีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละ 4 ปี ตามมาตรา 11

          4)  สมาชิกภาพของสมาชิกสภาตำบลสิ้นสุดลงเพราะเหตุดังที่กำหนดไว้ในมาตรา 12 แห่งกฎหมายว่าด้วยสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล คือ

                    (1)  ตาย

                    (2)  ลาออกโดยยื่นหนังสือลาออกต่อนายอำเภอ โดยถือว่าพ้นตำแหน่งนับแต่วันที่ลาออก

                    (3)  มีการยุบสภาตำบล

                    (4) เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในสัญญากับสภาตำบล หรือในกิจกรรมที่กระทำให้แก่สภาตำบล ทั้งนี้ ไม่รวมถึงสมาชิกสภาตำบลที่ได้รับเลือกตั้งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในสัญญากับสภาตำบลหรือในกิจการที่ได้กระทำให้แก่สภาตำบลอยู่ก่อนดำรงตำแหน่ง

                    (5) สภาตำบลมีมติให้พ้นตำแหน่งโดยเห็นว่ามีความประพฤติในทางที่จะนำมาซึ่งความเสื่อมเสียประโยชน์ของตำบล มติดังกล่าวจะต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกสภาตำบลเท่าที่มีอยู่

                    (6) นายอำเภอสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง เมื่อได้สอบสวนแล้วปรากฏว่า เป็นผู้ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามของการเป็นผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาตำบลซึ่งได้รับเลือกตั้ง  หรือไม่ได้อยู่ประจำหมู่บ้านที่ได้รับเลือกตั้งเป็นเวลาติดต่อกัน 6 เดือน หรือขาดประชุมสภาตำบลติดต่อกัน 3 ครั้ง โดยไม่มีเหตุอันสมควร

                    (7) ผู้ว่าราชการสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง เมื่อได้รับการสอบสวนแล้วปรากฏว่าบกพร่องในทางความประพฤติ

                    (8) ประธานสภาตำบลเป็นผู้รับผิดชอบการดำเนินกิจการของสภาตำบลตามติของสภาตำบล

 

อำนาจหน้าที่

          อำนาจหน้าที่ของสภาตำบล ปรากฏในมาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 กำหนดให้สภาตำบลมีหน้าที่ในการพัฒนาตำบลตามแผนงานโครงการและงบประมาณของสภาตำบล เสนอแนะส่วนราชการในการบริหารราชการและพัฒนาตำบล ปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการตำบลตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ และหน้าที่อื่นๆตามที่กฎหมายกำหนด

          นอกจากนี้ สภาตำบลอาจดำเนินกิจการดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 23 คือ

                    1) จัดให้มีน้ำเพื่อการอุปโภค บริโภค และการเกษตร

                    2) จัดให้มีน้ำและบำรุงทางน้ำและทางบก

                    3) จัดให้มีน้ำและรักษาทางระบายน้ำ และรักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล

                    4) คุ้มครองดูแลและบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

                    5) บำรุงและส่งเสริมการประกอบอาชีพของราษฎร

                    6) ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ

 

การดำเนินกิจการของสภาตำบล

          1.  พื้นที่จัดทำ พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 กำหนดให้สภาตำบลจัดทำกิจการได้ ดังนี้

                    1.1 ภายในเขตสภาตำบลตามมาตรา 23 แห่งกฎหมายว่าด้วยสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล

                    1.2 ภายนอกเขตสภาตำบล โดยต้องปรากฏว่ากิจการนั้นเป็นกิจการที่จำเป็นต้องทำและเป็นการเกี่ยวเนื่องกับกิจการที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของตน ทั้งนี้ ต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้ว่าราชการจังหวัดและได้รับความยินยอมจากท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 28 แห่งกฎหมายว่าด้วยสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล

           2.  วิธีการจัดทำ พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 กำหนดให้สภาตำบลสามารถจัดทำกิจการโดยวิธีการต่อไปนี้

                    2.1 สภาตำบลจัดทำเอง

                    2.2 สภาตำบลร่วมกับสภาตำบล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น จัดทำกิจการร่วมกัน โดยต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้ว่าราชการจังหวัดและได้รับความยินยอมจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

 

ข้อบังคับสภาตำบล

          พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ไม่ได้กำหนดให้อำนาจสภาตำบลออกข้อบังคับแห่งสภาตำบลขึ้นใช้บังคับในเขตสภาตำบลของตนเอง เว้นแต่สภาตำบลมีอำนาจในการออกข้อบังคับสภาตำบลเกี่ยวกับงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมของตนเอง  โดยให้จัดทำตามระเบียบและวิธีการที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดตามมาตรา 35 แห่งกฎหมายว่าด้วยสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งข้อบังคับสภาตำบลที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือรายจ่ายเพิ่มเติม ให้สภาตำบลเสนอนายอำเภอเพื่ออนุมัติ

          นอกจากนี้ การดำเนินการต่างๆที่เกี่ยวกับงบประมาณของสภาตำบล ไม่ว่าจะเป็น วิธีการปฏิบัติเกี่ยวกับการคลัง การงบประมาณ การรักษาทรัพย์สิน การจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สิน การจัดหาวัสดุและการจ้างเหมานั้น ให้เป็นไปตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทยกำหนดดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา  36  แห่งกฎหมายว่าด้วยสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล

 

การงบประมาณและการคลัง

          พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 กำหนดเกี่ยวกับรายได้และรายจ่ายของสภาตำบล ดังนี้

          1. รายได้  กำหนดไว้ในมาตรา 31 อันได้แก่ รายได้จากทรัพย์สินของสภาตำบล รายได้จากสาธารณูปโภคของสภาตำบล เงินและทรัพย์สินอื่นที่มีผู้อุทิศให้ เงินอุดหนุนและรายได้ตามที่รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐจัดสรรให้ รายได้อื่นตามแต่จะมีกฎหมายกำหนดให้เป็นของสภาตำบล

          2. รายจ่าย  กำหนดไว้ในมาตรา 33 อันได้แก่  เงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทนต่างๆ ค่าใช้สอย ค่าวัสดุ ค่าครุภัณฑ์ ค่าที่ดิน สิ่งก่อสร้าง และทรัพย์สินอื่นๆ ค่าสาธารณูปโภค เงินอุดหนุนหน่วยงานอื่นๆ รายจ่ายอื่นใดตามข้อผูกพันหรือตาที่มีกฎหมายหรือระเบียบของกระทรวงมหาดไทยกำหนดไว้

 

การกำกับดูแล

          พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ได้กำหนดเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยกำกับดูแลจากส่วนกลางกับสภาตำบล ดังนี้

          1. การกำกับดูแลการกระทำ มาตรา 38 กำหนดให้นายอำเภอมีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของสภาตำบลให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบข้อบังคับของทางราชการ

                    1)  ในกรณีที่ปรากฏว่าการกระทำของสภาตำบลไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก่อหรืออาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ หรือไม่เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับของทางราชการ นายอำเภอมีอำนาจยับยั้งการดำเนินการดังกล่าวไว้เป็นการชั่วคราวได้ และรายงายไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดวินิจฉัย

                    ข)  ในกรณีที่ผู้ว่าราชการเห็นว่าการดำเนินการของสภาตำบลไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก่อหรืออาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ หรือไม่เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับของทางราชการ ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งระงับการดำเนินการดังกล่าว

                    ค)  ในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าการดำเนินการของสภาตำบลเป็นไปโดยชอบแล้ว ให้ผู้ว่าราชการสั่งเพิกถอนการยับยั้งของนายอำเภอ

                    ง)  แต่ถ้านายอำเภอไม่รายงานผู้ว่าราชการจังหวัดภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ยับยั้ง หรือผู้ว่าราชการจังหวัดไม่วินิจฉัยภายใน 30 วัน นับตั้งแต่วันรับเรื่อง ให้การยับยั้งของนายอำเภอและอำนาจสั่งการของผู้ว่าราชการจังหวัดสิ้นสุดลงนับแต่วันที่ครบกำหนดเวลาดังกล่าว

          2 การกำกับดูแลตัวบุคคล มาตรา 39 กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาตำบลได้ หากปรากฏว่าสภาตำบลกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน หรือละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่

          นอกจากนี้ ในกรณีที่การกระทำอันเป็นเหตุให้ยุบสภาตำบลเป็นผลมาจากการกระทำของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน หรือแพทย์ประจำตำบล ซึ่งเป็นสมาชิกสภาตำบลโดยตำแหน่ง หรือบุคคลดังกล่าวได้ร่วมกระทำด้วย ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้บุคคลดังกล่าวออกจากตำแหน่งโดยให้ถือเป็นการให้ออกจากตำแหน่งเพราะบกพร่องในทางความประพฤติหรือความสามารถไม่เหมาะสมกับตำแหน่งตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ด้วย

 

บรรณานุกรม

ตำรา

นันทวัฒน์  บรมานันท์. การปกครองส่วนท้องถิ่น. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2552.

ประยูร  กาญจนดุล. คำบรรยายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพมหานคร: คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2549.

สมคิด  เลิศไพฑูรย์. กฎหมายการปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร: ธรรกมลการพิมพ์, 2550.

บทความ

วิญญู  อังคณารักษ์. “กำเนิดสภาตำบล.” รัฐสภาสาร. ปีที่ 41. ฉ.3 (มีนาคม, 2536)

 

อ้างอิง

[1]  เรียบเรียงจาก  นันทวัฒน์  บรมานันท์, การปกครองส่วนท้องถิ่น, พิมพ์ครั้งที่ 5, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2552), น. 56-61. , สมคิด  เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (กรุงเทพมหานคร: ธรรกมลการพิมพ์, 2550), น. 294 – 304. และ ประยูร  กาญจนดุล, คำบรรยายกฎหมายปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 5 (กรุงเทพมหานคร: คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2549) น. 286-298.

[2] วิญญู  อังคณารักษ์, “กำเนิดสภาตำบล,” รัฐสภาสาร, ปีที่ 41, ฉ.3 (มีนาคม, 2536), น. 3.