องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน

เรียบเรียงโดย  สันต์ชัย  รัตนะขวัญ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

บทนำ

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ได้กำหนดหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาลและเมืองพัทยา เป็นการสนับสนุนให้ชั้นของการปกครองท้องถิ่นไทยเป็นแบบสองชั้น คือ องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล เมืองพัทยา ทำหน้าที่เป็นองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง และองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน[1] ทั้งนี้ปัญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นกับการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การดำเนินงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน มีปัญหาความซ้ำซ้อนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ซึ่งอาจก่อให้เกิดความสิ้นเปลืองงบประมาณและบุคลากร พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 จึงพยายามทำให้เกิดความชัดเจนในเรื่องอำนาจหน้าที่ โดยกำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีหน้าที่ในการให้การสนับสนุนช่วยเหลือการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น นั่นคือการช่วยเหลือการทำงานของเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และเมืองพัทยา และยังกำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน มีหน้าที่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง และมีอำนาจหน้าที่ในการประสานการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรีกำหนดอีกด้วย[2]

 

การกำหนดบทบาทหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา 17 ได้กำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด มีอำนาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น ดังนี้[3]

1. การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง และประสานการจัดทำแผน พัฒนาจังหวัดตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรีกำหนด
2. การสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น
3. การประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น
4. การแบ่งสรรเงินซึ่งตามกฎหมายจะต้องแบ่งให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น
5. การคุ้มครอง ดูแล และบำรุงรักษาป่าไม้ ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม
6. การจัดการศึกษา
7. การส่งเสริมประชาธิปไตย ความเสมอภาค และสิทธิเสรีภาพของประชาชน
8. การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาท้องถิ่น
9. การส่งเสริมการพัฒนาเทคโนโลยีที่เหมาะสม
10.  การจัดตั้งและดูแลระบบบำบัดน้ำเสียรวม
11. การกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลรวม
12. การจัดการสิ่งแวดล้อมและมลพิษต่างๆ
13. การจัดการและดูแลสถานีขนส่งทั้งทางบกและทางน้ำ
14. การส่งเสริมการท่องเที่ยว
15. การพาณิชย์ การส่งเสริมการลงทุน และการทำกิจการไม่ว่าจะ ดำเนินการเองหรือร่วมกับบุคคลอื่นหรือจากสหการ
16. การสร้างและบำรุงรักษาทางบกและทางน้ำที่เชื่อมต่อระหว่าง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น
17. การจัดตั้งและดูแลตลาดกลาง
18. การส่งเสริมการกีฬา จารีตประเพณี และวัฒนธรรมอันดีงามของ ท้องถิ่น
19. การจัดให้มีโรงพยาบาลจังหวัด การรักษาพยาบาล การป้องกัน และควบคุมโรคติดต่อ
20. การจัดให้มีพิพิธภัณฑ์และหอจดหมายเหตุ
21. การขนส่งมวลชนและการวิศวกรรมจราจร
22. การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
23. การจัดให้มีระบบรักษาความสงบเรียบร้อยในจังหวัด
24. จัดทำกิจการใดอันเป็นอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นอื่นที่อยู่ในเขตและกิจการนั้นเป็นการสมควรให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นอื่นร่วมกันดำเนินการหรือให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดทำ ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการประกาศกำหนด
25. สนับสนุนหรือช่วยเหลือส่วนราชการ หรือองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น
26. การให้บริการแก่เอกชน ส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น
27. การสังคมสงเคราะห์ และการพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผู้ด้อยโอกาส
28. จัดทำกิจการอื่นตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมาย อื่นกำหนดให้เป็นอำนาจและหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด
29. กิจการอื่นใดที่เป็นผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามที่ คณะกรรมการประกาศกำหนด

 

ในส่วนของบทบาทหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบนในต่างประเทศนั้น พบว่า ส่วนใหญ่จะเป็นหน่วยงานกลางที่เชื่อมการติดต่อระหว่างรัฐบาลกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเป็นหน่วยงานที่ดำเนินกิจการครอบคลุมพื้นที่กว้างขวาง เป็นมาตรฐานเดียวกัน และเป็นกิจการที่ใหญ่เกินกว่าศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างจะดำเนินการเองได้ นอกจากนี้ยังมีบทบาทในการวางแผนและสนับสนุนการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ เช่น ภาค (Region) ในฝรั่งเศส สภาเขตในอังกฤษ จังหวัดของญี่ปุ่น จังหวัดและมหานครของเกาหลีใต้ [4] เป็นต้น

 

ข้อถกเถียงว่าด้วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน

หลังจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ทำให้โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยแบ่งเป็น 2 ชั้น อย่างชัดเจน โดยองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน และเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และเมืองพัทยาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง อย่างไรก็ดี พบว่าการดำเนินงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นงานที่ทับซ้อนกับการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ซึ่งเป็นเพราะการกำหนดกรอบอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบลมีความคล้ายคลึงและใกล้เคียงกัน ดังนั้นเมื่อเกิดความไม่ชัดเจนในอำนาจหน้าที่ จึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบนทำงานใกล้เคียงกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ประกอบกับองค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่มีพื้นที่จึงทำให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดทำงานซ้ำซ้อนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น นำมาสู่การถกเถียงว่าด้วย “การยุบ” หรือ “การยกเลิก” องค์การบริหารส่วนจังหวัด[5]

จากประเด็นปัญหาดังกล่าวจึงนำมาสู่การพิจารณาถึงความเหมาะสมในด้านรูปแบบโครงสร้างของการปกครองท้องถิ่นไทย โดยต่อมามีประกาศของคณะกรรมการกระจายอำนาจ เรื่องกำหนดและอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การดำเนินงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ในเขตจังหวัดเป็นไปด้วยความเรียบร้อยและไม่เกิดความซ้ำซ้อนในการดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ดังนั้น คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงได้กำหนดลักษณะของอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบขององค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยมีสาระสำคัญว่าด้วยเรื่องลักษณะของการดำเนินงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ว่าจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบงานภาพรวมของจังหวัด เช่น การจัดการศึกษา การสาธารณสุขการส่งเสริมการท่องเที่ยว วัฒนธรรมประเพณี เป็นต้น องค์การบริหารส่วนจังหวัด จะต้องรับผิดชอบในโครงการที่มีขนาดใหญ่ หรือโครงการที่มีความคาบเกี่ยวกับหลายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์การบริหารส่วนจังหวัด จะต้องเป็นผู้ให้การสนับสนุนด้านเทคนิค วิชาการ เครื่องจักร บุคลากรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นภายในจังหวัด และองค์การบริหารส่วนจังหวัดจะต้องทำหน้าที่ในการประสานแผนพัฒนาท้องถิ่นของจังหวัดเพื่อให้เกิดการบูรณาการร่วมกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในจังหวัด

 

การปรับตัวขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นระดับบน

ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับองค์การบริหารส่วนจังหวัดในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน ทำให้ต้องมีการปรับเปลี่ยนแนวทางการดำเนินงาน ซึ่งมีประเด็นที่ต้องพิจารณาดังต่อไปนี้ [6]

1. ประชาชนคือหัวใจของการพัฒนา ต้องทำให้ประชาชนมีความรู้ ความเข้าใจ และตระหนักในสิทธิของตนและการเข้ามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น
2. การเปลี่ยนรูปแบบและวิธีการทำงาน จะต้องทำงานบนฐานแห่งความถูกต้องตามกรอบกฎหมาย โดยผู้บริหารท้องถิ่นไม่ควรเพิกเฉยต่อนโยบายที่เคยหาเสียงไว้กับประชาชน เพราะนโยบายเป็นเสมือนสัญญาประชาคมที่ให้ไว้กับประชนชน
3. ความจำเป็นที่จะต้องเร่งสร้างทีมงานเพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาอย่างรอบด้าน แสวงหาคนที่มีความสามารถหรือมีความชำนาญ มีความรู้เฉพาะทางมาร่วมในการทำงานมากยิ่งขึ้น
4. การทำงานให้รอบด้านและหลากหลาย โดยองค์การบริหารส่วนจังหวัดควรให้น้ำหนักกับการทำงานครบทุกด้าน แต่การทำงานด้านหนึ่งที่ทุกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่ควรที่จะละเลยและเพิกเฉย คือ การทำงานด้านการพัฒนาคุณภาพชีวิต
5. การเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะ ต้องเร่งพัฒนาประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะให้มีคุณภาพและตอบสนองความต้องการของประชาชนให้มากที่สุด และให้ประชาชนเป็นศูนย์กลางของการปกครองท้องถิ่น จะต้องทำงานให้มีคุณภาพ รวดเร็ว โดยการลดขั้นตอนการทำงานที่ยุ่งยากซับซ้อน
6. การสร้างและพัฒนาบุคลากร เพื่อให้สอดคล้องกับโครงสร้างตามแผนยุทธศาสตร์ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด
7. สร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมคิด ร่วมตัดสินใจ ร่วมรับผลประโยชน์ ร่วมติดตามประเมินผล และร่วมรับผิดชอบ
8. องค์การบริหารส่วนจังหวัดควรสร้างช่องทาง กลไก หรือ เครื่องมือที่จะเสริมสร้างความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

 

โดยสรุป อำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ในฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับบน มีอำนาจหน้าที่ในเรื่องของการจัดทำแผน การประสานงานให้ความร่วมมือ และสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กหรือระดับล่าง นอกจากนี้ยังทำหน้าที่จัดบริการสาธารณะในกิจการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ไม่อาจกระทำได้ เนื่องจากกิจการดังกล่าวเป็นกิจการที่ครอบคลุมพื้นที่หลายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องการความร่วมมือจากหลายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องการความเป็นเอกภาพ อีกทั้งยังเป็นเรื่องที่เกินขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง

 

บรรณานุกรม

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น. คู่มือการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น แผนยุทธศาสตร์การพัฒนา แผนพัฒนาสามปี แผนปฏิบัติการ และการติดตามประเมินผล.  มปป. บทที่ 2.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด. 2546.

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542มาตรา 17

วุฒิสาร  ตันไชย. ความเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน: เงื่อนไขที่จำเป็นต้องปรับตัว ใน รวมบทความวิชาการ กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น. มปป. 

สถาบันพระปกเกล้า.'สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ '2 โครงสร้างภายนอก ลำดับที่ 2 เรื่อง  พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542. นนทบุรี, 2547.  

 

อ้างอิง

[1] สถาบันพระปกเกล้า.'สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ '2 โครงสร้างภายนอก ลำดับที่ 2 เรื่อง  พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542. นนทบุรี, 2547. หน้า 22-23.

[2] กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น. คู่มือการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น แผนยุทธศาสตร์การพัฒนา แผนพัฒนาสามปี

'แผนปฏิบัติการ และการติดตามประเมินผล'.  มปป. บทที่ 2.

[3] พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา 17

[4] ดูเพิ่มเติมใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด. 2546.

[5] วุฒิสาร  ตันไชย. ความเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน: เงื่อนไขที่จำเป็นต้องปรับตัว ใน รวมบทความวิชาการ กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น. มปป. หน้า 22.

[6] วุฒิสาร  ตันไชย. ความเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน: เงื่อนไขที่จำเป็นต้องปรับตัว ใน รวมบทความวิชาการ กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น. มปป. หน้า 25-30.