ความสัมพันธ์ระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น

รัฐกับการปกครองท้องถิ่น

---

ชื่อหน้าเนื้อหา : รัฐกับการปกครองท้องถิ่น

รายชื่อผู้เขียน : รองศาสตราจารย์ ดร. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์

รายชื่อผู้ทรงคุณวุฒิฯ : รองศาสตราจารย์ วุฒิสาร ตันไชย และผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. อรทัย ก๊กผล

---

บทนำ

การปกครองท้องถิ่นกับรัฐ มีปฏิสัมพันธ์ต่อกันตลอดเวลาและอย่างกว้างขวาง การเปลี่ยนแปลงของรัฐ รูปแบบของรัฐ การปกครองของรัฐ นโยบายของรัฐ ฯลฯ ย่อมมีผลต่อการปกครองท้องถิ่น ในทางกลับกัน การเปลี่ยนแปลงของการปกครองท้องถิ่น ทั้งในทางเศรษฐกิจ การเมือง และในทางสังคมวัฒนธรรม ย่อมมีผลกระทบต่อการปกครองของรัฐในภาพรวมทั้งหมดด้วย

นโยบายพื้นฐานของรัฐ กับความรู้สึกนึกคิดของประชาชน เป็นลักษณะเดียวกัน มากกว่าจะมีความขัดแย้งกัน หรือแตกต่างกันอย่างสุดขั้ว ในแนวนโยบายของรัฐ รวมทั้งความรู้สึกนึกคิดของประชาชนต่อการปกครองท้องถิ่น จัดแบ่งออกได้เป็น 3 กลุ่มด้วยกัน ได้แก่

กลุ่มที่หนึ่ง เน้นว่ารัฐมีสถานะที่สูงกว่าท้องถิ่นอย่างมาก หรือในทางกลับกันเน้นท้องถิ่นว่าเป็นส่วนประกอบของรัฐที่มีสถานะต่ำและขึ้นตรงต่อรัฐบาลกลาง (Sub-ordinate) เป็นมรดกทางสังคมและวัฒนธรรมของสังคมบางประเภท ที่มีสำนึกทางสังคมว่าศูนย์กลางมีความสำคัญมากกว่าส่วนที่อยู่รอบนอก สังคมแบบนี้ มีแนวโน้มว่าเมื่อมีการรวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางแล้ว มักทำอย่างรอบด้านในทุก ๆ ด้าน โดยมีการรวบอำนาจทางการทหาร ทางนิติบัญญัติ การศาล รวมทั้งมีการรวบอำนาจทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และการศึกษาเข้าสู่ส่วนกลางเป็นอย่างมาก

กลุ่มที่สอง เน้นแนวนโยบายว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหุ้นส่วน (Partnership) ของรัฐและรัฐบาลกลาง

กลุ่มที่สาม เน้นแนวนโยบายว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีฐานะเสมอ ๆ หรือเท่ากัน (Equal) กับรัฐและรัฐบาลกลาง

สังคมการเมืองใด หากมีการกระจายตัวของศูนย์กลางความเจริญ เช่น มีเมืองอยู่หลายเมือง อีกทั้งมีศูนย์กลางของการอุตสาหกรรม การค้า การพาณิชย์ ฯลฯ หลายแหล่ง สังคมการเมืองนั้น ๆ จะมีการรวมศูนย์อำนาจทางทหาร การศาล ทางนิติบัญญัติ และการบริหารเข้าสู่ส่วนกลาง มักจะเป็นไปในระดับที่ไม่สูงมากนัก เนื่องด้วยศูนย์กลางความเจริญแหล่งอื่น ๆ มีแนวโน้มที่จะเรียกร้องและดึงอำนาจออกจากศูนย์กลางของการเมืองการบริหารบางส่วนให้กระจายออกไปตามศูนย์อำนาจที่อยู่ในเขตภูมิภาคต่าง ๆ

ความคิดและนโยบายแบบศูนย์กลางนิยม(Centralism) ในระยะถัดมามักพัฒนากลายเป็นความคิดรัฐนิยม (Statism) เป็นปัจจัยสำคัญของการกำหนดให้รัฐและรัฐบาลกลางมีสถานะเหนือกว่าท้องถิ่นในทุกประการ ประชาชนจะมีความพึงพอใจและเทิดทูนรัฐและรัฐบาลกลางเหนือท้องถิ่น มีความรักและยกย่องรัฐและรัฐบาลกลางมากกว่าการปกครองท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่นภายในระบบคิดและนโยบายเช่นนี้ จะถูกควบคุมอย่างมากและอย่างใกล้ชิด เนื่องด้วยท้องถิ่นเป็นองค์กรที่ไม่สามารถปกครองตนเองได้ และไม่สามารถปล่อยให้อิสระได้ การควบคุมและการกำกับดูแลท้องถิ่นโดยรัฐเช่นนี้ ในบางกรณีกระทำผ่านช่องทางเดียว คือ กระทรวงมหาดไทย หรือกระทรวงกิจการภายใน และในหลายกรณีใช้หลายช่องทางในการควบคุม เช่น ใช้ทั้งกระทรวงมหาดไทย สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และองค์กรอิสระอื่น ๆ โดยหลักใหญ่ จะเน้นให้ท้องถิ่นต้องทำรายงานและทำแผนงานต่อรัฐบาลกลางก่อนการตัดสินใจใด ๆ เน้นการกระทำตามคำสั่งหรือคำอนุมัติ และเน้นว่าท้องถิ่นเป็นองค์กรช่วยงานบริหารของรัฐบาลกลางเป็นสำคัญ ไม่ใช่หน่วยที่จะคิดเองและดำเนินการต่าง ๆ อย่างเป็นอิสระด้วยตนเอง

หลักความคิดและนโยบายที่เป็นคู่ตรงข้าม เป็นความคิดที่ต่อต้านรัฐ (Anti-state) และมีลักษณะเป็นท้องถิ่นนิยม (Localism) เน้นว่าท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคลที่เสมอกับรัฐ รัฐยังคงครอบอำนาจอธิปไตยที่เด็ดขาด ครอบคลุมทั่วดินแดน และมีอำนาจเหนือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่การดำเนินการต่าง ๆ ภายในรัฐ เน้นความยินยอมพร้อมใจ (Consent) ของประชาชนและขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญมากกว่าจะเน้นคำสั่งของรัฐและรัฐบาลกลางเพียงฝ่ายเดียว

ในระบบที่ท้องถิ่นเป็นองค์กรนิติบุคคลที่เสมอหรือเท่ากันกับรัฐ มีแนวโน้มที่จะส่งเสริมให้ประชาชนมีความรักในท้องถิ่น มีความภาคภูมิใจในภาษาวัฒนธรรมท้องถิ่น ช่วยทำงานให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือเป็นพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

หากรัฐกับท้องถิ่น มีสถานะเสมอกัน การกระจายอำนาจทางการเมืองให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่สามารถดำเนินการได้คล้าย ๆ กับมีรัฐบาลภูมิภาคขึ้นหลายแห่งภายในประเทศหนึ่ง ๆ การเปลี่ยนแปลงในแบบนี้ในประเทศอังกฤษเรียกว่า เป็นการเกิดรัฐกระจายอำนาจทางการเมือง (Devolving Unitary State) เป็นการเกิดรัฐเดี่ยวเชิงภูมิภาค (Regionalized Unitary State) มิใช่เป็นรัฐเดี่ยวแบบดั้งเดิม (Classical Unitary State) ที่มีการรวมศูนย์อำนาจทุกประการไว้ที่ศูนย์กลาง

รูปแบบการจัดโครงสร้างภายในรัฐ

รัฐสมัยใหม่ (Modern State)

คลิกที่นี้เพื่อเลือก บทความหลัก: เรื่อง รัฐสมัยใหม่ (Modern State)

เป็นรูปแบบรัฐชนิดหนึ่ง มีลักษณะเด่น ๆ ที่มีความสำคัญ ได้แก่ การที่ประเทศ หรือ รัฐ (State) มีรัฐบาล (Government) ที่มีศูนย์กลางอำนาจที่มีความแน่นอน รัฐสมัยใหม่ มีการจัดโครงสร้างภายในของรัฐที่มีความแตกต่างกัน หากมีการใช้อำนาจอยู่ที่องค์กรเดียว หรือมีศูนย์กลางอำนาจเดียวในการตรากฎหมายและนโยบายการปกครองประเทศ หรืออำนาจบริหารกระจุกตัวอยู่ที่รัฐบาลแห่งชาติ เรียกการปกครองในรูปแบบรัฐดังกล่าวว่าเป็น “รัฐเดี่ยว” หากมีศูนย์กลางอำนาจที่กระจายออกไป และแบ่งเป็นหลายชั้น (Multiple Layers of Government) อย่างเป็นระบบและอย่างชัดเจน เรียกว่าเป็นการจัดรูปแบบรัฐในแบบ “รัฐรวม”

ระบบรัฐเดี่ยว (Unitary State)

คลิกที่นี้เพื่อเลือก บทความหลัก: เรื่อง รัฐเดี่ยว (Unitary State)

“รัฐเดี่ยว” เป็นรัฐที่มีศูนย์กลางอำนาจในการตรากฎหมาย การบริหารราชการแผ่นดิน และการกำหนดนโยบายในการบริหารประเทศเพียงแห่งเดียว ได้แก่ การมีรัฐบาล และรัฐสภาเดียว ภายในระบบ การใช้อำนาจ และการตัดสินใจต่าง ๆ ได้กำหนดออกมาจากศูนย์กลางเป็นสำคัญ เพื่อทำให้รัฐนั้นมีเอกภาพ รัฐเป็นองค์กรผู้ถืออำนาจสูงสุดไว้เพียงผู้เดียว การจัดตั้งหน่วยงานอื่นขึ้นมาภายในรัฐเพื่อกระจายอำนาจทางการปกครองและการบริหารของตนไปให้ท้องถิ่น

ลักษณะของการปกครองของรัฐเดี่ยว

ลักษณะของการปกครองของรัฐเดี่ยวนั้นมี 2 รูปแบบสำคัญ ได้แก่

(1)การปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ (Centralization)

ประกอบด้วย

การรวมศูนย์อำนาจ (Concentration)'' เป็นการปกครองที่รวมศูนย์อำนาจและการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น เพื่อไม่ให้ชุมชนการเมืองต่าง ๆ แยกตัวออกไปเป็นอิสระ อย่างไรก็ดี พัฒนาการของรัฐสมัยใหม่ในระยะต่อมา ปรากฏว่าศูนย์กลางอำนาจของรัฐนั้น ๆ จำนวนหนึ่ง ยังคงสงวนอำนาจที่รวมศูนย์ (Concentration) ไว้อย่างต่อเนื่อง เช่น ประเทศทำการปกครองในระบอบเผด็จการทหาร ประเทศที่มีระบบราชการแห่งชาติที่ใหญ่โตและเข้มแข็งมาก ประชาชนมีวัฒนธรรมรัฐนิยม เป็นต้น

การกระจายอำนาจรวมศูนย์อำนาจ (Deconcentration) เป็นการปกครองที่เปิดให้ตัวแทนของรัฐบาลกลางเป็นผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจในทางการปกครองและการบริหารได้ในขอบเขตหนึ่ง ตามที่รัฐบาลกลางเป็นผู้อนุญาต ในขณะที่เข้าไปทำการบริหารและปกครองพื้นที่ต่าง ๆ โดยที่บรรดาตัวแทน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนี้จะทำงานอยู่ภายใต้คำสั่งของรัฐ เพื่อปกป้องรักษาเอกภาพของรัฐ ในขณะเดียวกันได้รับมอบอำนาจ หรือได้รับแบ่งอำนาจ จากรัฐบาลกลางให้ทำการแทนในบางเรื่องหรือในบางหน้าที่ โดยไม่จำเป็นต้องขออนุมัติและขออนุญาตจากรัฐบาลกลางก่อน เป็นการโอนอำนาจบางอย่างของรัฐบาลกลางไปให้แก่ส่วนอื่น ๆ โดยผ่านตัวแทน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลกลาง เรียกว่า เป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

(2)การปกครองแบบกระจายอำนาจ (Decentralization)

การกระจายอำนาจเป็นการปกครองที่รัฐและรัฐบาลกลางได้สละอำนาจ หรือมอบอำนาจการตัดสินใจในทางการปกครองและการบริหารของส่วนกลางให้แก่องค์กรอื่นอย่างเป็นทางการ องค์กรที่สามารถรับมอบอำนาจที่รัฐบาลกลางสละอำนาจมาให้ เรียกว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ในการปกครองท้องถิ่นแบบกระจายอำนาจ นอกจากจะมุ่งประโยชน์ไปที่การพัฒนาศักยภาพของประชาชน และเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มี “ส่วนร่วม” ในการปกครองตนเองแล้ว ยังมีความสำคัญในฐานะที่เป็นวิธีการปกครองและการบริหารประเทศอย่างใหม่ มีการกระจายภารกิจหน้าที่การงานพื้นฐาน จากรัฐบาลกลางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กระทำการแทน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในรัฐเดี่ยวก็ยังคงอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลกลางเสมอ เพียงแต่กลไกของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงไปตามระดับความเป็นประชาธิปไตยของรัฐ

ระบบรัฐรวม (Federal State)

รัฐรวมมีอยู่ด้วยกันหลายรูปแบบ รัฐรวมในสมัยโบราณ มีองค์กรทางการเมืองบางประการร่วมกันระหว่างรัฐต่าง ๆ มักเกิดขึ้นภายหลังจากที่ได้มีการยอมรับประมุขร่วมกันแล้ว ตัวอย่างของรัฐรวมแบบนี้ ได้แก่ ออสเตรีย-ฮังการี ในช่วงก่อนปี ค.ศ. 1981

รูปแบบของรัฐรวมในสมัยโบราณอีกอย่างหนึ่ง เรียกว่า เครือจักรภพ (Commonwealth) เห็นได้ชัดเจนจากรัฐจักรวรรดิของอังกฤษ ในช่วง ค.ศ. 1920 เป็นต้นมา ซึ่งรัฐสมาชิกในเครือจักรภพได้ให้การยอมรับสมเด็จพระราชินีแห่งอังกฤษว่าเป็นประมุขของเครือจักรภพ แต่ได้รับการยกย่องให้เกียรติในงานพิธีต่าง ๆ เท่านั้น

ส่วนรัฐรวมในระบบสมัยใหม่ที่ดำรงอยู่ในปัจจุบัน พบเห็นได้ชัดเจนในสองรูปแบบ ได้แก่ แบบสมาพันธรัฐ (Confederation) และ สหพันธรัฐ (Federation)

สมาพันธ์รัฐ (Confederation)

รัฐรวมแบบสมาพันธรัฐเกิดขึ้นโดยความร่วมมือของรัฐต่าง ๆ ตามสนธิสัญญา รัฐสมาชิกต้องมีความเห็นชอบอย่างเป็นเอกฉันท์ จึงจะเกิดการดำเนินกิจกรรมของสมาพันธ์ได้ และมีสภาผู้แทนรัฐบาลของรัฐสมาชิกเป็นองค์กรทำหน้าที่ต่าง ๆ ในนามของรัฐสมาชิก โดยที่รัฐสมาชิกยังคงมีอิสระ การดำเนินนโยบายต่าง ๆ ยังเป็นไปโดยอิสระ สภาผู้แทนของรัฐสมาชิกไม่ได้มีอำนาจในการควบคุมการกระทำภายในรัฐสมาชิก นอกจากนี้ แต่ละรัฐมักจะมีความร่วมมือกันในบางเรื่องเท่านั้น เช่น ด้านความมั่นคง หรือนโยบายเศรษฐกิจ เป็นต้น

รัฐรวมแบบสมาพันธรัฐ ได้แก่ ประเทศสมาพันธรัฐอเมริกาในช่วง 10 ปีแรกภายหลังได้รับเอกราชจากประเทศอังกฤษ ประเทศสมาพันธรัฐสวิสเซอร์แลนด์ ก่อนปี ค.ศ. 1846 หรือ ประเทศสมาพันธ์เยอรมัน ช่วงปี ค.ศ. 1815-1866 ส่วนในปัจจุบัน การรวมตัวกันของสหภาพยุโรปมีลักษณะบางอย่างใกล้เคียงกับสมาพันธรัฐเป็นอันมาก

สหพันธรัฐ (Federalism)

รัฐรวมในแบบสหพันธรัฐเป็นการรวมตัวของรัฐต่าง ๆ โดยการสร้างรัฐขึ้นมาใหม่ให้มีอำนาจอธิปไตยอยู่เหนือรัฐเดิมที่มารวมตัวกันนั้น โดยที่รัฐต่าง ๆ ที่รวมตัวกันจะสละอำนาจอธิปไตยของตนให้แก่รัฐที่สร้างขึ้นใหม่นี้ เพื่อทำหน้าที่แทนตน ตัวอย่างของระบบรัฐแบบนี้ ได้แก่ ประเทศสหรัฐอเมริกานับจากปี ค.ศ. 1789 เป็นต้นมาตราบจนปัจจุบัน

ระบบสหพันธรัฐทำให้เกิดมีรัฐ 2 ระดับขึ้นในโครงสร้างภายในของรัฐรวมนั้นเสมอ ได้แก่ รัฐระดับบน คือ รัฐที่สร้างขึ้นใหม่ ซึ่งมักจะเรียกกันว่า รัฐบาลกลาง หรือ รัฐสหพันธ์ และรัฐระดับล่าง ได้แก่ รัฐสมาชิกต่าง ๆ เรียกกันว่า มลรัฐ หรือ รัฐ

องค์กรต่าง ๆ ภายใต้ระบบสหพันธรัฐ มีโครงสร้างที่ซับซ้อน รวมทั้งการมีองค์กรที่มีชื่อเรียกเดียวกัน และมีหน้าที่ในลักษณะเดียวกัน แบ่งออกเป็น 2 ระดับเสมอ เช่น [[[รัฐสภา]] จะมีทั้งรัฐสภาในระดับสหพันธรัฐ และรัฐสภาในระดับรัฐ เช่นเดียวกับรัฐบาล และศาล มีศาลสูงทั้งของรัฐ และศาลสูงของสหพันธรัฐดำรงอยู่คู่ขนานกัน เป็นต้น

ภายในโครงสร้างของรัฐรวม ทั้งรูปแบบสมาพันธรัฐ และสหพันธรัฐนี้ จะเห็นได้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีความสัมพันธ์กับรัฐบาลกลางโดยตรง เนื่องด้วยมีมลรัฐ หรือรัฐขวางกั้นอยู่ตรงกลาง ในการปกครองท้องถิ่นภายในรัฐรวม เป็นกิจการของมลรัฐ และมีความสัมพันธ์โดยตรงกับมลรัฐ มากกว่าจะเกี่ยวข้องกับสหพันธรัฐ หรือรัฐบาลกลาง มีความแตกต่างโดยสิ้นเชิงกับการปกครองท้องถิ่นภายในโครงสร้างของระบบรัฐเดี่ยว

ในกลุ่มของรัฐเดี่ยว มีข้ออ่อนด้อยในการปกครองท้องถิ่น เนื่องด้วยเงื่อนไขในการควบคุมดูแลการปกครองท้องถิ่นของรัฐเดี่ยวนั้นมีเป็นจำนวนมากและเป็นไปโดยตรง ส่งผลในเชิงเปรียบเทียบทำให้ผู้ปกครองของรัฐเดี่ยวมักใช้คำว่ารัฐรวมเป็นประเด็นโจมตีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากมีการกระจายอำนาจมากเกินไปจะส่งผลให้รัฐเดี่ยวหมดสิ้นไปและกลายเป็นรัฐรวม

แนวทางการปฏิบัติของรัฐเดี่ยวกับรัฐรวม มีลักษณะเคลื่อนเข้าหากันมากขึ้น กล่าวคือ รัฐเดี่ยวจำนวนหนึ่งได้นำหลักการบางอย่างของรัฐรวมเรียกได้ว่า แนวคิดสหพันธรัฐนิยม (Federalism) นำมาใช้ เช่น หลักเรื่องการกระจายอำนาจทางการเมือง (Devolution) เพื่อให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอย่างสูงในการปกครองตนเองในลักษณะเดียวกับรัฐรวม กล่าวคือ นอกจากมีรัฐสภาในระดับชาติแล้ว ยังมีการจัดตั้งรัฐสภาขึ้นในระดับภูมิภาคหรือในระดับท้องถิ่นขนาดใหญ่ รวมทั้งมีการเปิดให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่นมีอำนาจและมีสถานะทางการเมืองเสมอ ๆ กับการปกครองของรัฐบาลกลาง เช่น การปกครองท้องถิ่นของประเทศอังกฤษและของประเทศญี่ปุ่น เป็นต้น

ในส่วนของรัฐรวม ได้มีการนำหลักแนวคิดเรื่องศูนย์กลางนิยม (Centralism) ของรัฐเดี่ยวมาใช้เช่นกัน เช่น ในสหรัฐอเมริกาได้มีการจัดตั้งสำนักงานของรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลสหพันธ์เป็นจำนวนมากในระดับมลรัฐ และในพื้นที่ต่าง ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีความสัมพันธ์โดยตรงกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในสภาพการณ์เช่นนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีแนวโน้มที่จะดำเนินภายใต้กรอบ ข้อแนะนำ และกฎกติกาทางการคลังของรัฐบาลกลางมากขึ้นกว่าที่จะดำเนินการตามกรอบของรัฐบาลมลรัฐ

การจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น

การพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของรัฐเดี่ยว เนื่องด้วยประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว มีความจำเป็นที่จะต้องพิจารณาถึงองค์กรที่อยู่ระหว่างกลางของรัฐและท้องถิ่น (Intermediate Structure) หากพิจารณาควบคู่ไปกับสถานภาพขององค์กรของรัฐที่อยู่ตรงกลางระหว่างรัฐกับท้องถิ่น สามารถจัดแบ่งออกได้เป็น 3 รูปแบบ ดังต่อไปนี้

ความสัมพันธ์แบบไม่มีกฎหมายกำหนดให้มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาค (Sub-National Government in General)

รัฐบาลกลางจะมีความสัมพันธ์กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง โดยไม่มีการบริหารราชการส่วนกลางมาขึ้นตรงกลาง แม้ว่าจะมีการจัดตั้งองค์กรจากส่วนกลางในพื้นที่ต่าง ๆ แต่องค์กรเหล่านี้เป็นผู้แทนจากส่วนกลางโดยตรง อีกทั้งไม่ได้มีกฎหมายจัดตั้งให้เป็นองค์การบริหารส่วนภูมิภาคแต่อย่างใด เช่น ในประเทศญี่ปุ่น มีการจัดตั้งสำนักงานของกระทรวงต่าง ๆ ในพื้นที่ หน่วยงานเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่ขึ้นตรงต่อส่วนกลางคือกระทรวงที่จัดตั้งสำนักงานเหล่านี้ขึ้น หน่วยงานเหล่านี้เป็นราชการส่วนกลางที่ตั้งสำนักงานนอกเขตเมืองหลวงและมิใช่ส่วนภูมิภาค

สำหรับความสัมพันธ์ของท้องถิ่นกับรัฐบาลกลางนั้น จะมีความสัมพันธ์กันตามภารกิจหน้าที่ของท้องถิ่น กล่าวคือ ประการที่หนึ่ง ท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องกระทำตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น (Local Function) และ ประการที่สอง ท้องถิ่นมีภารกิจหน้าที่ที่ส่วนกลางมอบหมายให้ท้องถิ่นทำการแทน (Delegated Functions) ทั้งสองประการมีส่วนกำหนดลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นที่แตกต่างกัน กล่าวคือ หากหน้าที่ใดที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นจะเป็นไปตามกฎหมาย และกระบวนการกำกับดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย

หากหน้าที่ใด ท้องถิ่นต้องทำเพราะว่าเป็นสิ่งที่รัฐบาลกลางมอบหมายให้ทำ ความสัมพันธ์จะเป็นไปตามข้อตกลงระหว่างรัฐบาลกลางกับท้องถิ่น การกำหนดอำนาจหน้าที่นี้ ส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับรัฐบาลกลางเข้ามาเกี่ยวข้องสัมพันธ์ต่อกันอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

องค์กรในพื้นที่ก็มีความสำคัญต่อการจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชน และต่อการทำกิจกรรมของท้องถิ่นอยู่ไม่น้อย เพราะองค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่หลักในการช่วยเหลือให้รัฐบาลกลาง และท้องถิ่นประสานงานกันได้ง่าย และคล่องตัวขึ้น นอกจากนี้ การจัดทำโครงการขนาดใหญ่ ๆ บางโครงการเป็นของรัฐบาลกลางโดยตรงก็ยังคงมี รวมทั้งการทำงานร่วมกัน (Shared Functions) ระหว่างรัฐบาลกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่

ความสัมพันธ์แบบมีเครือข่ายการบริหารราชการที่ได้รับมอบอำนาจจากส่วนกลาง (Network of Deconcentrated Administrations)

ลักษณะเด่นตรงที่รัฐบาลกลางได้มอบอำนาจให้แก่ผู้แทนของตนออกไปปฏิบัติหน้าที่นอกเขตเมืองหลวงอย่างเป็นระบบระเบียบ อีกทั้งมีจำนวนผู้แทนของราชการส่วนกลางออกไปทำหน้าที่เป็นจำนวนมาก มีกฎหมายรองรับการออกปฏิบัติหน้าที่ของทางราชการอย่างเป็นทางการ เรียกว่าเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค (Regional Administration)

หัวใจสำคัญของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเกี่ยวข้องโดยตรงกับระบบการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) หรือการมอบอำนาจ (Delegation) จากราชการส่วนกลางออกไปให้แก่ผู้แทนของตน ระบบการแบ่งอำนาจ หรือการมอบอำนาจนี้ มีลักษณะเด่น ๆ ด้วยกันแบ่งออกเป็น 2 ระบบ ดังต่อไปนี้

1) ระบบมอบอำนาจโดยกรม มีการมอบอำนาจให้แก่ผู้แทนของกรม เพื่อทำหน้าที่ในส่วนภูมิภาค แต่ละกรมอาจจะมีการจัดตั้งหน่วยของตนขึ้นเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาคแบบเป็นทางการ และอาจมีการจัดตั้งเป็นหน่วยบริหารพื้นที่แบบไม่เป็นทางการขึ้นได้ในเวลาเดียวกัน ระบบการมอบอำนาจโดยกรมต่าง ๆ ดังกล่าว ส่งผลสำคัญทำให้การบริหารงานในเขตพื้นที่มีความแตกกระจายออกไป เพราะว่าแต่ละหน่วยงาน ต่างได้รับมอบอำนาจจากกรมของตน รวมทั้งถูกจัดตั้ง มีระบบงบประมาณ บุคลากร และต้องทำรายงานให้แก่กรมต่าง ๆ ซึ่งเป็นผู้จัดตั้งหน่วยงานของตนขึ้น ระบบมอบอำนาจโดยกรมนี้เป็นลักษณะของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคของประเทศไทย

2) ระบบมอบอำนาจโดยรัฐมนตรีและผู้มีอำนาจเสมอคณะรัฐมนตรี ในระบบนี้ รัฐบาลกลางโดยรัฐมนตรีจะเป็นผู้มอบอำนาจของรัฐให้แก่ส่วนภูมิภาคเอง อีกทั้งยังเป็นผู้เลือกสรรผู้ที่ไปปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว รัฐมนตรีมีบทบาทโดยตรงในการมอบอำนาจ และผู้รับมอบอำนาจจะต้องทำงานร่วมกันในรูปแบบคณะกรรมการ เรียกว่า เป็นระบบวางแผนการทำงานส่วนภูมิภาค (Region Planning Model) ตัวอย่างประเทศที่ใช้ระบบนี้ คือ สวีเดน ซึ่งมีคณะกรรมการบริหารเป็นผู้ประสานความร่วมมือกับฝ่ายต่าง ๆ ในสภาเขต ฝ่ายบริหารเขต และกลุ่มการเมืองต่าง ๆ ของทั้งรัฐบาลกลาง และรัฐบาลท้องถิ่น เพื่อบริหารงานภาคอย่างมีประสิทธิภาพ

ความสัมพันธ์แบบมีระบบผู้แทนของรัฐประจำพื้นที่ (Prefect System)

ระบบนี้เป็นระบบที่มีรากฐานมาตั้งแต่คริสตศตวรรษที่ 15 ในฝรั่งเศส ซึ่งกษัตริย์ฝรั่งเศสได้แต่งตั้งข้าราชการชั้นสูงเป็นข้าหลวง ให้ทำหน้าที่บริหารพื้นที่ต่าง ๆ ต่อมาได้วิวัฒนาการเป็นระบบผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefect) โดยเป็นผู้แทนของรัฐ (State) ที่มาจากการเสนอชื่อของกระทรวงมหาดไทย โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี และแต่งตั้งโดยประธานาธิบดีให้ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารสูงสุดในเขตพื้นที่ของรัฐ จึงเป็นระบบที่มีเอกภาพเป็นอย่างสูง (Unified System) ไม่ว่าจะเป็นงบประมาณ การบริหารงานบุคคล และระบบการแยกอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบภายในพื้นที่เป็นของจังหวัด เพราะมีการมอบอำนาจไปเพียงทางเดียว บรรดาหัวหน้าส่วนราชการอื่น ๆ ภายในจังหวัดเป็นผู้รับมอบอำนาจต่อจากผู้ว่าราชการจังหวัดอีกทีหนึ่ง

ดังนั้น การบริหารงานภาครัฐ การวางแผน การดำเนินโครงการต่าง ๆ จึงเป็นไปอย่างมีระบบระเบียบ และเป็นความรับผิดชอบของผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ว่าราชการภาค ซึ่งเป็น “เจ้าภาพ” ของงานต่าง ๆ เพียงผู้เดียวทั้งในทางกฎหมายและในทางการบริหารราชการ

หากการจัดระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคมีลักษณะแตกกระจาย เช่น มีการมอบอำนาจโดยกรม ท้องถิ่นจะมีความสัมพันธ์กับรัฐบาลกลาง และสัมพันธ์กับกรมต่าง ๆ อย่างซับซ้อน ในระบบที่มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคมีเอกภาพเป็นอย่างสูง ย่อมก่อให้เกิดความรู้สึกได้โดยง่ายกว่า ท้องถิ่นจะมีความเป็นอิสระน้อยกว่าระบบที่การบริหารราชการส่วนภูมิภาคแตกกระจาย เพราะการบริหารงาน งบประมาณ นโยบายการพัฒนา บุคลากร ฯลฯ ของราชการส่วนภูมิภาคจะมีเอกภาพเป็นอย่างสูง มีความจำเป็นที่รัฐจะต้องตรากฎหมายด้านการปกครองท้องถิ่นและกฎหมายเกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้เป็นระบบระเบียบ เพื่อประกันความเป็นอิสระของท้องถิ่นและเอื้ออำนวยให้ท้องถิ่นทำหน้าที่การงานของตนเองโดยไม่ถูกราชการส่วนภูมิภาคที่มีความเข้มแข็งและมีเอกภาพอย่างสูงเข้าแทรกแซง

ในกรณีของประเทศไทย ระบบความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นกับรัฐ มีลักษณะที่เป็นเอกภาพเป็นอย่างสูงมาก่อนในช่วงสมัยที่ระบบเทศาภิบาลได้ก่อกำเนิดขึ้น และดำรงอยู่ในสมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงสมัยรัชกาลที่ 7 หลังจากนั้นระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคแบบแตกกระจาย เพราะมีการมอบอำนาจโดยกรม ได้ถือกำเนิดขึ้นแทนที่ และมีพัฒนาการไปในทางที่มีการแตกกระจายมากยิ่ง ๆ ขึ้นตามลำดับ จนกระทั่งถึงปี พ.ศ. 2546 รัฐบาลไทย ได้ประกาศแนวนโยบายผู้ว่าราชการจังหวัดบูรณาการ และการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการขึ้น (Chief Executive Officer: CEO)

การปกครองท้องถิ่นกับรัฐสมัยใหม่ในปัจจุบัน

การเปลี่ยนแปลงของรัฐสมัยใหม่ในปัจจุบัน เกิดมาจากสาเหตุหลายปัจจัย และที่สำคัญล้วนมีผลกระทบต่อการปกครองท้องถิ่นที่ดำรงอยู่ภายใต้รัฐสมัยใหม่ของแต่ละประเทศ ปัจจัยสำคัญ ๆ ที่ควรกล่าวถึงมีดังต่อไปนี้

ประชาธิปไตย

รัฐสมัยใหม่กับการปกครองแบบประชาธิปไตยมีพัฒนาการที่ควบคู่และเกี่ยวข้องกันมาโดยตลอด ประชาธิปไตยที่ถือกำเนิดขึ้นเมื่อหนึ่งและสองร้อยปีที่ผ่านมา เน้นหลักการประชาธิปไตยโดยตัวแทน (Representative Democracy) เป็นสำคัญ หลักการดังกล่าวสะท้อนให้เห็นจากแนวคิดและการปฏิบัติเรื่องการเลือกตั้ง การขยายสิทธิเลือกตั้ง ระบบพรรคการเมือง และการรวมตัวกันจัดตั้งเป็นองค์กรผลประโยชน์ต่าง ๆ เป็นต้น

แนวคิดประชาธิปไตยของโลกสมัยใหม่ที่เปลี่ยนแปลง ทุกประเทศล้วนเน้นให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ในการประชุมของสภาท้องถิ่น ในการทำประชาพิจารณ์ และแสดงความคิดเห็นต่อการตราข้อบัญญัติของท้องถิ่น หรือกระบวนการอื่น ๆ ในเรื่องที่มีผลกระทบต่อประชาชน

โลกาภิวัตน์

โลกาภิวัตน์ เป็นกระแสการเปลี่ยนแปลงของโลกทั้งในเรื่องของเงินทุน เทคโนโลยี การสื่อสาร และวัฒนธรรม มีการหมุนเวียนและเคลื่อนย้ายกันได้อย่างรวดเร็ว ด้วยเหตุที่การปกครองท้องถิ่นในอดีตเป็นระบบที่ค่อนข้างปิด เพราะว่าไม่สามารถติดต่อสื่อสารกับต่างประเทศได้โดยตรง แต่ในปัจจุบันนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ล้วนมีเวบไซต์ (Website) ของตนเอง สามารถทำการติดต่อและสร้างข้อตกลงการเป็นบ้านพี่เมืองน้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างประเทศ สามารถรับความช่วยเหลือจากต่างประเทศ และสามารถมีข้อตกลงเป็นพิเศษกับต่างประเทศได้ด้วยตนเอง

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว มีผลต่อรัฐบาลกลาง จำเป็นต้องสร้างกลไกใหม่ ๆ ในการดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความก้าวหน้า และมีการติดต่อกับต่างประเทศ ในขณะเดียวกัน ต้องมีการส่งเสริมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควบคู่กันไปด้วย

นิติรัฐ

แนวคิดเรื่องนิติรัฐ เป็นแนวคิดในทางกฎหมาย มีความสำคัญในสังคมสมัยใหม่ทั้งต่อการดำเนินการปกครองและบริหารของรัฐ และมีความสำคัญต่อการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ในส่วนของรัฐ พบได้ว่า รัฐสมัยใหม่มีความสลับซับซ้อนกว่ารัฐโบราณ ดังนั้น การปฏิบัติงานของรัฐและหน่วยงานของรัฐ มีความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายรับรอง

ในส่วนของประชาชน พบว่า มีสิทธิเสรีภาพต่าง ๆ เพิ่มมากขึ้นกว่าที่เป็นมาในอดีต ดังนั้น การที่รัฐทำการปกครองโดยกฎหมาย และใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการปกครองและบริหารประเทศ จึงมีผลดีต่อประชาชน เป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน

การบริหารงานภาครัฐแบบใหม่

การบริหารงานภาครัฐแบบใหม่มีลักษณะสำคัญที่แตกต่างไปจากการบริหารงานของรัฐโบราณและรัฐสมัยใหม่ระยะแรกในหลายประการ หนึ่ง การเน้นประชาชนเป็นศูนย์กลาง หรือเป็นลูกค้า (Customer) สอง เน้นการบริหารงานที่มีลักษณะคุ้มค่าต่องบประมาณที่ใช้จ่ายไป (Value for Money) สาม เน้นการบริการที่รวดเร็วและเบ็ดเสร็จในที่เดียว (One Stop Service) ในการปรับตัวไปตามการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ มีผลอย่างสำคัญต่อรัฐและการปกครองท้องถิ่น จุดเน้นอยู่ที่ประสิทธิภาพการบริหารและการบริการประชาชนที่คุ้มค่ากับเงินงบประมาณที่ใช้จ่ายไป ส่งผลไปถึงการมีนโยบายยุบรวมหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าด้วยกัน (Amalgamation)

หากรัฐและรัฐบาลกลางของประเทศใด ไม่ได้ให้การรับรองฐานะของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นนั้นจะมีฐานะเป็นเพียงการปกครองท้องถิ่นที่ไม่เป็นทางการ ในทางตรงข้ามกับหน่วยที่ถูกรับรอง มีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเป็นทางการ ฉะนั้น จึงมีฐานะเป็นนิติบุคคล มีงบประมาณ อำนาจหน้าที่ บุคลากร และมีพื้นที่ในการให้บริการประชาชนในเขตพื้นที่หนึ่ง ๆ เพราะรัฐและรัฐบาลกลางเป็นผู้ให้การรับรอง โดยการประกาศเป็นกฎหมาย หรือเป็นนโยบายสำคัญของการบริหารประเทศ ในประการสำคัญ การได้มาซึ่งตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนตามกระบวนการประชาธิปไตย เพราะรัฐมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น นับว่าเป็นสภาพแวดล้อมสำคัญที่อาจช่วยส่งเสริม และอาจเป็นปัจจัยขัดขวางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีพัฒนาการที่มีความก้าวหน้าอย่างมาก หรืออย่างน้อยก็ได้ในทางใดทางหนึ่ง เรื่องดังกล่าวนอกจากจะขึ้นกับลักษณะโครงสร้างของรัฐนั้นแล้วว่ามีการรวบอำนาจมาก ปานกลาง หรือน้อย และยังมีความเกี่ยวข้องกับวัฒนธรรมความคิดของประชาชนให้ประเทศนั้น ๆ ด้วยว่าต้องการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำรงอยู่ในสถานะใด

อ้างอิง

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546.

Barber, Benjamin R. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Los Angeles: University of California Press, 2003.

Blondel, J. Comparative Government: An Introduction. New Jersey: Prentice Hall, 1995.

Bogdanor, Vernon. Devolution in the United Kingdom. London: Oxford University Press, 1999.

Hague, R and M. Harrop. Comparative Government and Politics: An Introduction. London: Palgrave, 2001.