ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น
ผู้เรียบเรียง รองศาสตราจารย์ ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย และผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล
ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น
การพิจารณาเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นนี้ เราสามารพิจารณาได้ทั้งในกรอบของรัฐเดี่ยวและในรัฐรวม อย่างไรก็ดี เนื่องด้วยประเทศไทยนั้น เป็นรัฐเดี่ยว รวมทั้งประชาชนคนไทยมีความคุ้นเคยกับโครงสร้างของรัฐเดี่ยวมากกว่ารัฐรวม ดังนั้น ในที่นี้ จึงจะเน้นอธิบายความสัมพันธ์รัฐกับท้องถิ่นในกรอบของรัฐเดี่ยวเป็นสำคัญ
การพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของรัฐเดี่ยวนั้น เรามีความจำเป็นที่จะต้องพิจารณาถึงองค์กรที่อยู่ระหว่างกลางของรัฐ และท้องถิ่น (Intermediate Structure) เสียก่อน เพราะจะทำให้เราทราบว่าได้รัฐ และท้องถิ่นติดต่อสัมพันธ์กันในทางตรง หรือในทางอ้อมอย่างไร และในลักษณะใด
การจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น ในกรณีของรัฐเดี่ยว หากเราพิจารณาควบคู่ไปกับสถานภาพขององค์กรของรัฐที่อยู่ตรงกลางระหว่างรัฐกับท้องถิ่นแล้ว เราสามารถจัดแบ่งออกได้เป็น 3 รูปแบบ ดังต่อไปนี้
ความสัมพันธ์แบบไม่มีกฎหมายกำหนดให้มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาค (Sub-National Government in General)
ระบบความสัมพันธ์แบบนี้ พบได้ว่ารัฐบาลกลางจะมีความสัมพันธ์กับองค์กรปกครองท้องถิ่นโดยตรง โดยไม่มีการบริหารราชการส่วนกลางมาขั้นตรงกลาง แม้ว่าจะมีการจัดตั้งองค์กรจากส่วนกลางในพื้นที่ต่าง ๆ แต่องค์กรเหล่านี้ก็เป็นผู้แทนจากส่วนกลางโดยตรง อีกทั้งไม่ได้มีกฎหมายจัดตั้งให้เป็นองค์กรบริหารส่วนภูมิภาคแต่อย่างใด ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ ในประเทศญี่ปุ่น มีการจัดตั้งสำนักงานของกระทรวงต่าง ๆ เช่น กระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตร กระทรวงคมนาคม กระทรวงยุติธรรม ฯลฯ ในพื้นที่ต่าง ๆ โดยหน่วยงานเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่ขึ้นตรงต่อส่วนกลางคือกระทรวงที่จัดตั้งสำนักงานเหล่านี้ขึ้น ดังนั้น หน่วยงานเหล่านี้จึงจัดเป็นราชการส่วนกลางที่ตั้งสำนักงานนอกเขตเมืองหลวง และมิใช่ส่วนภูมิภาค
สำหรับความสัมพันธ์ของท้องถิ่นกับรัฐบาลกลางนั้น ปรากฏว่าส่วนใหญ่จะมีความสัมพันธ์กันตามภารกิจหน้าที่ของท้องถิ่น กล่าวคือ
ประการที่หนึ่ง ท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องกระทำตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น (Local Functions)
ประการที่สอง ท้องถิ่นมีภารกิจหน้าที่ที่ส่วนกลางมอบหมายให้ท้องถิ่นทำการแทน (Delegated Functions) ซึ่งทั้งสองประการมีส่วนกำหนดลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นที่แตกต่างกัน กล่าวคือ หากหน้าที่ใดที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นจะเป็นไปตามกฎหมาย และกระบวนการกำกับดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย
หากการหน้าที่ใด ท้องถิ่นต้องทำเพราะว่าเป็นสิ่งที่รัฐบาลกลางมอบหมายให้ทำ ความสัมพันธ์จะเป็นไปตามข้อตกลงระหว่างรัฐบาลกลางกับท้องถิ่น เช่น เมื่อท้องถิ่นกระทำการแทนแล้ว ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบเรื่องค่าใช้จ่าย มาตรฐานของงานที่มอบให้ทำแทนนั้นมีลักษณะเป็นอย่างไร รัฐบาลกลางผู้เป็นเจ้าของงานและอำนาจหน้าที่ มีเป้าประสงค์อย่างไรจึงได้มอบหมายงานนั้นให้ท้องถิ่นทำการแทน ฯลฯ
การกำหนดอำนาจหน้าที่ทั้งสองประการส่งผลให้องค์กรปกครองท้องถิ่นกับรัฐบาลกลางเข้ามาเกี่ยวข้องสัมพันธ์ต่อกันอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ซึ่งรัฐบาลกลางจะเป็นผู้ตรวจสอบ ควบคุม กำกับดูแล และส่งเสริมรวมทั้งสนับสนุนการทำกิจกรรมของท้องถิ่นในด้านต่าง ๆ ทั้งที่ให้เป็นตามไปกฎหมายซึ่งรับรองความเป็นอิสระของท้องถิ่นไว้แล้วประการหนึ่ง และเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล ซึ่งมอบหมายให้ท้องถิ่นทำหน้าที่บางประการแทนรัฐบาลกลางอีกประการหนึ่ง เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนทั้งประเทศ
อย่างไรก็ดี องค์กรส่วนตรงกลาง ได้แก่ สำนักงานของกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ในพื้นที่ ก็มีความสำคัญต่อการจัดการบริการสาธารณะแก่ประชาชน และต่อการทำกิจกรรมของ ท้องถิ่นอยู่ไม่น้อย เพราะองค์กรตรงกลางเหล่านี้มีทำหน้าที่หลักในการช่วยเหลือให้รัฐบาลกลาง และท้องถิ่นประสานงานกันได้ง่าย และคล่องตัวขึ้น นอกจากนี้ การจัดทำโครงการขนาดใหญ่ ๆ บางโครงการเป็นของรัฐบาลกลางโดยตรงก็ยังคงมี รวมทั้งการทำงานร่วมกัน (Shared Functions) ระหว่างรัฐบาลกลางกับองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่ก็มีอยู่ด้วย ดังนั้น องค์กรตรงกลาง ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางจึงมีหน้าที่อำนวยความสะดวกให้แก่ทั้งสองฝ่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของท้องถิ่นให้ดำเนินกิจกรรมไปได้อย่างสะดวก เรียบร้อย และมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
ความสัมพันธ์แบบมีเครือข่ายการบริหารราชการที่ได้รับมอบอำนาจจากส่วนกลาง (Network of Deconcentrated Administrations)
ระบบการบริหารราชการในลักษณะนี้ มีลักษณะเด่นตรงที่รัฐบาลกลางได้มอบอำนาจให้แก่ผู้แทนของตนออกไปปฏิบัติหน้าที่นอกเขตเมืองหลวงอย่างเป็นระบบระเบียบ อีกทั้งมีจำนวนผู้แทนของราชการส่วนกลางออกไปทำหน้าที่เป็นจำนวนมาก และข้อสำคัญในประการต่อมา คือ มีกฎหมายรองรับการออกปฏิบัติหน้าที่ของทางราชการอย่างเป็นทางการ เรียกว่าเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค (Regional Administration)
หัวใจสำคัญของการบริหารราชการภูมิภาคเกี่ยวข้องโดยตรงกับระบบการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) หรือการมอบอำนาจ (Delegation) จากราชการส่วนกลางออกไปให้แก่ผู้แทนของตน ระบบการแบ่งอำนาจ หรือการมอบอำนาจนี้ มีลักษณะเด่น ๆ ด้วยกันแบ่งออกเป็น 2 ระบบ ดังต่อไปนี้
(1) ระบบมอบอำนาจโดยกรม ระบบนี้จะมีการมอบอำนาจให้แก่ผู้แทนของกรม เพื่อทำหน้าที่ในส่วนภูมิภาค ซึ่งแต่ละกรมอาจจะมีจัดตั้งหน่วยของตนขึ้นเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาคแบบเป็นทางการ และอาจมีการจัดตั้งเป็นหน่วยบริหารพื้นที่แบบไม่เป็นทางการขึ้นได้ในเวลาเดียวกัน ตัวอย่างของหน่วยงานแบบแรก ได้แก่ สำนักงานของจังหวัด ในขณะที่ในแบบที่สองได้แก่ สำนักงานของเขตหรือภาคต่าง ๆ ระบบการมอบอำนาจโดยกรมต่าง ๆ ดังกล่าวส่งผลสำคัญทำให้การบริหารงานในเขตพื้นที่มีการแตกกระจายออกไป เพราะว่าแต่ละหน่วยงาน ต่างได้รับมอบอำนาจจากกรมของตน รวมทั้งถูกจัดตั้ง มีระบบงบประมาณ บุคคลากร และต้องทำรายงานให้แก่กรมต่าง ๆ ซึ่งเป็นผู้จัดตั้งหน่วยงานของตนขึ้น ระบบมอบอำนาจโดยกรมนี้เป็นลักษณะของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคของประเทศไทย
(2) ระบบมอบอำนาจโดยรัฐมนตรีและผู้มีอำนาจเสมอคณะรัฐมนตรี ในระบบนี้ รัฐบาลกลางโดยรัฐมนตรีจะเป็นผู้มอบอำนาจของรัฐให้แก่ส่วนภูมิภาคเอง อีกทั้งยังเป็นผู้เลือกสรรผู้ที่ไปปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ระบบนี้รัฐบาลกลางโดยรัฐมนตรีมีบทบาทโดยตรงในการมอบอำนาจ และผู้รับมอบอำนาจจะต้องทำงานร่วมกันในรูปแบบคณะกรรมการ
ระบบนี้อาจเรียกว่าเป็นระบบวางแผนการทำงานส่วนภูมิภาค (Region Planning Model) ตัวอย่างประเทศที่ใช้ระบบนี้ คือ ประเทศสวีเดน ซึ่งมีคณะกรรมการบริหารเป็นผู้ประสานความร่วมมือกับฝ่ายต่าง ๆ ในสภาเขต ฝ่ายบริหารเขต และกลุ่มการเมืองต่าง ๆ ของทั้งรัฐบาลกลาง และรัฐบาลท้องถิ่น เพื่อบริหารงานภาคอย่างมีประสิทธิภาพ
ความสัมพันธ์แบบมีระบบผู้แทนของรัฐประจำพื้นที่ (Prefect System)
ระบบนี้เป็นระบบที่มีรากฐานมาตั้งแต่คริสต์ศตวรรษที่ 15 ในฝรั่งเศส ซึ่งกษัตริย์ฝรั่งเศสได้แต่งตั้งข้าราชการชั้นสูงเป็นข้าหลวง ให้ทำหน้าที่บริหารพื้นที่ต่าง ๆ ต่อมาได้วิวัฒนาการเป็นระบบผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ว่าราชการภาค หรือ Prefect โดยเป็นผู้แทนของรัฐ (State) ที่มาจากการเสนอชื่อของกระทรวงมหาดไทย โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี และแต่งตั้งโดยประธานาธิบดีให้ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารสูงสุดในเขตพื้นที่ของรัฐ
ระบบนี้ ต่างจากระบบที่สอง เนื่องด้วยผู้มอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ว่าราชการภาคนั้น คือ รัฐ ไม่ใช่กรม และไม่ใช่รัฐมนตรี ดังกล่าว จึงเป็นระบบที่มีเอกภาพเป็นอย่างสูง (Unified System) เพราะว่ามีการมอบอำนาจไปเพียงทางเดียว บรรดาหัวหน้าส่วนราชการอื่น ๆ ภายในจังหวัดเป็นผู้รับมอบอำนาจต่อจากผู้ว่าราชการจังหวัดอีกทีหนึ่ง ไม่ใช่เป็นผู้รับมอบอำนาจมาจากกรม ดังนั้น สายงานการบังคับบัญชา และความรับผิดชอบต่ออำนาจหน้าที่ จึงมีโดยตรงต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐเพียงผู้เดียวในพื้นที่
นอกจากระบบการมอบอำนาจที่มีเอกภาพอย่างสูงแล้ว ระบบงบประมาณ การบริหารงานบุคคล และระบบการแยกอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบภายในพื้นที่ กล่าวได้ว่ามีความเป็นเอกภาพเป็นอย่างสูง เหตุผลเพราะว่า งบประมาณนั้นเป็นของจังหวัด ไม่ใช่ของกรมที่ส่วนกลาง บุคลากรก็เป็นของจังหวัด ไม่ใช่เป็นคนของกรมที่ส่วนกลาง ดังนั้น การบริหารงานภาครัฐ การวางแผน การดำเนินโครงการต่าง ๆ จึงเป็นไปอย่างมีระบบระเบียบ และเป็นความรับผิดชอบของผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ว่าราชการภาค ซึ่งเป็น “เจ้าภาพ” ของงานต่าง ๆ เพียงผู้เดียวทั้งในทางกฎหมายและในทางการบริหารราชการ
ระบบที่จัดเป็นโครงสร้างส่วนตรงกลางดังกล่าว เป็นระบบของรัฐเดี่ยว และเป็นปัจจัยที่มีผลอย่างสำคัญต่อการจัดความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นกับรัฐโดยทั่วไป กล่าวคือ หากเป็นระบบที่หนึ่ง ท้องถิ่นมีความสัมพันธ์กับรัฐโดยตรง เพราะว่าไม่มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคอยู่ตรงกลาง ในระบบแบบนี้ การแยกอำนาจว่าส่วนใดเป็นของท้องถิ่นอย่างแท้จริง และส่วนใดเป็นของ รัฐบาลกลาง แต่รัฐบาลกลางมอบหมายให้ท้องถิ่นกระทำการแทน นับว่ามีความสำคัญ เพราะว่ารัฐบาลจะมีการกำกับดูแล และตรวจสอบตามลักษณะของงานที่มีการแบ่งแยกกันดังกล่าว
ในระบบที่สองและสาม ท้องถิ่นกับรัฐไม่ได้มีความสัมพันธ์โดยตรง หากแต่สัมพันธ์ผ่านระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และ/หรือผ่านระบบคณะกรรมการบริหารภูมิภาค ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลาง และของรัฐแล้วแต่กรณี
หากการจัดระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคมีลักษณะแตกกระจาย เช่น มีการมอบอำนาจโดยกรม ท้องถิ่นเองคงจะมีความสัมพันธ์กับรัฐบาลกลาง และสัมพันธ์กับกรมต่าง ๆ อย่างซับซ้อน ในระบบแบบนี้ เป็นที่กล่าวว่า ผู้นำท้องถิ่นที่มีความเข้าใจในเครือข่ายของกรมและของ รัฐบาลกลางเป็นอย่างดี ก็จะสามารถดำเนินการต่าง ๆ เพื่อให้ตนเองได้รับงบประมาณเป็นพิเศษ และรับโครงการเป็นพิเศษจากกรมและรัฐบาลกลางได้ง่าย ในทางตรงข้าม หากผู้นำท้องถิ่นใดไม่มีความเข้าใจในกลไกที่สลับซับซ้อนของรัฐบาลกลาง ก็ย่อมไม่สามารถ “วิ่งเต้น” ของบประมาณ และขอโครงการที่เป็นพิเศษจากกรม และจากหน่วยงานซึ่งมีเป็นจำนวนมากของรัฐบาลกลางได้
อย่างไรก็ดี ในระบบที่การบริหารราชการส่วนภูมิภาคมีเอกภาพเป็นอย่างสูง ย่อมก่อให้เกิดความคิดความรู้สึกได้โดยง่ายว่า ท้องถิ่นเองจะมีความเป็นอิสระน้อยกว่าระบบที่การบริหาร ราชการส่วนภูมิภาคแตกกระจาย เพราะว่า การบริหารงาน งบประมาณ นโยบายการพัฒนา บุคลากร ฯลฯ ของราชการส่วนภูมิภาคจะมีเอกภาพเป็นอย่างสูง กระนั้นก็ตาม ระบบแบบนี้ มีความจำเป็นที่รัฐจะต้องตรากฎหมายการปกครองท้องถิ่นและกฎหมายกระจายอำนาจให้เป็นระบบระเบียบ เพราะว่ากฎหมายนั้น เป็นทั้งเครื่องมือของการมอบอำนาจจากรัฐบาลกลางไปให้ส่วนภูมิภาคประการหนึ่ง และในขณะเดียวกันก็เป็นเครื่องมือสำคัญในการรับรองอำนาจและขอบเขตอำนาจขององค์กรปกครองท้องถิ่นไปในเวลาเดียวกัน ทั้งนี้ เพื่อประกันความเป็นอิสระของท้องถิ่น และเอื้ออำนวยให้ท้องถิ่นให้ทำหน้าที่การงานของตนเองโดยไม่ถูกราชการส่วนภูมิภาคที่มีความเข้มแข็งและมี เอกภาพอย่างสูงเข้าแทรกแซงได้ตามอำเภอใจ
ในกรณีของประเทศไทย พบได้ว่า ระบบความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นกับรัฐ มีลักษณะที่เป็นเอกภาพเป็นอย่างสูงมาก่อนในช่วงสมัยที่ระบบเทศาภิบาลได้ก่อกำเนิดขึ้น และดำรงอยู่ในสมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงสมัยรัชกาลที่ 7 หลังจากนั้น ระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคแบบแตกกระจาย เพราะว่ามีการมอบอำนาจโดยกรม จึงได้ถือกำเนิดขึ้นแทนที่ และมีพัฒนาการไปในทางที่มีการแตกกระจายมากยิ่ง ๆ ขึ้นตามลำดับ จากเดิมที่มีราชการส่วนภูมิภาคจังหวัดละ 8-9 คน ก็ได้เพิ่มขึ้นเป็นจังหวัดละ 35-45 คนตามลำดับ จนกระทั่งถึงปี พ.ศ. 2546 รัฐบาลไทย ได้ประกาศแนวนโยบายผู้ว่าราชการจังหวัดบูรณาการ และการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการขึ้น (CEO) ซึ่งส่งผลให้ประเทศไทยอยู่ในช่วงของการปรับเปลี่ยนระบบบริหารราชการภูมิภาคครั้งสำคัญในสมัยปัจจุบัน
เอกสารอ่านเพิ่มเติม
1. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546.
2. Barber, Benjamin R. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Los Angeles: University of California Press, 2003.
3. Blondel, J. Comparative Government: An Introduction. New Jersey: Prentice Hall, 1995.
4. Bogdanor, Vernon. Devolution in the United Kingdom. London: Oxford University Press, 1999.
5. Hague, R and M. Harrop. Comparative Government and Politics: An Introduction. London: Palgrave, 2001.
