การสร้างความปรองดองแห่งชาติ: กรณีศึกษาไอร์แลนด์เหนือ สหราชอาณาจักร (ตอนที่ 2)

เรียบเรียงโดย : นายเมธัส อนุวัตรอุดม ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : พลเอก เอกชัย ศรีวิลาส

2. สาระสำคัญของการสร้างความปรองดองในชาติ

“ย้อนหลังไป 10 ปีที่แล้ว หากมีใครมาบอกผมว่าอีก 10 ปีข้างหน้า กระบวนการสันติภาพของไอร์แลนด์เหนือจะเดินมาถึงจุดนี้ได้ จุดที่คนเคยเป็นศัตรูกันมานั่งทำงานเพื่อสันติภาพด้วยกันได้ ผมก็คงจะบอกว่าบ้าไปแล้ว เพราะในอดีตนั้น ผมไม่เคยเชื่อเลยว่าเราจะทำได้ แต่มาวันนี้ เราทำได้แล้วจริงๆ ด้วยความมุ่งมั่นทุ่มเทของทุกๆฝ่าย อดทนทำงานหนักมาด้วยกัน”

Jimmy Spratt, สมาชิกสภาไอร์แลนด์เหนือพรรค DUP, สัมภาษณ์, 16 มิถุนายน 2553, กรุงเทพฯ

ความพยายามในการสร้างความปรองดองในไอร์แลนด์เหนือได้เริ่มขึ้นตั้งแต่ช่วง 4-5 ปีแรกของการ ก่อตัวของความรุนแรง คือในปี 2515 ซึ่งถือกันว่าเป็นกระบวนการสันติภาพครั้งแรกโดยที่มีข้อตกลง Sunningdale ซึ่งมีการแบ่งอำนาจระหว่างทั้งสองฝ่ายด้วยในปี 2516 แต่ความพยายามดังกล่าวก็ไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากข้อตกลงดังกล่าวถูกต่อต้านอย่างหนัก จากกลุ่มสุดขั้วที่มีความคิดแข็งกร้าวไม่ประนีประนอม (Hardliner) ในทั้งสองฝ่าย แต่ก็ได้มีความพยายามจากฝ่ายต่างๆเรื่อยมาเพื่อทำให้ทั้งสองฝ่ายหันหน้ามาพูดคุยเจรจากัน ซึ่งก็ประสบความสำเร็จจนทั้งสองฝ่ายสามารถบรรลุข้อตกลงทางการเมือง (The Agreement) ได้ในที่สุดเมื่อปี 2541

ในส่วนนี้จะเป็นการพิจารณาการสร้างความปรองดองของไอร์แลนด์เหนือทั้งในแง่ของกระบวนการและเนื้อหาว่าเพราะเหตุใดผู้เกี่ยวข้องฝ่ายต่างๆจึงสามารถยุติความรุนแรงลงได้ และสังคมมีแนวทางอย่างไรในการเปลี่ยนผ่านความขัดแย้งที่จะป้องกันมิให้ความรุนแรงย้อนกลับคืนมาอีกเพื่อให้ทุกฝ่ายสามารถอยู่ร่วมกันได้อย่างยั่งยืน

2.1 กระบวนการแสวงหาทางออกร่วมกัน

แม้ความขัดแย้งในไอร์แลนด์เหนือจะมีความรุนแรงอย่างต่อเนื่องจากการต่อสู้ทางอาวุธระหว่างกันตลอดระยะเวลาเกือบ 30 ปี แต่ในขณะเดียวกันก็ได้มีความพยายามในการใช้วิถีทางทางการเมืองทั้งในแง่ของกระบวนการเลือกตั้งและกระบวนการพูดคุยเจรจาระหว่างคู่ขัดแย้งหลักทั้งสองฝ่ายเป็นคู่ขนานกันไป กล่าวคือ ทั้ง Unionist และ Nationalist ต่างมีพรรคการเมืองของตัวเองเพื่อที่จะต่อสู้เอาชนะกันทางการเมืองผ่านการเลือกตั้งตามระบอบประชาธิปไตยและการเจรจาทั้งในทางลับและในทางเปิดระหว่างกลุ่มที่ต้องการใช้สันติวิธีที่มีอยู่ในทั้งสองฝ่าย โดยในที่นี้จะแบ่งความพยายามในการแสวงหาทางออกร่วมกันออกเป็น 3 ช่วง คือ 1) ข้อตกลง Sunningdale 2) ข้อตกลงอังกฤษ-ไอริช และ 3) ข้อตกลง Good Friday หรือ Belfast Agreement

2.1.1 Sunningdale Agreement: ทางออกที่ถูกทางแต่ผิดเวลา

ความพยายามในการหาทางออกต่อปัญหาความรุนแรงในครั้งนี้ ถือเป็นครั้งแรกที่รัฐบาลอังกฤษได้ใช้แนวทางทางการเมืองในการแก้ไขเพื่อหาข้อตกลงร่วมกันภายหลังจากที่รัฐบาลได้เข้าปกครองไอร์แลนด์เหนือโดยตรง (Direct Rule) ในเดือนมีนาคม 2515 ชุมชนคาทอลิกบางส่วนเริ่มที่จะเคลื่อนไหวเพื่อสันติภาพโดยเรียกร้องให้ทุกฝ่ายหยุดยิง เนื่องจากเริ่มรู้สึกเบื่อหน่ายกับความขัดแย้งและความรุนแรงที่เกิดขึ้นในชุมชน (Dixon, 2008) จากการเคลื่อนไหวของบางฝ่ายในเรื่องของสันติภาพ เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้รัฐบาลเชื่อว่ามีพลังเงียบที่มีแนวคิดไม่สุดขั้วและต้องการที่จะประนีประนอม (Moderate Silent Majority) อยู่ในทั้งสองฝ่าย ซึ่งน่าจะรับได้กับทางออกในลักษณะถอยคนละก้าว ซึ่งก็คือการอยู่ร่วมกันทางการเมืองตามแนวทางการแบ่งอำนาจ (Power Sharing)

เจรจากับฝ่ายประนีประนอม ละเลยกลุ่มต่อต้าน

รัฐบาลอังกฤษพยายามที่จะพูดคุยเจรจากับส่วนของพรรค UUP ของฝ่าย Unionist และพรรค SDLP ของฝ่าย Nationalist ที่มีท่าทีรับได้กับแนวทางประนีประนอม พร้อมๆกับการปรึกษาหารือกับรัฐบาลไอร์แลนด์ โดยไม่ได้นั่งโต๊ะเจรจากับกลุ่มสุดขั้วที่มีท่าทีแข็งกร้าวจากทั้งสองฝ่าย เหตุผลส่วนหนึ่งนอกจากความเชื่อมั่นว่าเสียงส่วนใหญ่จะเห็นคล้อยตามข้อเสนอนี้ ยังเป็นเพราะความคิดของรัฐบาลในเวลานั้นว่าหากมีการพูดคุยกับกลุ่มสุดขั้วซึ่งถูกมองว่ามีความเชื่อมโยงกับขบวนการที่ใช้ความรุนแรงนั้น จะเป็นการทำลายหลักการประชาธิปไตยและส่งเสริมให้ผู้ใช้ความรุนแรงมีความชอบธรรมทางการเมืองมากขึ้น อีกทั้งอาจจะเสี่ยงต่อการสูญเสียมวลชนที่ปฏิเสธการใช้ความรุนแรง ซึ่งอาจไม่พอใจกับนโยบายพูดคุยกับกลุ่มเหล่านั้นของรัฐบาลได้ (Dixon, 2008) ในขณะที่ IRA เองก็เชื่อว่าตนอยู่ในสถานะที่เปรียบเทียบจึงไม่ควรยอมรับข้อเสนอที่ประนีประนอมใดๆในเวลานี้ แม้ว่าในทางลับ จะมีการติดต่อกันระหว่างฝ่ายการเมืองของทั้งจากพรรครัฐบาลและฝ่ายค้านของอังกฤษกับฝ่าย IRA และพรรค SF ก็ตาม (Michael Culbert, สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์)

ในช่วงเดือนตุลาคม 2515 – มีนาคม 2516 รัฐบาลอังกฤษได้ออกเอกสารเพื่อการปรึกษาหารือที่เรียกกันว่า Green Paper และ White Paper โดยวางกรอบซึ่งจะใช้เป็นแนวทางของข้อตกลงที่จะเกิดขึ้น ซึ่งเนื้อหาหลักได้กล่าวถึงหลักการแบ่งอำนาจและการถ่ายโอนอำนาจที่ทำให้ทั้งสองฝ่ายรู้สึกว่ามีความเสมอภาคกันทางการเมือง รวมถึงหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของคนในสังคม ซึ่งแนวทางดังกล่าวก็มีสัญญาณว่าจะล้มเหลวโดยสะท้อนจากผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นในเดือนมิถุนายน 2516 ที่พรรคการเมืองฝ่าย Unionist ที่ไม่เห็นด้วยกับหลักการในเอกสารดังกล่าวได้รับเลือกเข้าสภาด้วยจำนวนที่มากกว่าพรรคที่เห็นด้วย ทำให้รัฐบาลอังกฤษได้ตระหนักว่าชาวโปร เตสแตนท์ส่วนมากซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ในพื้นที่ไม่เห็นด้วยกับแนวทางดังกล่าว และไม่ได้ต้องการหาทางออกที่เป็นการประนีประนอมในครั้งนี้ ประกอบกับรัฐบาลได้มีท่าทีในลักษณะที่ทำให้คนในไอร์แลนด์เหนือรู้สึกว่าถูกข่มขู่ให้ต้องรับแนวทางนี้ ในฐานะที่รัฐบาลเป็นผู้มอบทางออกให้แก่ชาวไอร์แลนด์เหนือ ซึ่งถ้าไม่รับโอกาสครั้งนี้ทุกคนก็จะต้องอยู่กับความรุนแรงกันต่อไป (The Times วันที่ 24 มีนาคม 1973 อ้างถึงใน Dixon, 2008, 128) ซึ่งท่าทีของรัฐบาลในครั้งนี้ได้ส่งผลเสียมากกว่าผลดี เนื่องจากทำให้กลุ่มคนที่อยู่ตรงกลางบางส่วนเริ่มไม่มั่นใจว่ารัฐบาลจะเป็นกลางจริงหรือไม่และรู้สึกว่าเป็นการกำหนดทางออกที่ค่อนข้างจะ “ข้ามหัว” คนไอร์แลนด์เหนือพอสมควร (Newsletter, วันที่ 25 และ 28 กุมภาพันธ์ 1974 อ้างถึงใน Dixon, 2008, 143) ท่าทีเช่นนี้ทำให้สังคมเกิดการรับรู้ว่าทางออกดังกล่าวมีลักษณะคล้ายการสั่งการ (Top down) มากกว่าการเปิดโอกาสให้สังคมได้ถกเถียงอย่างกว้างขวางต่อเนื่อง จึงขาดการทำงานความคิดในการเตรียมความพร้อมของสังคมเพื่อให้เกิดการยอมรับแนวทางดังกล่าว ซึ่งเป็นมิติที่สำคัญประการหนึ่งของกระบวนการสันติภาพ

ข้อตกลง Sunningdale ได้เกิดขึ้นในที่สุดเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2516 ซึ่งเป็นการตกลงร่วมกันระหว่างพรรค UUP ที่นำโดยหัวหน้าพรรคที่เห็นด้วยกับแนวทางนี้ (โดยที่มีสมาชิกพรรคจำนวนหนึ่งไม่เห็นด้วย) พรรค SDLP พรรค APNI รัฐบาลไอร์แลนด์ และรัฐบาลอังกฤษที่ Sunningdale โดยที่ไม่ได้เปิดโอกาสให้ฝ่ายที่เห็นต่างจากแนวทางดังกล่าวเข้าร่วมเจรจาแต่อย่างใดเนื่องจากกลัวว่าเกรงว่าจะเข้ามาขัดขวางการเจรจา (Powell, 2009)

ข้อตกลงนี้มีเนื้อหาสาระหลัก (Sunningdale Agreement, 1973) ดังต่อไปนี้

1) ยอมรับในการหลักการเคารพเสียงส่วนใหญ่ของประชาชนในไอร์แลนด์เหนือโดยอังกฤษได้ยืนยันในสถานะของไอร์แลนด์เหนือว่าเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักร ในขณะที่ไอร์แลนด์ไม่ได้ยืนยันในสถานะดังกล่าวแต่อย่างใดเพราะจะเป็นการขัดรัฐธรรมนูญของไอร์แลนด์ในขณะนั้นที่ยังอ้างสิทธิเหนือดินแดนไอร์แลนด์เหนืออยู่ (Dixon, 2008)

2) จัดตั้งสภาแห่งไอร์แลนด์ (Council of Ireland) ซึ่งประกอบไปด้วยสภามนตรี (Council of Ministers) และสมัชชาที่ปรึกษา (Consultative Assembly) โดยมีสมาชิกจากคณะผู้บริหารไอร์แลนด์เหนือและรัฐบาลไอร์แลนด์เข้าร่วม ซึ่งจะส่งผลให้รัฐบาลไอร์แลนด์ได้เข้ามามีบทบาทในการให้คำปรึกษาต่อการบริหารกิจการท้องถิ่นของไอร์แลนด์เหนือ

3) ตกลงจะมีการดำเนินคดีกับผู้ที่ก่อความรุนแรงโดยรัฐบาลไอร์แลนด์จะให้ความร่วมมือในการนำตัวบุคคลเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม ในขณะที่รัฐบาลอังกฤษได้แสดงเจตนาที่จะถ่ายโอนอำนาจในกิจการตำรวจให้แก่คณะผู้บริหารใหม่นี้ ซึ่งอาจจะกำหนดให้อยู่ในความรับผิดชอบประการหนึ่งของสภาแห่งไอร์แลนด์ด้วย

ขาดพลังหนุนทางสังคมที่เพียงพอ

เนื้อหาสาระของข้อตกลง Sunningdale ถูกมองจากฝ่าย Unionist ส่วนใหญ่ว่าเอนเอียงและเป็นประโยชน์กับทางฝ่าย Nationalist มากจนเกินไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของการให้บทบาทแก่รัฐบาลไอร์แลนด์ในการเข้ามาให้คำปรึกษาการบริหารงานของคณะผู้บริหารไอร์แลนด์เหนือ ซึ่งอาจจะทำให้เกิดการผลักดันให้นำไปสู่การรวมประเทศไอร์แลนด์มากยิ่งขึ้น โดยกังวลว่ารัฐบาลอังกฤษจะลดบทบาทตัวเองในไอร์แลนด์เหนือและถอนตัวออกไปในที่สุด (Doherty, 2000) อย่างไรก็ตาม ก่อนที่จะได้มีการดำเนินการตามข้อตกลง วันที่ 4 มกราคม 2517 สมาชิกพรรค UUP ได้ลงมติคัดค้านข้อตกลงดังกล่าว ส่งผลให้หัวหน้าพรรคที่ได้ไปลงนามข้อตกลงไว้ต้องลาออกจากตำแหน่ง ซึ่งทำให้ข้อตกลงหมดความชอบธรรมทางการเมืองไปในที่สุด (Dixon, 2008)

เสียงต่อต้านจากสังคมดังมากขึ้นมาอีกครั้งจากผลการเลือกตั้งทั่วไปของอังกฤษที่จัดขึ้นในเดือนกุมภาพันธ์ 2517 ซึ่งแม้ว่าคะแนนเสียงของพรรค SDLP จะอยู่ในระดับคงที่เนื่องจากฝ่าย Nationalist ค่อนข้างที่จะพอใจกับเนื้อหาข้อตกลง แต่ของพรรค UUP และ APNI กลับตกลงอย่างเห็นได้ชัด ในขณะที่พรรคการเมืองอื่นฝ่าย Unionist ที่ต่อต้านข้อตกลงดังกล่าวกลับได้คะแนนเสียงมากขึ้น สะท้อนให้เห็นว่า Unionist และ Loyalist ต่างใช้การเลือกตั้งเป็นเครื่องมือในการแสดงออกทางการเมืองว่าไม่เห็นด้วยกับข้อตกลงนี้ และยิ่งเป็นการตอกย้ำถึงความไม่ชอบธรรมของข้อตกลงอีกครั้งหนึ่งจนกระทั่งไม่สามารถนำมาปฏิบัติได้ในที่สุดภายหลังจากการประท้วงหยุดงานของสภาแรงงาน Loyalist Ulster นาน 14 วันในเดือนพฤษภาคม (Dixon, 2008)

นอกจากนี้ ทาง IRA ก็ต่อต้านข้อตกลงดังกล่าวเช่นเดียวกันโดยได้ก่อเหตุระเบิดบ่อยครั้งขึ้นเพื่อแสดงความไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาข้อตกลงโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่อังกฤษระบุชัดในข้อตกลงว่าไอร์แลนด์เหนือยังคงเป็นส่วนหนึ่งของอังกฤษต่อไป (Moloney, 2007) การเคลื่อนไหวต่างๆเหล่านี้ทำให้ฝ่ายสนับสนุนต้องยอมถอยในที่สุด

เชื่อมต่อหลังฉาก

อย่างไรก็ตาม แม้ความพยายามครั้งแรกในภาพใหญ่จะไม่ประสบความสำเร็จ แต่ความพยายามในการสร้างสันติภาพจากจุดเล็กๆก็ได้เริ่มเกิดขึ้น ช่วงปี 2518 บาทหลวง Alec Reid ที่รับไม่ได้กับสภาพความรุนแรงที่เป็นอยู่ ได้พยายามทำหน้าที่เป็นคนกลางประสานระหว่างกลุ่ม IRA และกลุ่ม UVF ในระดับพื้นที่ โดยได้พยายามติดต่อกับ Gerry Adams แกนนำคนสำคัญของพรรค SF ซึ่งต่อมาเป็นสมาชิกสภากลาโหมของ IRA อีกตำแหน่งตั้งแต่ปี 2520 และใช้โบสถ์เป็นพื้นที่ในการพูดคุยกัน ความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองคนได้พัฒนามาตามลำดับ และการเชื่อมประสานก็ได้ขยายไปถึงบุคคลต่างๆจากรัฐบาลอังกฤษ ไอร์แลนด์ Unionist และ Loyalist (Moloney, 2007) ตามแนวทางที่ Reid ได้คุยกับ Adams อยู่ตลอดว่า การพูดคุย (Dialogue) นั้นจะต้องทำให้ครบทั้งสามส่วน คือ คุยกับ “ศัตรู” คุยกับ “พวกเดียวกัน” และคุยกับ “ตัวเอง” (Idoiaga, 2010) ซึ่งคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายโดยเฉพาะทาง IRA และ SF ได้กล่าวในภายหลังว่าบทบาทของ Alec Reid มีส่วนสำคัญอย่างยิ่งต่อการจุดประกายให้เกิดกระบวนการสันติภาพในภาพใหญ่ท้ายที่สุด (Moloney, 2007)

ทั้งนี้ นอกจากบาทหลวง Alec Reid ที่กล่าวไปแล้ว ยังมีบาทหลวงอีกจำนวนหนึ่งที่พยายามเชื่อมต่อช่วยเหลือกันในการทำงานพูดคุยนี้ โดยอาศัยศักยภาพส่วนตัวในฐานะปัจเจกบุคคลติดต่อประสานกับนักการเมืองที่ไว้ใจได้ในแต่ละฝ่าย และไปพูดคุยกันในสถานที่ที่พาออกไปจากสภาพแวดล้อมเดิมๆ (Martin Magill, สัมภาษณ์, 1 มีนาคม 2554, เบลฟาสต์) อีกบุคคลหนึ่งที่อยู่เบื้องหลังความพยายามอย่างต่อเนื่องในการประสานให้เกิดการพูดคุย คือนักธุรกิจ Brendan Duddy ที่เชื่อมต่อ IRA กับ MI6 หน่วยสืบราชการลับของอังกฤษ (Moloney, 2007)

ความพยายามหลังฉากต่างๆเหล่านี้ มีส่วนสำคัญที่ก่อให้เกิดการก่อรูปทางความคิดต่อทั้งสองฝ่าย (Alex Maskey, สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) ซึ่งค่อยๆส่งผลให้เกิดการปรับเปลี่ยนวิธีคิดที่อาจเป็นอุปสรรคต่อการแก้ไขปัญหาและสร้างบรรยากาศที่เอื้อต่อการพูดคุยเพื่อหาทางออกร่วมกันของทั้งสองฝ่ายอย่างค่อยเป็นค่อยไปจนกระทั่งเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้เกิดกระบวนการสันติภาพในระดับใหญ่ได้ท้ายที่สุด

2.1.2 ข้อตกลงอังกฤษ-ไอริช: การจับมือกันของ “ลูกพี่ใหญ่”

ด้วยเหตุที่ปัญหาความขัดแย้งในไอร์แลนด์เหนือนั้นเกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ในหลายมิติ ความพยายามในการสร้างปรองดองจึงคำนึงถึงมิติความสัมพันธ์ต่างๆเหล่านั้นด้วย ทั้งในแง่ของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายต่างๆภายในไอร์แลนด์เหนือเอง ความสัมพันธ์ระหว่างไอร์แลนด์เหนือกับรัฐบาลอังกฤษ ความสัมพันธ์ระหว่างไอร์แลนด์เหนือกับรัฐบาลไอร์แลนด์ซึ่งมักจะเรียกกันว่าเป็นความสัมพันธ์เหนือ-ใต้ตามลักษณะทางภูมิศาสตร์ และความสัมพันธ์ระหว่างสองรัฐบาลคืออังกฤษและไอร์แลนด์ สันติภาพไม่อาจจะเกิดขึ้นได้หากละเลยที่จะปรับหรือกระชับความสัมพันธ์ใดความสัมพันธ์หนึ่ง

ข้อตกลงระหว่างอังกฤษ-ไอริช (Anglo – Irish Agreement, AIA) ถือเป็นความพยายามในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองรัฐบาล ซึ่งต่างมีบทบาทสำคัญต่อการแก้ปัญหาด้วยบทบาทที่ค่อนข้างซับซ้อนบางครั้งในฐานะผู้สนับสนุนทางความคิดของคู่ขัดแย้งและในฐานะผู้ที่พยายามไกล่เกลี่ยให้คู่ขัดแย้งยุติการใช้ความรุนแรงในการต่อสู้ (Dixon, 2008) ทั้งสองรัฐบาลจึงแสดงบทบาทคล้ายกับลูกพี่ใหญ่ของแต่ละฝ่าย ซึ่งหาก “ลูกพี่ใหญ่” มีความสัมพันธ์ที่ดีต่อกันและสามารถร่วมมือกันทำงานในประเด็นที่เห็นร่วมกันได้ระดับหนึ่ง ก็จะเป็นการสร้างบรรยากาศที่เอื้อต่อการให้ทั้งฝ่ายโปรเตสแตนท์และคาทอลิกหันหน้ามาทำงานร่วมกันได้อีกทางหนึ่งด้วยเช่นเดียวกัน ยกตัวอย่างกรณีการปฏิบัติการของ IRA ในไอร์แลนด์เหนือนั้น ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนบางส่วนในประเทศไอร์แลนด์ ซึ่งเมื่อก่อเหตุแล้วก็จะหลบหนีข้ามพรมแดนเข้ามาอยู่ในไอร์แลนด์ อาวุธทั้งหลายก็จะซุกซ่อนเอาไว้ในไอร์แลนด์ ตำรวจไอร์แลนด์ตามด่านชายแดนก็จะทำเหมือนไม่รู้ไม่เห็น การจะดำเนินการใดๆกับ IRA จึงต้องอาศัยความร่วมมือจากรัฐบาลไอร์แลนด์ด้วย

รัฐบาลอังกฤษและรัฐบาลไอร์แลนด์ได้ลงนามในข้อตกลง AIA ร่วมกันในวันที่ 15 พฤศจิกายน 2528 ซึ่งมีสาระสำคัญของข้อตกลงดังต่อไปนี้ (Anglo-Irish Agreement, 1985)

1) รัฐบาลทั้งสองยืนยันร่วมกันว่าการเปลี่ยนแปลงใดๆที่จะส่งผลต่อสถานะของไอร์แลนด์เหนือจะต้องมาจากความยินยอมของประชาชนส่วนใหญ่ในไอร์แลนด์เหนือเท่านั้น

2) จัดการประชุมระหว่างรัฐบาลอังกฤษกับไอร์แลนด์ (British-Irish Intergovernmental Conference, IGC) ขึ้นอย่างสม่ำเสมอ โดยให้ผู้แทนรัฐบาลไอร์แลนด์สะท้อนความต้องการของคนไอริชคาทอลิกในไอร์แลนด์เหนือแก่ผู้แทนรัฐบาลอังกฤษในประเด็นเรื่องการเมือง ความมั่นคง กฎหมายและความยุติธรรม ความร่วมมือข้ามพรมแดน และอัตลักษณ์วัฒนธรรม ซึ่งทั้งสองรัฐบาลจะพยายามอย่างเต็มที่ที่จะแก้ไขข้อขัดแย้งต่างๆระหว่างกันให้หมดไป

3) ออกกฎหมายเพื่อถ่ายโอนอำนาจรับผิดชอบในภารกิจบางด้านซึ่งเป็นของ IGC ให้แก่สภาท้องถิ่นไอร์แลนด์เหนือ

4) จัดตั้งกองทุนระหว่างประเทศสำหรับไอร์แลนด์ (International Fund for Ireland) เพื่อส่งเสริมความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจและสังคม และสนับสนุนกระบวนการพูดคุยปรองดองทั่วเกาะไอร์แลนด์

ความพยายามในการจำกัดพื้นที่ของการใช้ความรุนแรงด้วยการเปิดพื้นที่การเมือง

มูลเหตุส่วนหนึ่งของความพยายามจับมือกันของทั้งสองรัฐบาลนี้เนื่องจากต้องการจำกัดพื้นที่และบทบาทของขบวนการ IRA โดยการที่จะประสบความสำเร็จได้นั้น นอกจากจะต้องปรับปรุงความร่วมมือกันระหว่างสองประเทศในการจำกัดพื้นที่การเคลื่อนไหวของกลุ่ม IRA ซึ่งต่างก็มองว่าการดำเนินการของ IRA ได้ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของตนแล้วนั้น รัฐบาลอังกฤษยังจะต้องเปิดพื้นที่ทางการเมืองให้มากขึ้นเพื่อให้มีช่องทางในการรับฟังและขจัดเงื่อนไขแห่งความขัดแย้งที่ทำให้คนไอริชคาทอลิกรู้สึกว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมด้วย โดยนาง Margaret Thatcher (1993 อ้างถึงใน Dixon, 2008) นายกรัฐมนตรีอังกฤษในขณะนั้น มีพื้นฐานความเชื่อว่าการจะเอาชนะ IRA ได้จะต้องขจัดเงื่อนไขความไม่เป็นธรรมที่ IRA ใช้ในการดึงมวลชน สกัดกั้นแรงสนับสนุนจากต่างประเทศ และปรับปรุงความสัมพันธ์ระหว่างอังกฤษกับไอร์แลนด์ให้ดีขึ้น ซึ่งทาง IRA ก็ได้ต่อต้านข้อตกลงนี้อย่างเปิดเผยเนื่องจากได้รับผลกระทบทางการเมืองโดยตรง (Moloney, 2007)

นอกจากความต้องการของรัฐบาลอังกฤษที่จะปรับปรุงความสัมพันธ์กับรัฐบาลไอร์แลนด์โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นความมั่นคงเพื่อกระชับความร่วมมือในการจัดการกับปัญหาความไม่สงบระหว่างหน่วยงานความมั่นคงของทั้งสองประเทศแล้ว รัฐบาลอังกฤษยังถูกกดดันจากประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกนแห่งสหรัฐอเมริกาด้วย โดยทางสหรัฐฯกล่าวพัฒนาการในการแก้ไขปัญหาไอร์แลนด์เหนือถือเป็นวาระที่ทางรัฐสภาสหรัฐฯให้ความสำคัญ ซึ่งถือว่าเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่มีส่วนกดดันอย่างต่อเนื่องให้รัฐบาลอังกฤษต้องมุ่งสร้างความปรองดองให้เกิดขึ้นในไอร์แลนด์เหนือให้ได้ (Evelyn Glenholmes, สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) และรัฐบาลสหรัฐฯก็ได้เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ทั้งสองฝ่ายสามารถบรรลุข้อตกลงในปี 2541 ในฐานะคนกลางซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป แต่ถึงกระนั้นก็ตาม Thatcher ก็ลำบากใจพอสมควรในการลงนามข้อตกลงเพราะแม้เข้าใจดีถึงเหตุผลที่ต้องทำ แต่ก็คล้ายกับเป็นการอ่อนข้อต่อฝ่าย Nationalist กล่าวคือ ‘แม้สมองจะบอกว่าใช่ แต่ใจมันก็ไม่ไป’ (Howe, 1994 อ้างถึงใน Dixon, 2008)

ปรับสภาวะแวดล้อมทางการเมืองในภาพกว้างให้เอื้อต่อความปรองดอง

เนื้อหาและกลไกที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงดังกล่าวได้ส่งผลให้รัฐบาลไอร์แลนด์เข้ามามีบทบาทในการให้คำปรึกษา (Consultative Role) ในเชิงนโยบายที่รัฐบาลอังกฤษมีต่อไอร์แลนด์เหนือ (Dixon, 2008) ซึ่งถือเป็นการปรับความสัมพันธ์ของทั้งสองประเทศและกำหนดกรอบที่ปูทางไปสู่ทางออกของปัญหาโดยรวม เช่น การยืนยันในหลักเสียงข้างมากในการตัดสินสถานะทางการเมืองของไอร์แลนด์เหนือ และการยอมรับมิติของความเป็นไอริช (Irish Dimension) เข้าไปสู่สมการของแก้ไขปัญหาให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น เป็นต้น (Goodall, 1993 อ้างถึงใน Dixon, 2008) สภาวะแวดล้อมทางการเมืองเช่นนี้จึงมีส่วนกดดันและโน้มน้าวให้คู่ขัดแย้งซึ่งต้องพึ่งพารัฐบาลทั้งสองในระดับหนึ่งได้ตระหนักและพิจารณาถึงความเป็นไปได้ในการหาทางออกร่วมกันในท้ายที่สุด

จากท่าทีของอังกฤษในครั้งนี้ ได้ก่อให้เกิดการถกเถียงภายในกลุ่ม Republican และ Nationalist ว่ารัฐบาลอังกฤษได้แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าพร้อมที่จะประนีประนอมแล้ว ซึ่งมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงทัศนคติอย่างค่อยเป็นค่อยไปของทั้งสองกลุ่มว่าอังกฤษเองก็ไม่มีผลประโยชน์ที่เห็นแต่แก่ตนเอง (Selfish Interest) ในไอร์แลนด์เหนือทั้งในทางเศรษฐกิจและในทางยุทธศาสตร์แต่อย่างใด มุมมองของทั้งสองกลุ่มต่อรัฐบาลอังกฤษจากที่เป็นเจ้าจักรวรรดินิยมที่กดขี่ปกครองจึงเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดีขึ้น และเริ่มมองเห็นช่องทางการเจรจามากขึ้น มองเห็นถึงความเป็นไปได้ที่จะพูดคุยกับรัฐบาลจริงจังมากขึ้น (Ian White, สัมภาษณ์, 27 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์) แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น ก็ไม่ได้หมายความว่าความเห็นภายในแต่ละกลุ่มจะเป็นไปในทางเดียวกันหมด ในความเป็นจริงแล้ว ภายในแต่ละกลุ่มเองก็มีความเห็นแตกต่างกัน เช่นทั้งภายในพรรค SF และ IRA นั้น แม้แกนนำระดับสูงจะเห็นด้วยกับการพิจารณาความเป็นไปได้ของการใช้สันติวิธีพูดคุย แต่ในระดับกลางก็ยังมีความลังเลไม่แน่ใจกับแนวทางดังกล่าว โดยที่ระดับปฏิบัติการนั้นต้องการที่จะรบต่อไปอย่างเดียว (Moloney, 2007) ด้วยเหตุนี้ แกนนำระดับสูงของทั้งสองกลุ่มจึงต้องระมัดระวังในการดำเนินนโยบายเป็นอย่างมาก เพื่อมิให้ถูกสมาชิกในกลุ่มมองว่ายอมจำนนจนอาจต้องสูญเสียภาวะการนำในที่สุด (Major, 1999 อ้างถึงใน Dixon, 2008)

ภายหลังจากการลงนามในข้อตกลงดังกล่าว สถานการณ์ความมั่นคงก็ยังไม่ได้ดีขึ้น อีกทั้งยังส่งผลต่อคะแนนนิยมในตัว Thatcher จากฝ่าย Unionist โดยมองว่าจะเป็นการก้าวไปสู่การแยกดินแดนในที่สุด ซึ่งเธอได้กล่าวในเวลาต่อมาว่ารู้สึกเสียใจต่อผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น โดยที่ปฏิกิริยาต่อต้านอย่างหนักจากฝ่าย Unionist นี้ได้ทำให้ทั้งสองรัฐบาลตระหนักดีว่าไม่สามารถผลักดันประชาชนส่วนใหญ่ในพื้นที่ให้เดินไปไกลกว่านี้ในช่วงเวลานี้ได้ แม้ทาง Nationalist โดยทั่วไปจะเห็นด้วยกับข้อตกลงก็ตาม (Dixon, 2008) จากผลที่เกิดขึ้นเช่นนี้ ได้ทำให้นาย John Major (Major, 1999 อ้างถึงใน Dixon, 2008) นายกรัฐมนตรีอังกฤษคนถัดไปสรุปว่าทางออกใดๆที่จะมีในอนาคตไม่สามารถที่จะมาจากการบังคับของรัฐบาลอังกฤษได้ เพราะฝ่าย Unionist มีศักยภาพที่จะต่อต้านข้อตกลงทั้งผ่านกระบวนการทางประชาธิปไตยคือการเลือกตั้งและผ่านขบวนการก่อความไม่สงบในระดับที่ทำให้อังกฤษไม่อาจปกครองได้

2.1.3 Good Friday Agreement: ก้าวแรกสู่การอยู่ร่วมกันในความต่าง

ข้อตกลง Good Friday เกิดขึ้นได้จากกระบวนการสันติภาพที่ได้เริ่มเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมตั้งแต่ปี 2537 จนกระทั่งสามารถบรรลุข้อตกลงระหว่างกันได้ในปี 2541 ซึ่งมีสาระหลักที่คล้ายคลึงกับข้อตกลง Sunningdale และ AIA โดยจะกล่าวถึงรายละเอียดในส่วนถัดไป แต่ในที่นี้จะเป็นการพิจารณาถึงกระบวนการที่นำไปสู่การข้อตกลงเพื่อวิเคราะห์ปัจจัยแห่งความสำเร็จต่อไป

ทำงานความคิดภายในกลุ่ม – ‘ระเบิด’ จากข้างใน

ในปี 2531 ทาง John Hume จากพรรค SLDP และ Gerry Adams จากพรรค SF ได้มีการพูดคุยกันเพื่อหาความเห็นร่วมกันระหว่างทั้งสองพรรคซึ่งต่างก็เป็นฝ่าย Nationalist เหมือนกันเพียงแต่อาจยังหาจุดที่จะเห็นพ้องตรงกันไม่ได้ เนื่องจากพรรคหนึ่งเน้นแนวทางประนีประนอมในขณะที่อีกพรรคหนึ่งก็มีจุดยืนที่แข็งกร้าว โดยในที่สุดทั้งสองกลุ่มก็ได้บรรลุข้อตกลงเป็นเอกสารที่เห็นร่วมกันระหว่าง Hume, Adams, และรัฐบาลไอร์แลนด์

โดยที่ในปีเดียวกัน แกนนำของฝ่าย Unionist ก็ได้ติดต่อขอพบกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงไอร์แลนด์เหนือเพื่อที่จะมานั่ง ‘คุยกันว่าจะคุยอะไรอย่างไร’ (Talks about talks) ซึ่งท้ายที่สุด จากการคุยกันภายในฝ่าย Unionist เองกับรัฐบาลอังกฤษก็ได้ข้อสรุปสำคัญโดยยอมรับร่วมกันว่าการจะแก้ไขปัญหาให้สำเร็จลุล่วงได้จะต้องพิจารณาตกลงใจในทั้ง 3 มิติควบคู่กันไป คือ ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายต่างๆภายในไอร์แลนด์เหนือ ความสัมพันธ์ระหว่างเหนือ-ใต้ซึ่งก็คือระหว่างไอร์แลนด์เหนือกับประเทศไอร์แลนด์ และความสัมพันธ์ระหว่างตะวันออก-ตะวันตกซึ่งก็คือระหว่างอังกฤษกับไอร์แลนด์ อันสะท้อนถึงพัฒนาการทางความคิดครั้งสำคัญภายในฝ่าย Unionist ว่าเป็นไปไม่ได้ที่จะแก้ไขความขัดแย้งครั้งนี้โดยไม่ยอมรับฟังความเห็นและบทบาทของประเทศไอร์แลนด์ รวมถึงของชาวไอริชคาทอลิก (Dixon, 2008)

อีกกรณีหนึ่งที่เห็นได้ชัดถึงผลของการทำงานความคิดภายในกลุ่มคือ กรณีของ Michael Culbert อดีตสมาชิกกลุ่มขบวนการ IRA (สัมภาษณ์, 17 มิถุนายน 2553, กรุงเทพฯ) ที่ได้ตระหนักว่าเมื่อความรุนแรงดำเนินไป วิธีการต่อสู้ด้วยอาวุธที่ใช้อยู่ไม่ได้ผล ไม่สามารถนำมาซึ่งเป้าหมายที่ต้องการได้ ระหว่างที่เขาอยู่ในเรือนจำจากการถูกตัดสินจำคุกจากคดีทางการเมือง จึงได้ไปคุยกับพรรคพวกเดียวกันเองที่เป็นนักโทษอยู่ด้วยให้เปลี่ยนแปลงแนวทางการต่อสู้ โดยให้ช่วยกันคิดประเมิน วิเคราะห์สถานการณ์และถกเถียงกันเองว่าวิธีการที่ใช้มาแต่ในอดีตและที่จะใช้ต่อไปในอนาคตจะส่งผลต่อโฉมหน้าของความขัดแย้งอย่างไร และจะทำให้เราบรรลุเป้าหมายได้หรือไม่ ซึ่งกระบวนการดังกล่าวมีผลอย่างมากต่อการเปลี่ยนแปลงทางความคิดของกลุ่ม IRA ที่อยู่ในเรือนจำ (Shirlow and McEvoy, 2008)

การพูดคุยกันภายในกลุ่มนี้ถือเป็นการทำงานทางความคิดระหว่างกลุ่มอัตลักษณ์เดียวกันที่อาจจะมีความคิดความเชื่อในเป้าหมายหรือแนวทางในการเดินไปสู่เป้าหมายที่แตกต่างกัน ซึ่งความไม่เป็นเอกภาพทางความคิดภายในแต่ละฝ่ายนี้อาจจะทำให้กระบวนการเจรจามีความยุ่งยากซับซ้อนมากขึ้น การที่ได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนความคิดกันจึงจะทำให้มีโอกาสในการปรับความคิดให้ไปในทิศทางเดียวกันมากขึ้น เป็นการ “ระเบิด” ที่สามารถทะลวงกำแพงความคิดภายในกลุ่มให้มองเห็นทางออกที่เห็นร่วมกันในฝ่ายตนได้ ซึ่งนับว่าเป็นการเตรียมความพร้อมสำหรับการเจรจากับฝ่ายที่มีอัตลักษณ์และความเชื่อต่างกันได้อย่างมีเอกภาพมากขึ้น และลดความสับสนทางความคิดลงได้

ทำงานความคิดข้ามกลุ่มกับ “ตัวแทนความคิด”

ตัวแทนความคิดในที่นี้คือกลุ่มคนแต่ละฝ่ายซึ่งอาจไม่ได้มีอำนาจการตัดสินใจที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงทิศทางการแก้ไขปัญหาโดยตรง แต่สามารถเป็นตัวแทนทางความคิดของแต่ละฝ่ายที่เมื่อเกิดกระบวนการพูดคุยกันแล้วอาจจะก่อให้เกิดความเข้าใจระหว่างกันและอาจเกิดการปรับความคิดที่ทำให้เห็นทางออกร่วมกันได้มากขึ้น โดยจะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทิศทางแก้ไขปัญหาในทางอ้อมในแง่ที่แต่ละฝ่ายจะนำความคิดความเห็นที่ได้ไปหารือเพื่อทำงานความคิดกันภายในกลุ่มตนอีกต่อหนึ่ง

กระบวนการพูดคุยระหว่างนักโทษการเมืองของทั้งสองฝ่ายในเรือนจำเป็นตัวอย่างหนึ่งของการทำงานความคิดข้ามกลุ่มกับผู้ที่สามารถเป็นตัวแทนทางความคิดของแต่ละฝ่ายได้ โดย Paul Arthur (สัมภาษณ์, 28 มกราคม 2552, เบลฟาสต์) ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านสันติศึกษาจากมหาวิทยาลัย Ulster ได้จัดกระบวนการให้ได้พูดคุยกันระหว่างทั้งสองฝ่ายภายใต้บรรยากาศที่ทั้งสองฝ่ายรู้สึกปลอดภัยและเป็นส่วนตัว เพื่อให้แต่ละฝ่ายที่ต่างเป็นคู่แข่งทางการเมืองได้มีโอกาสสัมผัสถึงมิติความเป็นมนุษย์ของกันและกัน (Humanize your political opponents) ได้เห็นถึงอารมณ์ความรู้สึกของกันและกันในฐานะที่อีกฝ่ายก็เป็นมนุษย์เหมือนกัน ไม่ใช่ศัตรูหรือปิศาจที่น่ากลัวไม่มีชีวิตจิตใจตามที่พยายามโจมตีกันและกันในช่วงของการต่อสู้รุนแรง ซึ่งสอดคล้องกับที่ Ian White (สัมภาษณ์, 26 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์) ผู้อำนวยการศูนย์สันติภาพและสมานฉันท์เกลนครีซึ่งมีส่วนในการเชื่อมประสานทั้งสองฝ่ายได้กล่าวว่า การที่จะคุยกับอีกฝ่ายหนึ่งได้นั้น เราจะต้องเริ่มจากการมองอีกฝ่ายว่าเขาก็เป็นคนที่มีเหตุมีผลเหมือนเรา ไม่ใช่คนคลั่งความรุนแรงที่ไหน

นอกจากการทำงานกับนักโทษการเมืองแล้ว Arthur ยังจัดกระบวนการพูดคุยระหว่างตัวแทนพรรคการเมืองต่างๆอีกด้วย ในขั้นตอนแรก จะเริ่มจากการหาตัวนักการเมืองที่คิดว่าน่าจะเป็นตัวแทนทางความคิดได้ เชิญเข้าร่วมประชุมหารืออย่างต่อเนื่อง ซึ่งในช่วงแรกมีตัวแทนจากเพียง 3 พรรคในช่วงปี 2533 ต่อมาในปี 2537 ซึ่งมีการหยุดยิงจากทาง IRA ก็ได้พยายามขยายวงการพูดคุยไปสู่ทางพรรค SF จนกระทั่งสามารถรวบรวมตัวแทนจากทุกพรรคการเมืองให้เข้าร่วมการพูดคุยได้ในปี 2539 โดยได้คำนึงสัดส่วนตัวแทนหญิงชายให้เหมาะสมด้วย โดยใช้เวลา 6 ปีจากจุดเริ่มต้นที่มีเพียง 3 พรรคการเมืองเข้าร่วมเป็น 15 พรรคทั้งจากในไอร์แลนด์และอังกฤษ ซึ่งจะไม่จำกัดเฉพาะพรรคการเมืองที่มีกิจกรรมในไอร์แลนด์เหนือเท่านั้น แต่จะเชิญทุกพรรคจากทั้งสองประเทศ เนื่องจากความขัดแย้งในไอร์แลนด์เหนือไม่ใช่เป็นเรื่องที่สามารถจัดการได้ด้วยคนในพื้นที่เท่านั้น แต่ยังเกี่ยวข้องกับความคิดเห็นและทัศนคติของผู้คนในดับลินและลอนดอนด้วย

ทั้งนี้ Jeffrey Donaldson สมาชิกสภาไอร์แลนด์เหนือจากพรรค DUP ซึ่งเป็นหนึ่งในคณะเจรจาข้อตกลงสันติภาพและอดีตนายทหารสังกัดหน่วยต่อต้านการก่อการร้ายของอังกฤษที่ต้องสูญเสียสมาชิกในครอบครัวจากการกระทำของ IRA (สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) ได้เล่าให้ฟังถึงปัจจัย 2 ประการที่ทำให้เขาสามารถนั่งคุยกับกลุ่มคนที่เคยฆ่าสมาชิกในครอบครัวของเขาได้ คือ 1) การให้อภัย ซึ่งมีการกล่าวถึงทั้งในคัมภีร์ไบเบิลและอัลกุรอ่าน ถ้าเราไม่อาจให้อภัยคนอื่นได้ สุดท้ายแล้วคนที่ต้องเจ็บปวดก็คือตัวเราเอง และ 2) การได้รู้จักและเข้าใจศัตรูของเรามากขึ้น โดยครั้งหนึ่งเขาได้มีโอกาสบอกเล่าประสบการณ์ส่วนตัวในงานประชุมแห่งหนึ่ง ที่ซึ่งตัวแทนจากพรรค SF คนหนึ่งก็ได้มีโอกาสเล่าประสบการณ์ให้เขาฟังด้วยเช่นเดียวกัน และเรื่องราวที่ฝ่ายนั้นเล่าก็คือการที่ลูกชายถูกทหารอังกฤษสังกัดหน่วยเดียวกับเขาฆ่าตาย “ผมสัมผัสได้ถึงความรู้สึกสูญเสียของเขา จริงอยู่ที่ผมไม่เห็นด้วยกับสิ่งที่ลูกชายเขาทำในฐานะ IRA และเขาก็ไม่เห็นด้วยกับสิ่งที่ผมทำ แต่ผมเข้าใจว่าเขารู้สึกเสียใจมากเพียงใด สำหรับผมแล้ว การได้รู้จักพบเจอ (Contact) กันนี้เป็นสิ่งสำคัญมาก ที่ความขัดแย้งดำเนินไปส่วนหนึ่งก็เพราะการที่คู่ขัดแย้งไม่มีโอกาสได้รู้จักพบเจอกันในฐานะที่เป็นมนุษย์เหมือนกันโดยที่ไม่ได้สวมหัวโขนใดๆ ถ้าคุณไม่เข้าใจศัตรูคุณ มันก็ฆ่ากันได้ง่าย ถ้าคุณไม่มองว่าเขาเป็นคน มันก็ง่ายที่คุณจะทำอะไรกับเขาก็ได้”

การพูดคุยต่างๆเหล่านี้ไม่ว่าจะเป็นภายในกลุ่มเดียวกันหรือระหว่างกลุ่ม ต่างส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางความคิดอย่างค่อยเป็นค่อยไป จากวงพูดคุยเล็กๆในแต่ละจุดได้ส่งผลกระเพื่อมรวมกันเป็นก้าวย่างสำคัญในการสร้างบรรยากาศที่เอื้อต่อการเกิดสันติภาพ ซึ่ง Alex Maskey สมาชิกสภาไอร์แลนด์เหนือจากพรรค SF ซึ่งในอดีตเคยถูกลอบสังหารจากฝ่าย Loyalist สองครั้ง (สัมภาษณ์, 17 มิถุนายน 2553, กรุงเทพฯ) ก็มีความเห็นเช่นเดียวกับ Jeffrey Donaldson ซึ่งถือเป็นฝ่ายตรงข้ามกันว่า เวทีการพูดคุยเล็กๆเหล่านี้เป็นสิ่งสำคัญที่ก่อให้เกิดกระบวนการสันติภาพขึ้น และหากมีเวทีให้พบเจอหรือพูดคุยกันก็จะไปเข้าร่วมเสมอ

เจตจำนงทางการเมืองที่ชัดเจนของรัฐบาลอังกฤษ

ต่อมาในเดือนพฤศจิกายน 2533 นาย Peter Brooke รัฐมนตรีว่าการกระทรวงไอร์แลนด์เหนือได้กล่าวสุนทรพจน์ครั้งสำคัญที่ยืนยันว่า รัฐบาลอังกฤษไม่มีผลประโยชน์ส่วนตัวใดๆทั้งในเชิงเศรษฐกิจและยุทธศาสตร์ในไอร์แลนด์เหนือ บทบาทของรัฐบาลคือการใช้ความช่วยเหลือสนับสนุนให้การแก้ไขปัญหาเดินหน้าไปได้ (Guardian¸16 ตุลาคม 1999 อ้างถึงใน Dixon, 2008) ประกอบกับการส่งสัญญาณว่ารัฐบาลพร้อมที่จะคุยกับพรรค SF ถ้า IRA หยุดยิง (Wichert, 1999) ซึ่งได้รับการตอกย้ำอีกครั้งจากนาย Patrick Mayhew รัฐมนตรีฯคนต่อมาว่า “หลายฝ่ายเชื่อว่าเราจะไม่ปล่อยให้ไอร์แลนด์เหนือแยกออกจากสหราชอาณาจักร ด้วยความสัตย์จริง เราจะปล่อยถ้าประชาชนอยากให้ปล่อย เราจะไม่ปล่อยถ้าประชาชนไม่อยากให้ปล่อย เราจะไม่ปฏิเสธเจตจำนงของคนส่วนใหญ่ในไอร์แลนด์เหนือ” (Guardian, 1 พฤษภาคม 1993 อ้างถึงใน Dixon, 2008, 229) ทั้งนี้ ข้อความสำคัญดังกล่าวนี้ได้เปิดม่านแห่งความอึมครึมและลดความกังวลใจของ Nationalist และ Republican ออกระดับหนึ่งและได้ส่งผลต่อการปรับแนวทางอย่างค่อยเป็นค่อยไปของทั้งพรรค SF และ IRA เนื่องจากเริ่มเชื่อมั่นว่ารัฐบาลไม่ได้วางตัวเป็นคู่ขัดแย้งเสียเองแต่กลับเปิดกว้างให้สามารถพูดคุยกันได้ด้วยวิถีทางทางการเมือง (Michael Culbert, สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์)

ในขณะเดียวกัน รัฐบาลอังกฤษกับพรรค SF ก็มีการติดต่อสื่อสารถึงกันในทางลับอย่างต่อเนื่องช่วงปี 2533 ด้วยผ่านการส่งข้อความผ่านบุคคลที่สาม การส่งร่างคำแถลงการณ์หรือคำกล่าวของรัฐบาลให้รับรู้ล่วงหน้า การส่งเอกสารลับเพื่อรับฟังความคิดเห็น และการส่งผู้แทนพูดคุยกันโดยตรง ซึ่งรัฐบาลพยายามที่จะโน้มน้าวว่าทาง Republican ไม่มีความจำเป็นใดๆอีกแล้วที่จะต้องใช้อาวุธในการต่อสู้เพราะรัฐบาลพร้อมที่จะเปิดช่องทางให้เข้ามาหาทางออกร่วมกันด้วยกระบวนการทางการเมือง แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น ทางพรรค SF และ IRA จะต้องแสดงเจตนาที่ชัดเจนว่าจะมีการวางอาวุธเสียก่อนจึงจะสามารถเข้าร่วมการเจรจาได้ (Dixon, 2008)

อย่างไรก็ตาม ประเด็นเรื่องการวางอาวุธของ IRA กลายเป็นประเด็นสำคัญที่มีทีท่าว่าจะตกลงกันไม่ได้ ซึ่งทำให้กระบวนการโดยรวมต้องหยุดชะงักไป ด้วยเหตุนี้ ในเดือนพฤศจิกายน 2538 ทั้งรัฐบาลอังกฤษและไอร์แลนด์จึงได้หาทางออกโดยตกลงให้การถกเถียงเรื่องการวางอาวุธดำเนินคู่ขนานไปกับกระบวนการเจรจาทุกพรรค (All-party Negotiation) โดยทั้งสองรัฐบาลจะเชิญทุกพรรคมาพูดคุยเพื่อเตรียมการในเบื้องต้น (Preparatory Talks) ในเรื่องของกรอบการเจรจา ประเด็นในการเจรจา ตลอดจนกระบวนการและรูปแบบในการเจรจาที่ทุกพรรคเห็นร่วมกัน ในขณะเดียวกันก็จะตั้งคณะทำงานที่เป็นคนนอกนำโดย George Mitchell สมาชิกวุฒิสภาสหรัฐฯเพื่อทำหน้าที่ประเมินประเด็นความเชื่อมโยงระหว่างการวางอาวุธกับการเจรจา (Powell, 2009)

รายงานของ George Mitchell และคณะ (Report of the International Body on Arms Decommissioning) ได้ถูกเผยแพร่ต่อสาธารณะเมื่อวันที่ 22 มกราคม 2539 ซึ่งได้ข้อสรุปว่าองค์กรที่มีกองกำลังติดอาวุธจะไม่วางอาวุธก่อนการเจรจา แต่มีความมุ่งมั่นตั้งใจที่จะดำเนินการให้มีการวางอาวุธทั้งหมดในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งกระบวนการเจรจาทุกพรรคโดยให้ทุกฝ่ายสามารถตรวจสอบได้ ซึ่งทางคณะทำงานได้เสนอแนะให้มีการวางอาวุธบางส่วนระหว่างกระบวนการเจรจาดังกล่าว ไม่ใช่ก่อนหรือหลัง โดยทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับการเจรจาจะต้องยอมรับและยึดมั่นอย่างจริงจังในหลักการประชาธิปไตยและการไม่ใช้ความรุนแรงต่อกัน (Mitchell et al, 1996) ซึ่งภายหลังเป็นที่รู้จักกันในนาม “หลักการของ Mitchell” (Mitchell’s Principles)

จะเห็นได้ว่า ปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลให้รัฐบาลอังกฤษให้ความสำคัญกับการแก้ไขปัญหาไอร์แลนด์เหนือคือการผลักดันจากสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีชาวไอริชอเมริกันที่มีอิทธิพลทางการเมืองสหรัฐฯอยู่ไม่น้อย ที่เห็นชัดเจนที่สุดคือการให้ความสนับสนุนกระบวนการพูดคุยเจรจาระหว่างทุกฝ่าย และการให้ความช่วยเหลือตามที่รัฐบาลอังกฤษร้องขอดังเช่นกรณีการทำงานของ Mitchell ซึ่งนอกจากจะมีประเทศสหรัฐฯแล้ว ประชาคมระหว่างประเทศเช่น สหภาพยุโรปและ Marrti Ahtisaari ประธานาธิบดีแห่งฟินแลนด์ก็มีส่วนช่วยเหลือด้วยเช่นเดียวกันในภายหลัง (Ian White, สัมภาษณ์, 26 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์) แต่นานาประเทศเหล่านี้ก็มิได้เข้ามามีอิทธิพลหรือแทรกแซงในประเด็นที่มีการพูดคุยหารือกันแต่อย่างใด (Alex Maskey, สัมภาษณ์, 17 มิถุนายน 2553, กรุงเทพฯ)

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลอังกฤษภายใต้การนำของพรรคอนุรักษ์นิยมก็ยังไม่สามารถที่จะโน้มน้าวกลุ่มที่ไม่เห็นด้วยกับกระบวนการสันติภาพให้เข้าสู่กระบวนการเจรจาได้ จนกระทั่งเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองของอังกฤษภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนเมษายน 2540 พรรคแรงงานที่นำโดยนายโทนี่ แบลร์ได้รับเลือกตั้งด้วยคะแนนเสียงท่วมท้น ทำให้รัฐบาลมีความเข้มแข็งทางการเมืองด้วยเสียงสนับสนุนจำนวนมากจากประชาชน โทนี่ แบลร์ได้แสดงความมุ่งมั่นที่จะเร่งผลักดันกระบวนการสันติภาพในไอร์แลนด์เหนือ โดยกล่าวว่า

“หลักความเห็นชอบของเสียงส่วนใหญ่ถือเป็นหัวใจของนโยบายรัฐบาลของผมต่อไอร์แลนด์เหนือ...ไม่มีใครในห้องประชุมแห่งนี้ แม้แต่ผู้ที่อายุน้อยที่สุด จะมีโอกาสได้เห็นสถานะของไอร์แลนด์เหนือเป็นอย่างอื่นนอกจากการเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักร นี่คือความเป็นจริง และเป็นหลักการสากลที่ยอมรับทั่วโลก...ขบวนรถไฟสู่การยุติปัญหากำลังเคลื่อนตัวไป ผมต้องการให้คุณ [SF] อยู่บนขบวนนี้ด้วย แต่อย่างไรก็ตาม มันกำลังวิ่งไปข้างหน้า และผมจะไม่หยุดมันเพื่อรอคุณ คุณไม่สามารถหยุดยั้งกระบวนการเพื่อมาต่อรองอะไรอีก จงหยุดความรุนแรงเสียแต่เดี๋ยวนี้”

Tony Blair, สุนทรพจน์ ณ Royal Argicultural Society Belfast, 16 พฤษภาคม 2540

กล่าวคือแบลร์ได้สื่อสารถึงทั้งสองฝ่ายว่าไอร์แลนด์เหนือจะยังคงเป็นส่วนหนึ่งของสหราช-อาณาจักรตราบเท่าที่ประชาชนส่วนใหญ่ในพื้นที่ต้องการ ความรุนแรงจะต้องยุติลง และจะนำพรรค SF ให้ขึ้นสู่โต๊ะเจรจาให้ได้ไม่ว่าจะต้องใช้ไม้อ่อนหรือไม้แข็งหรือแม้กระทั่งจะต้องเผชิญกับการต่อต้านจากฝ่าย Unionist ก็ตาม ซึ่ง Jonathan Powell (2009) หัวหน้าคณะผู้เจรจาของรัฐบาลอังกฤษ ได้ย้ำว่าความมุ่งมั่นของผู้นำรัฐบาลนี้เป็นปัจจัยสำคัญอย่างยิ่งต่อความสำเร็จ โดยเขากล่าวว่าแบลร์เชื่ออย่างหมดใจว่ารัฐบาลสามารถแก้ไขปัญหาได้และจะทำทุกอย่างให้เกิดสันติภาพแม้ดูเหมือนว่าจะถึงทางตันก็ตาม

ด้วยท่าทีที่มุ่งมั่นจริงจังของรัฐบาลอังกฤษเช่นนี้ ทำให้พรรค SF และ IRA ซึ่งก็ได้มีการติดต่อพูดคุยสร้างความสัมพันธ์กันกับแบลร์อยู่ก่อนหน้าที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีแล้วเช่นเดียวกัน (Alex Maskey, สัมภาษณ์, 17 มิถุนายน 2553, เบลฟาสต์) ได้ตัดสินใจที่จะยุติความรุนแรงและหันมาเข้าสู่กระบวนการเจรจา ในขณะที่ทางด้าน Unionist ก็กลัวว่าหากตนไม่เข้าร่วมในการเจรจาก็อาจจะตกขบวนและไม่สามารถมีส่วนในการกำหนดสิ่งที่จะตกลงกันได้เลย (Dixon, 2008)

กระบวนการพูดคุยได้เริ่มต้นขึ้นในวันที่ 9 กันยายน 2540 ซึ่งพรรค UUP นำโดยนาย David Trimble และพรรค UDP ได้เข้าร่วมการพูดคุยในครั้งที่สองคือวันที่ 23 กันยายนอันเป็นครั้งแรกในรอบ 75 ปีที่ฝ่าย Ulster Unionist ได้นั่งโต๊ะเจรจาเดียวกันกับพรรค SF (Dixon, 2008) โดยกระบวนการเจรจาดังกล่าวได้เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งบรรลุข้อตกลงระหว่างกันได้สำเร็จในวันศุกร์ที่ 10 เมษายน 2541 แม้ระหว่างทางจะมีการก่อเหตุรุนแรงจากกลุ่ม UDA และ IRA อยู่บ้างซึ่งทำให้พรรค UDP และ SF ต้องถูกปฏิเสธการเข้าร่วมเป็นครั้งคราวอยู่บ้างก็ตาม

อย่างไรก็ตาม แม้นักการเมืองจากทั้งสองฝ่ายจะสามารถบรรลุข้อตกลงระหว่างกันได้ แต่ก็มิได้หมายความว่าทุกคนในสังคมจะเห็นด้วยกับข้อตกลงดังกล่าว เพียงแต่ว่าการตกลงในครั้งนี้นั้น ได้รับเสียงสนับสนุนมากพอจากสังคมโดยรวมที่ไม่ต้องการเห็นความรุนแรงอีกต่อไป จึงทำให้สันติภาพเดินหน้าต่อได้ในที่สุด

ตระหนักรับรู้ความจริงที่ต้องอยู่ร่วมกันอย่างสันติด้วยการประนีประนอม

ในขณะที่อดีตนายกรัฐมนตรีอังกฤษ Edward Heath กล่าวว่าไม่มีประเด็นอะไรในข้อตกลง AIA ที่ไม่ได้อยู่ในข้อตกลง Sunningdale ก็มีนักวิเคราะห์หลายฝ่ายมองว่าข้อตกลง Good Friday ก็คือข้อตกลง “Sunningdale สำหรับพวกเรียนรู้ช้า” (Dixon, 2008, 151) เนื่องจากสาระสำคัญของข้อตกลงทั้งสามนั้นมีความคล้ายคลึงกันมาก เช่น การยอมรับหลักเสียงข้างมากในการตัดสินอนาคตไอร์แลนด์เหนือ หรือการปฏิรูปแนวทางการบริหารปกครองบนหลักของการแบ่งอำนาจระหว่างคู่ขัดแย้ง เป็นต้น ทั้งนี้ จากสาระสำคัญในข้อตกลงทั้งสามดังกล่าวตลอดช่วงระยะเวลาเกือบ 30 ปีที่มีความคล้ายคลึงกันมากนั้น ได้สะท้อนให้เห็นมิติทางจิตวิทยาสังคมประการหนึ่งว่า แม้เสียงส่วนใหญ่จากทั้งสองฝ่ายจะตระหนักดีถึงเหตุผล (Head) และความเป็นจริงที่จำเป็นจะต้องอยู่ร่วมกันให้ได้ด้วยการประนีประนอม แต่ก็ไม่อาจตกลงกันได้ตั้งแต่ช่วงแรกๆส่วนหนึ่งก็เพราะความรู้สึก (Heart) ลำบากใจที่จะยอมรับในความจริงดังกล่าว

Michael Culbert อดีตสมาชิกกลุ่มขบวนการ IRA (สัมภาษณ์, 17 มิถุนายน 2553, กรุงเทพฯ) กล่าวว่าในช่วงระยะสิบปีแรกของการต่อสู้นั้น เขาไม่เคยมีความคิดที่จะคุยกับรัฐบาลเลย เพราะคิดว่าตัวเองกำลังจะชนะ แต่เมื่อเวลาผ่านไป ได้ไตร่ตรองและมีประสบการณ์มากขึ้น “ถึงจุดๆหนึ่ง ต่อสู้กันไปมากๆ ฆ่ากันไปมากๆ ผมก็มานั่งคิดว่า แล้วเป้าหมายของเราอยู่ที่ไหน อยู่ที่จำนวนตัวเลขคนตาย หรืออยู่ที่การแยกตัวไปรวมกับประเทศไอร์แลนด์กันแน่ คุณต้องประเมินอย่างจริงๆจังๆว่าวิธีการที่ใช้อยู่นี้เป็นเพียงวิธีการเดียวที่จะนำไปสู่เป้าหมายที่ต้องการอย่างนั้นหรือ ผมเป็นนักปฏิบัติที่ใช้สันติวิธี ไม่ใช่นักสันติวิธีโรแมนติก ในฐานะผู้จับอาวุธ เราต้องคิดทั้งระดับยุทธวิธีและยุทธศาสตร์” ท้ายที่สุดจึงตระหนักว่าอาวุธใช้ไม่ได้ผล ซึ่งทางรัฐบาลก็คิดเช่นแบบเดียวกัน จึงได้ส่งสัญญาณว่าต้องการจะคุยกับเรา ทางเราก็ส่งสัญญาณว่าต้องการจะคุยด้วยเช่นกัน จึงเกิดสันติภาพได้ในที่สุด ซึ่งเมื่อถาม Jimmy Spratt สมาชิกสภาไอร์แลนด์เหนือจากพรรค DUP และอดีตนายตำรวจที่ปฏิบัติหน้าที่ในไอร์แลนด์เหนือมา 30 ปี (สัมภาษณ์, 16 มิถุนายน 2553, กรุงเทพฯ) ถึงเหตุผลที่ยอมหันมาพูดคุยกับฝ่ายตรงข้าม ก็ได้รับคำตอบว่าถึงที่สุดแล้วก็ไม่มีเหตุผลอะไรมากไปว่าการมองว่าการพูดคุยกันน่าจะเป็นวิธีการที่ดีกว่าที่ใช้อยู่ เพราะเห็นแล้วว่าการต่อสู้ด้วยอาวุธไม่สามารถแก้ปัญหาให้จบได้จริง สอดคล้องกับที่ Jeffrey Donaldson ซึ่งเคยเป็นทหารสังกัดหน่วยต่อต้านการก่อการร้ายของอังกฤษ (สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) ได้กล่าวว่า

“Jimmy เองก็เป็นตำรวจ ส่วนผมเองก็เป็นทหาร เราต่อสู้กับ IRA มาเป็นเวลานาน แต่กระนั้นเราทั้งคู่ก็ต้องการที่จะเห็นสันติภาพ และต้องการเห็นลูกหลานของเรามีอนาคตที่ดีกว่า เติบโตขึ้นมาในสังคมที่ปลอดความรุนแรงและไม่ต้องตกอยู่ท่ามกลางความหวาดกลัว แม้ว่าเรากับพรรค SF จะมีอุดมการณ์และความเห็นทางการเมืองที่แตกต่างกัน แต่ในท้ายที่สุด สิ่งที่เราต้องการจะเห็นนั้นเหมือนกันคือ สันติภาพและสังคมที่ดีสำหรับลูกหลานเรา ซึ่งเหตุผลนี้ก็มากเพียงพอที่จะทำให้เราหันหน้ามาทำงานร่วมกัน ภายใต้โครงสร้างทางการเมืองที่สามารถเป็นหลักประกันว่าทุกฝ่ายจะมีสิทธิเสรีภาพที่เท่าเทียมกัน”

ทั้งนี้ การพูดคุยระหว่าง IRA พรรค SF และบุคคลกลุ่มหนึ่งของรัฐบาลอังกฤษได้เกิดขึ้นในทางลับตั้งแต่ช่วงปี 2513 แล้ว ซึ่งระหว่างที่มีการติดต่อกันนั้น การต่อสู้ด้วยความรุนแรงก็ยังคงเกิดขึ้นอยู่อย่างต่อเนื่อง และในความเป็นจริงของการติดต่อกันโดยเฉพาะในช่วงแรกๆนั้น ไม่มีฝ่ายใดคิดเลยว่าอีกฝ่ายจะมีความจริงใจที่จะยุติความรุนแรง จนกระทั่งปี 2533 ทุกฝ่ายจึงเริ่มสามารถที่จะเข้าใจกันและกันมากขึ้น เห็นความต้องการของกันและกันมากขึ้น จะเห็นได้ว่ากระบวนการพูดคุยกันนั้น ต้องใช้เวลายาวนานและมีอุปสรรคยากลำบาก วันนี้สำเร็จ พรุ่งนี้หยุดชะงัก ความอดทนและความมุ่งมั่นตั้งใจจริงจากทั้งสองฝ่ายที่จะหาทางออกที่ยอมรับได้ร่วมกันจึงเป็นสิ่งสำคัญ (Alex Maskey, สัมภาษณ์, 17 มิถุนายน 2554, กรุงเทพฯ)

2.2 เนื้อหา ข้อตกลง และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

ข้อตกลง Good Friday (Good Friday Agreement, 1998) หรือที่ฝ่าย Unionist นิยมเรียกว่า Belfast Agreement ในปี 2541 ที่นำมาซึ่งการยุติความรุนแรงที่เกิดขึ้นมาเป็นเวลา 30 ปีนั้น ตั้งอยู่บนฐานคิดที่สำคัญคือหลักการประชาธิปไตยและสันติวิธี ซึ่งทั้งสองฝ่ายได้ตกลงใจที่จะให้การตัดสินอนาคตทางการเมืองของไอร์แลนด์เหนือขึ้นอยู่กับเสียงส่วนใหญ่ของคนในพื้นที่ กล่าวคือ การจะแยกหรือไม่แยกไอร์แลนด์เหนือออกจากประเทศอังกฤษ ต้องผ่านความเห็นชอบจากประชาชนส่วนใหญ่ในพื้นที่

โดยมีสาระสำคัญหลักคือการที่ทั้งสองฝ่ายตกลงที่จะแบ่งอำนาจการปกครองไอร์แลนด์เหนือร่วมกัน (Power Sharing) ในคณะผู้บริหารเพื่อให้สะท้อนถึงความเป็นตัวแทนทางการเมืองจากทั้งสองฝ่าย ตลอดจนการปฏิรูปสถาบันที่มีส่วนในการสร้างเงื่อนไขของความไม่เป็นธรรมในอดีตเพื่อที่จะป้องกันมิให้เกิดการกระทำดังกล่าวอีกในอนาคต สามารถกล่าวได้ว่าข้อตกลงนี้ได้ก่อให้เกิดการปฏิรูปเชิงโครงสร้างทางการปกครองและกระบวนการยุติธรรม และสร้างกลไกสำหรับการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายต่างๆ ซึ่งถือว่าเป็นความพยายามในการขจัดเงื่อนไขความรุนแรงที่สาเหตุรากเหง้าเชิงโครงสร้างและเป็นการจัดการกับความขัดแย้งมิให้ขยายตัวเป็นความรุนแรงอีกในอนาคตอย่างแท้จริง

ด้านการเมืองการปกครอง

คณะผู้บริหารไอร์แลนด์เหนือจะประกอบไปด้วย First Minister ซึ่งมาจากพรรคที่ได้รับคะแนนเสียงข้างมากที่สุดจากการเลือกตั้งทั้งหมดและรอง First Minister ซึ่งมาจากพรรคอีกฝ่ายหนึ่งที่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุดในฝ่ายของตนเอง ยกตัวอย่างเช่น หาก First Minister มาจากพรรคฝ่าย Unionist คนที่จะมาเป็นรอง First Minister ก็ต้องมาจากพรรคฝ่าย Nationalist เป็นต้น โดยที่คณะผู้บริหารระดับรองลงมาอีก 10 ตำแหน่งก็จะมาตามสัดส่วนที่แต่ละพรรคได้รับการเลือกตั้ง ซึ่งทำให้คณะผู้บริหารของไอร์แลนด์เหนือมีองค์ประกอบครบจากพรรคการเมืองทั้งสองฝ่ายตามหลักการแบ่งอำนาจดังกล่าว

สำหรับในส่วนของสภาท้องถิ่นไอร์แลนด์เหนือจะได้รับการถ่ายโอนอำนาจในด้านต่างๆที่ส่วนหนึ่งเดิมเป็นของกระทรวงไอร์แลนด์เหนือ สมาชิกสภาก็จะมาจากการเลือกตั้ง ในขณะที่จะมีเวทีพลเมือง (Civic Forum) ซึ่งประกอบไปด้วยตัวแทนนักธุรกิจและนักพัฒนาสังคมที่มีความเชื่ยวชาญด้านต่างๆทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่สภาเพื่อสะท้อนความเห็นของภาคประชาสังคมด้วย

ด้านความสัมพันธ์ระหว่างไอร์แลนด์เหนือกับประเทศไอร์แลนด์ (เหนือ-ใต้)

คณะผู้บริหารไอร์แลนด์เหนือและรัฐบาลไอร์แลนด์จะจัดตั้งสภาผู้บริหารเหนือ-ใต้ (The North-South Ministerial Council) ซึ่งจะเป็นกลไกในการร่วมกันพิจารณาความร่วมมือในด้านวัฒนธรรม การคมนาคม เกษตรกรรม การศึกษา สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม และการท่องเที่ยวผ่านองค์กรย่อยที่จะตั้งขึ้นเพื่อนำไปสู่การปฏิบัติในแต่ละด้าน ข้อตกลงในส่วนนี้ได้ทำให้คนไอริชคาทอลิกรู้สึกว่าแม้ว่าจะยังไม่ได้รวมชาติเดียวกัน แต่ก็มีความเชื่อมโยงใกล้ชิดกับไอร์แลนด์มากขึ้นทั้งในแง่เศรษฐกิจและวัฒนธรรม (Ian White, สัมภาษณ์, 27 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์)

ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอังกฤษกับไอร์แลนด์ (ตะวันออก-ตะวันตก)

รัฐบาลอังกฤษและไอร์แลนด์ตกลงที่จะจัดตั้งสภาอังกฤษ-ไอริช (The British-Irish Council) และองค์การประชุมระหว่างรัฐบาล (Intergovernmental Conference) ซึ่งจะเป็นกลไกหรือพื้นที่ร่วมให้ผู้แทนจากรัฐสภาทั้งสองประเทศได้ช่องทางในการสื่อสาร พบปะแลกเปลี่ยนเพื่อส่งเสริมความสัมพันธ์อันดีระหว่างประชาชนของทั้งสองเกาะ โดยที่รัฐบาลไอร์แลนด์ตกลงที่จะไม่อ้างสิทธิครอบครองเหนือไอร์แลนด์เหนืออีกต่อไป

ด้านความยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน

ในส่วนของการแก้ไขปัญหาการไม่ได้รับความเป็นธรรมทางสังคมเศรษฐกิจนั้น นอกจากความพยายามของรัฐบาลอังกฤษในการออกมาตรการต่างๆเพื่อปรับปรุงแก้ไขความไม่เสมอภาคต่างๆอย่างต่อเนื่องก่อนเกิดข้อตกลงแล้วนั้น ตามข้อตกลงนี้ ทางรัฐบาลอังกฤษได้ยอมรับให้กฎหมายว่าด้วยสิทธิมนุษยชนของสหภาพยุโรปเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายอังกฤษ มีการออก Bill of Rights สำหรับไอร์แลนด์เหนือ และได้กำหนดให้มีการตั้งคณะกรรมการเพื่อความเสมอภาค (Equality Commission) เพื่อพัฒนายุทธศาสตร์ในการแก้ไขและป้องกันปัญหาความไม่เท่าเทียมกันในการดำเนินชีวิตด้านต่างๆในอนาคต และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน (Human Rights Commission) เพื่อสิทธิและเสรีภาพทั้งทางการเมืองและการนับถือศาสนาของคนทุกคนในสังคม

นอกจากนี้ ยังได้กำหนดให้มีการปฏิรูปองค์กรตำรวจไอร์แลนด์เหนือและกระบวนการยุติธรรมโดยจะจัดตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อเสนอแนะการปรับปรุงกิจการตำรวจให้มีระบบการทำงานที่เป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติขึ้นด้วย ซึ่งถือเป็นประเด็นที่ชาวไอริชคาทอลิกให้ความสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจากที่ผ่านมา เจ้าหน้าที่ตำรวจได้ปฏิบัติหน้าที่อย่างไม่เป็นธรรมต่อชุมชนไอริชคาทอลิก โดยมีการเลือกปฏิบัติและการกระทำนอกระบบที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนจำนวนมากจนกลายเป็นเงื่อนไขแห่งความไม่เป็นธรรมที่นำไปสู่การต่อสู้ปะทะกันอย่างรุนแรงจากชุมชน

ความมั่นคง

ข้อตกลงได้กำหนดให้ทุกฝ่ายโน้มน้าวกดดันให้กองกำลังติดอาวุธต่างๆวางอาวุธทั้งหมดภายในสองปี ในขณะที่นักโทษการเมืองทั้งหมดจะได้รับการปล่อยตัวภายในสองปีเช่นเดียวกัน

2.3 กระบวนการเยียวยาฟื้นฟูสังคม

การปล่อยตัวนักโทษการเมือง

รัฐบาลมีการปล่อยนักโทษการเมืองภายหลังจากการบรรลุข้อตกลงจำนวน 449 คน แบ่งออกเป็นกลุ่ม Loyalist 196 คน IRA 241 คน และไม่มีสังกัดอีก 12 คน ซึ่งหากรวมตัวเลขนักโทษการเมืองทั้งหมดตั้งแต่เกิดเหตุการณ์มาจะมีจำนวนทั้งสิ้นประมาณ 20,000-25,000 คน โดยแบ่งออกเป็นกลุ่ม IRA 15,000 คน และ Loyalist ประมาณ 5,000-10,000 คน (Shirlow and McEvoy, 2008)

การปล่อยตัวนักโทษทางการเมืองของรัฐบาลอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติไอร์แลนด์เหนือ ค.ศ.2008 (2541) ที่ตราขึ้นตามข้อตกลงสันติภาพ โดยได้จัดตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อพิจารณาคุณสมบัติของผู้ที่จะได้รับการปล่อยตัวตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติดังนี้ คือ

1) ถูกตัดสินจำคุกจากการกระทำที่เป็นการ “ก่อการร้าย” ตามนิยามว่าเป็นการใช้ความรุนแรงเพื่อบรรลุเป้าหมายทางการเมือง ซึ่งต้องเป็นการกระทำที่เกิดขึ้นก่อนวันลงนามข้อตกลง

2) ไม่เป็นผู้สนับสนุนหรือสมาชิกองค์กรเคลื่อนไหวใดๆที่ยังไม่ประกาศหยุดยิง

3) จะไม่เข้าร่วมเป็นผู้สนับสนุนหรือสมาชิกองค์กรเคลื่อนไหวใดๆที่ยังไม่ประกาศหยุดยิงหลังจากได้รับการปล่อยตัว

4) จะไม่กระทำการใดๆที่เป็นอันตรายต่อสาธารณะในกรณีที่ได้รับการปล่อยตัวจากคดีที่ถูกตัดสินจำคุกตลอดชีวิต

การปล่อยตัวตามข้อตกลงนี้จึงเป็นการปล่อยตัวแบบมีเงื่อนไข ซึ่งก็ปรากฏว่ามีเพียง 16 คนเท่านั้นที่ทำผิดเงื่อนไขและต้องถูกจำคุกอีกครั้ง และมี 28 คนที่กระทำผิดในคดีอื่นๆหลังจากได้รับการปล่อยตัว แต่ก็ไม่ใช่คดีฆาตกรรม (Shirlow and McEvoy, 2008)

การดำเนินการครั้งนี้ของรัฐบาลไม่ได้ออกเป็นพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมเนื่องจากรัฐบาลทราบดีว่าจะทำให้เกิดข้อถกเถียงและต่อต้านอย่างมากจากฝ่าย Unionist (Guelke, 2008) อีกทั้งในประวัติศาสตร์อังกฤษ ไม่เคยมีการออกพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมในคดีที่เกี่ยวเนื่องกับความรุนแรงเลยตั้งแต่ปี 2341 นอกจากนี้การขอพระราชทานอภัยโทษจากสมเด็จพระราชินี (Royal Prerogative of Mercy) ที่แม้ว่าจะเกิดเสียงต่อต้านน้อยกว่า แต่ก็จะทำให้รัฐสภาของอังกฤษไม่มีอำนาจในการเข้าไปตรวจสอบกระบวนการ แนวทางที่รัฐบาลใช้จึงเป็นการตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อพิจารณาคุณสมบัติและดูแลการปล่อยตัวนักโทษดังที่กล่าวไป (Shirlow and McEvoy, 2008)

การวางอาวุธของกลุ่มกองกำลัง

ประเด็นเรื่องการวางอาวุธของ IRA นั้นเป็นประเด็นใหญ่และถกเถียงกันยืดเยื้อนานเกือบ 10 ปีหลังจากการลงนามในข้อตกลงเนื่องจากไม่ได้ระบุมาตรการและขั้นตอนไว้ชัดเจนว่าจะดำเนินการอย่างไร (Jeffrey Donaldson, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) ซึ่งสุดท้ายต้องดำเนินการทั้งหมด 5 ครั้งกว่าที่จะจบสิ้นกระบวนการ โดย IRA เริ่มวางอาวุธรอบแรกในวันที่ 23 ตุลาคม 2544 หลังจากลงนามในข้อตกลงกว่า 3 ปี ทั้งนี้เนื่องจากความไม่ไว้วางใจว่าทางอังกฤษและฝ่าย Unionist จะยอมรับและทำให้ข้อตกลงเกิดผลในทางปฏิบัติได้จริง แต่ระหว่างนั้น ทาง IRA ก็ยังไม่ยินยอมที่จะวางอาวุธที่เหลือ จึงถูกกดดันอย่างต่อเนื่องจากทั้งรัฐบาลอังกฤษและไอร์แลนด์ พร้อมกับการระงับการถ่ายโอนอำนาจในปี 2545 ประกอบกับการเกิดเหตุการณ์ปล้นเงิน 26.5 ล้านปอนด์จากธนาคารในเบลฟาสต์จาก IRA บางส่วนเมื่อเดือนธันวาคม 2547 ได้เป็นเหตุปัจจัยที่ทำให้ IRA ซึ่งส่วนหนึ่งไม่ต้องการถูกมองว่ากลับกลายเป็นองค์กรอาชญากรรมจากที่เคยเป็นนักต่อสู้เพื่ออิสรภาพ ประกาศยุติการต่อสู้ทางการเมืองด้วยอาวุธอย่างเป็นทางการในเดือนกรกฎาคม 2548 (Farrington, 2008) พร้อมกับสั่งการให้ทุกหน่วยปฏิบัติการวางอาวุธ ซึ่งได้รับการยืนยันว่ามีการวางอาวุธทั้งหมดแล้วจริงโดยคณะกรรมการตรวจสอบอิสระในเดือนกันยายนปีเดียวกัน (Dixon, 2008) สำหรับ IRA แล้ว การวางอาวุธครั้งนี้ไม่ได้หมายถึงความพ่ายแพ้ หากแต่เป็นการยกระดับการต่อสู้จากการใช้กำลังอาวุธไปสู่การใช้แนวทางทางการเมือง (Michael Culbert, สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) อย่างไรก็ตาม การดำเนินการเพียงในส่วนของตัวผู้ที่จะกลับคืนสู่สังคมในแง่ของการฝึกอบรมให้สามารถปรับเปลี่ยนตัวเองในการใช้ชีวิตได้ในสังคมเท่านั้นคงไม่เพียงพอ หากแต่จะต้องปรับเปลี่ยนทั้งสังคมด้วย เช่น ภาคธุรกิจจะต้องยอมจ้างงานอดีตนักโทษเหล่านั้นด้วย ซึ่งการปรับเปลี่ยนของสังคมในประเด็นนี้ยังคงต้องทำงานกันต่อไป (Ian White, สัมภาษณ์, 27 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์)

การแสวงหาความจริง

เหตุการณ์ที่สร้างความเจ็บปวดและเป็นบาดแผลในจิตใจของชาวไอริชคาทอลิกอย่างไม่เคยลืมเลือนคือกรณี Bloody Sunday ที่มีผู้เสียชีวิตจากการถูกทหารอังกฤษยิง 13 คน บาดเจ็บอีก 15 คนภายใน 6 นาที เมื่อวันอาทิตย์ที่ 30 มกราคม 2515 ภายหลังจากเหตุการณ์ รัฐบาลได้ตั้ง Lord Widgery เพื่อสอบสวนข้อเท็จจริง ซึ่งได้ออกรายงาน Report of the Tribunal appointed to inquire into the events on Sunday, 30th January 1972 (Widgery, 1972) หลังจากเหตุการณ์ 11 สัปดาห์ โดยมีผลสรุปว่า จะไม่มีการตายเกิดขึ้น หากการประท้วงที่ผิดกฎหมายครั้งนั้นไม่ได้เกิดขึ้น ซึ่งสุดท้ายทำให้ต้องมีการปะทะกับเจ้าหน้าที่อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่ผลสรุปดังกล่าวก็ยังค้างคาใจชาวไอริชคาทอลิกตลอดมา และรู้สึกว่าเขายังไม่ได้รับความเป็นธรรมตราบใดที่ความจริงยังไม่ปรากฏ และการปรองดองที่ยั่งยืนคงจะเกิดขึ้นได้ยากหากไม่มีการเปิดเผยความจริงดังกล่าว (Family Support Center, 2010)

ในบางครั้ง คนจำนวนหนึ่งอาจรู้สึกว่าการแก้แค้นคือการหาความยุติธรรมด้วยตนเอง ดังนั้น ถ้าเขายังไม่ได้ยินความจริง ถ้าเขายังไม่เห็นความยุติธรรม ความรุนแรงก็จะมีแนวโน้มที่จะยังคงดำเนินต่อไป หรือหากความรุนแรงยุติลงโดยปราศจากการทำความจริงให้ปรากฏ ก็มีแนวโน้มว่าความรุนแรงอาจจะหวนกลับคืนมาอีกจากการถามหาความยุติธรรมด้วยตาต่อตา ฟันต่อฟัน (Ian White, สัมภาษณ์, 26 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์)

การทำให้ความจริงปรากฏจึงถือเรื่องที่รัฐบาลอังกฤษให้น้ำหนักสำคัญในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการสันติภาพ ในปี 2541 รัฐบาลจึงได้ตั้ง Lord Saville of Newdigate ขึ้นมาเพื่อสืบสวนเหตุการณ์นี้ใหม่อีกครั้ง โดยคณะสืบสวนข้อเท็จจริงชุดนี้ ได้ใช้เวลาสอบสวนพยานกว่า 900 คนรวมทั้งสิ้น 12 ปี ด้วยงบประมาณจำนวน 288 ล้านเหรียญสหรัฐฯ (ประมาณ 9,000 ล้านบาท) จึงได้ออกรายงาน Report of the Bloody Sunday Inquiry เมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2553 โดยมีข้อสรุปว่าทหารอังกฤษเป็นผู้ยิงกลุ่มผู้ชุมนุมดังกล่าวจริง ซึ่งผู้เสียชีวิตทั้งหมดต่างไม่มีอาวุธในครอบครอง (Saville of Newdigate et al, 2010)

ในกรณีนี้ ความจริงได้ถูกเปิดเผยขึ้นต่อสาธารณะหลังจากเหตุการณ์ถึง 38 ปี พร้อมกับคำขอโทษจากรัฐบาลอังกฤษต่อการกระทำครั้งนี้ ซึ่งถือเป็นเรื่องใหญ่และมีความหมายมากสำหรับครอบครัวผู้สูญเสียและชุมชนไอริชคาทอลิก ทำให้เกิดความเชื่อมั่นศรัทธาในรัฐบาลมากขึ้นว่ามีความตั้งใจจริงต่อการสร้างความสมานฉันท์ปรองดอง (Alex Maskey, สัมภาษณ์, 17 มิถุนายน 2553, กรุงเทพฯ) แม้ว่าจะมีคำถามตามมาคือ เราจำเป็นจะต้องสืบหาความจริงในทุกๆเหตุการณ์ที่เชื่อว่าเป็นการกระทำนอกกฎหมายหรือไม่ อีกทั้งนอกจากการกระทำของกองทัพอังกฤษแล้ว ยังมีเหตุการณ์อื่นๆที่เชื่อว่าเป็นการกระทำโดยกองกำลังติดอาวุธต่างๆด้วยเช่นเดียวกัน แต่อย่างไรก็ตาม เสียงส่วนใหญ่จากทั้งสองฝ่ายต่างก็เห็นว่าเมื่อมีการเปิดเผยความจริงและยอมรับผิดจากฝ่ายผู้กระทำ และมีการให้อภัยจากฝ่ายที่ได้รับผลกระทบจากกระทำนั้น ก็นับว่าเพียงพอแล้วต่อการเริ่มต้นความสัมพันธ์กันใหม่โดยไม่จำเป็นต้องนำตัวผู้กระทำผิดกรณีดังกล่าวมาลงโทษ โดยทาง Unionist มองว่าขณะที่ IRA ได้รับการปล่อยตัวจากผลของข้อตกลงแล้ว อีกฝ่ายหนึ่งก็ไม่ควรที่จะต้องได้รับโทษด้วยเช่นเดียวกัน ซึ่งทาง Nationlist ก็มีความเห็นสอดคล้องกัน ด้วยเห็นว่าการออกมาเปิดเผยความจริงดังกล่าวต่อสาธารณะโดยผู้พิพากษาและนายกรัฐมนตรีนั้นถือว่าตนได้รับความยุติธรรมกลับมาแล้ว (Ian White, สัมภาษณ์, 27 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์)

ในส่วนของเหตุการณ์ความรุนแรงอื่นๆซึ่งมีจำนวนมากและยังไม่สามารถหาตัวผู้กระทำผิดมาได้นั้น ทางสำนักงานตำรวจไอร์แลนด์เหนือได้ตั้งทีมสอบสวนเหตุการณ์ในอดีตตั้งแต่ปี 2512-2541 (Historical Enquiries Team) เพื่อสืบสวนหาข้อเท็จจริงและผู้กระทำผิด โดยไม่มีการออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่ผู้ที่ยังไม่ได้รับโทษแต่อย่างใด ทั้งนี้ คณะทำงานได้เริ่มปฏิบัติหน้าที่ตั้งแต่ปี 2549 โดยคาดว่าจะใช้เวลาอย่างน้อย 7 ปีในการสืบสวน (Guelke, 2008)

การช่วยเหลือเยียวยา

ชาวไอริชคาทอลิกบางส่วนรู้สึกรับไม่ได้ที่เห็นนักโทษการเมืองที่มีส่วนในการฆ่าคนตายได้รับการปล่อยตัว ซึ่งผู้นำศาสนาของแต่ละชุมชนจะต้องเข้าไปพูดคุยเยียวยากลุ่มคนเหล่านี้ เพื่อสร้างความเข้าใจในชุมชน และให้เห็นความจำเป็นของการให้อภัย โดยชี้ให้เห็นว่าการลงโทษตามกระบวนการยุติธรรมเพียงมิติเดียวไม่ใช่ทางออก หากแต่ต้องอาศัยความเมตตาระหว่างเพื่อนมนุษย์ด้วย ซึ่งสำหรับบางคนอาจจะเห็นว่าไม่ยุติธรรมเลยสำหรับผู้ที่ได้รับความเสียหายเลย แต่อย่างไรก็ตาม การตัดวงจรการลงโทษตอบโต้กันถือเป็นสิ่งจำเป็นประการหนึ่งของการสร้างสังคมปรองดอง (Martim Magill, สัมภาษณ์, 1 มีนาคม 2554, เบลฟาสต์)

ในส่วนของการช่วยเหลือเยียวยาให้อดีตกลุ่มกองกำลังติดอาวุธกลับคืนสู่สังคมนั้น ยังดำเนินไปได้ไม่เต็มที่เท่าที่ควร ทั้งในแง่ของการช่วยเหลือในรูปของตัวเงินและการสร้างความเข้าใจต่อสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่ม UDA ที่สังคมบางส่วนยังมองว่าเป็นพวกอาชญากร ค้ายาเสพติด โดยกลุ่มเหล่านี้ต้องการให้รัฐบาลให้ความสนใจมากขึ้น ซึ่ง David Stitt (สัมภาษณ์, 2 มีนาคม 2554, เบลฟาสต์) อดีตหัวหน้ากองกำลังย่อยของ UDA ที่ดูแลลูกน้องกว่าร้อยคนได้ตั้งข้อสังเกตว่าหากเปรียบเทียบกันแล้ว ดูเหมือนว่ารัฐบาลจะให้การช่วยเหลือเยียวยา IRA มากกว่าทางฝ่าย Loyalist ทั้งๆที่เขามองว่า IRA ได้สร้างความเดือดร้อนให้กับสังคมมากกว่า จึงต้องการให้รัฐบาลดูแลอย่างเท่าเทียมกัน

สำหรับประเด็นเรื่องการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้น ได้มีการเสนอจากกลุ่มภาคประชาสังคมบางส่วนว่าน่าจะจ่ายเงินเยียวยาให้แก่สมาชิกครอบครัวของผู้ที่เสียชีวิตจากเหตุการณ์ระหว่างปี 2509 – 2549 ครอบครัวละ 12,000 ปอนด์โดยไม่ต้องแยกแยะสถานะของผู้เสียชีวิตว่าเป็นฝ่ายใด และไม่ต้องจัดลำดับความสำคัญของเหยื่อ (Hierarchy of Victimhood) ที่สังคมมักจะมองว่าทหารอังกฤษคือชีวิตที่สำคัญที่สุดเนื่องจากเป็นผู้เสียสละชีวิตเพื่อปกป้องประเทศชาติ รองลงมาคือพลเรือนผู้บริสุทธิ์ที่ได้รับผลกระทบจากการต่อสู้ และชีวิตที่มีความสำคัญน้อยที่สุดคือชีวิตของกลุ่มกองกำลังติดอาวุธ (Lodge, 2009) ซึ่งแท้จริงแล้วทุกชีวิตต่างมีความหมายและความสำคัญเท่าเทียมกัน ไม่ว่าจะเป็นทหารหรือขบวนการ หากเขาคนนั้นเป็นพี่น้องของใครคนหนึ่ง มีใครบ้างที่ไม่รู้สึกเจ็บปวดเสียใจ ในความเป็นจริงแล้ว ไม่ว่าฝ่ายใดต่างก็ตกเป็นเหยื่อของความรุนแรงทั้งนั้น (Ian White, 28 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์) แต่ข้อเสนอนี้ก็ได้ถูกต่อต้านอย่างมากจากหลายฝ่ายที่ยังมองว่าสถานะของพลเรือนผู้บริสุทธิ์ที่เสียชีวิตจากเหตุระเบิดน่าจะแตกต่างจากผู้ก่อความไม่สงบที่เสียชีวิตจากการประกอบระเบิด (Lodge, 2009)

การปฏิรูปสถาบัน/องค์กร

การถ่ายโอนอำนาจจากรัฐบาลอังกฤษมาสู่คณะผู้บริหารและสภาท้องถิ่นไอร์แลนด์เหนือตามข้อตกลงเริ่มเกิดผลในทางปฏิบัติเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2542 ซึ่งในวันเดียวกันนี้เอง ทางรัฐสภาไอร์แลนด์ก็ได้แก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งตัดมาตราที่ประเทศไอร์แลนด์อ้างสิทธิเหนือดินแดนต่อไอร์แลนด์เหนือออกไป มีการออกพระราชบัญญัติไอร์แลนด์เหนือปี 2543 (Northern Ireland Act 2000) และมีการจัดตั้งกลไกจัดการความสัมพันธ์ต่างๆขึ้นตามที่กำหนดไว้ในข้อตกลง แต่อย่างไรก็ตาม โครงสร้างการปกครองที่มีคณะผู้บริหารร่วมตามหลักการแบ่งอำนาจก็ยังคงมีข้อถกเถียงกันอยู่ ซึ่งในวันที่ 13 ตุลาคม 2549 รัฐบาลอังกฤษและไอร์แลนด์ก็ได้ประกาศข้อตกลง St Adrews ที่ได้ผ่านการหารือพูดคุยกับทั้งพรรค SF และ DUP ที่ในขณะนั้นเป็นพรรคการเมืองใหญ่ของแต่ละฝ่าย โดยมีเนื้อหาหลัก คือ การจะจัดให้มีการเลือกตั้งและร่วมกันตั้งคณะผู้บริหารตามหลักแบ่งอำนาจอีกครั้ง ซึ่งในที่สุดแล้วได้นำไปสู่การจัดตั้งคณะผู้บริหารที่ต้องตัดสินใจร่วมกันในเดือนพฤษภาคม 2550 โดยมีนาย Ian Paisley จากพรรค DUP เป็น First Minister และมีนาย Martin Mcguiness จากพรรค SF เป็นรอง First Minister ส่งผลให้โครงสร้างการปกครองที่ได้รับการปฏิรูปตามข้อตกลงได้เกิดผลในทางปฏิบัติอย่างแท้จริงในที่สุด (Jeffrey Donaldson, สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) ซึ่งแม้รูปแบบดังกล่าวยังคงต้องปรับปรุงอยู่หลายส่วน และฝ่าย Unionist ส่วนหนึ่งก็ไม่สนับสนุนรูปแบบการปกครองนี้ก็ตาม แต่ก็ถือว่าเป็นระบบที่ทำให้ทั้งสองฝ่ายสามารถอยู่ร่วมกันได้จนถึงทุกวันนี้ (Jimmy Spratt, สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์)

นอกจากการปฏิรูปโครงสร้างทางการบริหารปกครองโดยรัฐบาลด้วยหลักการแบ่งอำนาจเพื่อให้ทุกฝ่ายสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมืองได้อย่างแท้จริงอันเป็นการตอบโจทย์ที่เป็นเงื่อนไขหนึ่งของความขัดแย้งแล้วนั้น ทางคณะผู้บริหารไอร์แลนด์เหนือได้พยายามปรับปรุงพัฒนากลไกหรือมาตรการทางสังคมและเศรษฐกิจเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางสังคมที่ชาวคาทอลิกรู้สึกโดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านการจัดสรรที่อยู่อาศัย การจ้างงาน และการศึกษาด้วย ซึ่งประเด็นทางเศรษฐกิจสังคมเหล่านี้ถือเป็นเรื่องสำคัญโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของกลุ่มผู้ที่เคยเกี่ยวข้องกับการใช้ความรุนแรง โดยจากการจัดทำประวัติทางเศรษฐกิจสังคมของกลุ่มคนดังกล่าวพบว่าส่วนใหญ่แล้วจะมาจากพื้นฐานครอบครัวที่ยากจน ไม่มีงานทำ การศึกษาน้อย และไม่ได้รับการยอมรับนับถือจากสังคม จึงไม่น่าแปลกใจที่จะมีแนวโน้มต่อการเข้ามาเกี่ยวข้องกับความรุนแรง (Ian White, สัมภาษณ์, 27 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์)

นอกจากนี้ ในส่วนของการปฏิรูปองค์กรตำรวจ Patten ได้มีการออกรายงาน (Patten’s Report) ในวันที่ 9 กันยายน 2542 ซึ่งเสนอแนะให้มีการแปลงเปลี่ยนองค์กรตำรวจขนานใหญ่ทั้งในแง่ของการสร้างความเป็นหุ้นส่วนกับชุมชนในการดูแลความปลอดภัย การกระจายอำนาจภายในองค์กร การเพิ่มสัดส่วนของชาวไอริชคาทอลิกในองค์กร และการปลูกฝังวัฒนธรรมการเคารพสิทธิมนุษยชน ประชาธิปไตย และความโปร่งใสในการทำงาน ตลอดจนการเปลี่ยนชื่อและเครื่องแบบขององค์กร ซึ่งถือว่าเป็นการปฏิรูปครั้งใหญ่ในทุกมิติอย่างแท้จริง (Paul Moran, สัมภาษณ์, 1 มีนาคม 2554, เบลฟาสต์)

การเปลี่ยนแปลงได้เกิดขึ้นอย่างเห็นได้ชัดภายหลังจากข้อตกลง โดยชาวไอริชคาทอลิกได้รับการบรรจุเข้าทำงานในองค์กรตำรวจสูงสุดเป็นประวัติการณ์คือร้อยละ 26 โดยได้รับความเชื่อมั่นมากขึ้นจากชุมชนไอริชคาทอลิกถึงร้อยละ 80 (Lodge, 2009) การเปิดโอกาสให้ตัวแทนพรรคการเมืองจากทั้งสองฝ่ายได้เข้าไปนั่งในคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการตำรวจไอร์แลนด์เหนือ (Policing Board) ก็ถือว่าเป็นอีกรูปธรรมหนึ่งที่มีความหมายมากในแง่ของสัญลักษณ์ที่แสดงให้เห็นว่าความเสมอภาคเท่าเทียมและการทำงานด้วยกันระหว่างคนที่เคยเป็นศัตรูกันมานั้นเป็นไปได้จริงและเป็นรูปธรรมจับต้องได้ (Alex Maskey, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) ในทางกลับกัน สิ่งที่เจ้าหน้าที่ตำรวจทำใจยอมรับได้ยากก็คือการเปลี่ยนชื่อจาก Royal Ulster Constabulary (RUC) เป็น Police Service of Northern Ireland (PSNI) เพราะถือเป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงสัญลักษณ์ที่คล้ายกับเป็นการสร้างความรู้สึกถูกย่ำยี แต่อย่างไรก็ตาม องค์กรก็มีความเป็นมืออาชีพพอที่จะยอมรับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการสันติภาพ (Lynne Knox, สัมภาษณ์, 1 มีนาคม 2554, เบลฟาต์)

การสานข่ายใยทางสังคมระหว่างสองชุมชนเพื่อปรับทัศนคติและความสัมพันธ์ที่แตกร้าว

การอยู่ร่วมกันระหว่างสองชุมชนคือโปรเตสแตนท์และคาทอลิกของไอร์แลนด์เหนือภายหลังจากความขัดแย้งรุนแรงนั้น มีความเห็นออกเป็นสองแนวทางคือ ด้านหนึ่งมีความเห็นว่า ด้วยเหตุที่ทั้งสองชุมชนมีความแตกต่างกันมากทั้งในแง่ของอัตลักษณ์วัฒนธรรม ประวัติศาสตร์ความเป็นมา ตลอดจนมุมมองที่ทั้งสองชุมชนมีต่ออีกฝ่าย การจะอยู่ร่วมกันที่ปลอดภัยที่สุดและไม่ให้เกิดความรุนแรงขึ้นก็คือ การแยกกันอยู่ จำกัดการติดต่อสัมพันธ์กันเท่าที่จำเป็นเพื่อลดโอกาสที่จะขัดแย้งกัน แต่อย่างไรก็ตาม อีกความเห็นหนึ่งซึ่งเป็นความเห็นของคนส่วนใหญ่คือ มองว่ายิ่งมีความแตกต่างมากเท่าใด ยิ่งต้องมีการปฏิสัมพันธ์รู้จักกันให้มากขึ้นเท่านั้น กล่าวคือ ทำงานและอาศัยอยู่ในสถานที่ที่มีคนจากทั้งสองชุมชน การแต่งงานข้ามวัฒนธรรม และการเรียนร่วมกันในโรงเรียน การอยู่ร่วมกันจึงจะเกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง ซึ่งจากการสำรวจเมื่อปี 2549 พบว่าทั้งชุมชนโปรเตส-แตนท์และชุมชนคาทอลิกต่างต้องการที่จะอยู่ในสภาวะแวดล้อมทางสังคมที่ปะปนกัน มิใช่ต่างคนต่างอยู่ จำนวนร้อยละ 75 และ 80 ตามลำดับ ซึ่งเป็นสัดส่วนความคิดเห็นที่สูงมาก (Dixon, 2008) แม้ในความเป็นจริงจะยังห่างไกลจากสิ่งที่ชุมชนทั้งสองต้องการจะเห็นก็ตาม (Vikki Nelson, สัมภาษณ์, 17 มิถุนายน 2553, กรุงเทพฯ)

แท้จริงแล้ว การสร้างความสมานฉันท์คือการฟื้นฟูถักถอข่ายใย (Fabric) ระหว่างกลุ่มคนต่างๆในสังคมที่แตกแยกให้กลับคืนมาใหม่เพื่อสร้างศักยภาพในการพัฒนา ทุกคนต้องยอมรับว่าตนต่างมีส่วนรับผิดชอบในความขัดแย้งรุนแรงทั้งสิ้น คงจะมักง่ายเกินไปที่จะชี้นิ้วและโยนความผิดให้อีกฝ่ายว่าเป็นตัวปัญหาแต่เราไม่ใช่ ทันทีที่เราคิดแบบนี้ เราจะกลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาไปโดยปริยาย จริงอยู่ว่าฝ่ายหนึ่งอาจจะปาก้อนหินมาก่อน แต่อีกฝ่ายหนึ่งก็ปากลับไปเช่นกัน และอาจจะก้อนใหญ่กว่าด้วย ในกรณีของไอร์แลนด์เหนือ ทั้งทหารอังกฤษ IRA UVF UDA รวมถึงฝ่ายการเมืองทั้งหลายต่างก็เป็นส่วนหนึ่งที่ต้องรับผิดชอบต่อความรุนแรงที่เกิดขึ้นนี้ทั้งสิ้น (Ian White, สัมภาษณ์, 27 กุมภาพันธ์ 2554, วิคโลว์)

[[ การสร้างความปรองดอง]]ในสังคมที่แตกแยกมานานเช่นนี้ การศึกษาจะเป็นสิ่งที่วางรากฐานสำคัญให้แก่สังคมสมานฉันท์ในอนาคต ซึ่งทางคณะผู้บริหารไอร์แลนด์เหนือก็มีแนวคิดที่จะสร้างระบบการศึกษาที่มิใช่การแยกกันเรียนดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน โดยคนอังกฤษโปรเตสแตนท์กว่าร้อยละ 90 จะเข้าเรียนในโรงเรียนของรัฐ ส่วนคนไอริชคาทอลิกจะส่งลูกเรียนโรงเรียนคาทอลิก ทำให้โตกันมาแบบต่างคนต่างเรียน หลักสูตรการเรียนการสอนจึงจะต้องปรับให้เด็กจากทั้งสองชุมชนสามารถเรียนด้วยกันได้ แต่ก็ยังติดอยู่ที่วิชาศาสนากับประวัติศาสตร์ว่าจะสอนกันอย่างไร กระนั้นก็ตาม แต่ละฝ่ายก็ยังไม่กล้าที่จะปฏิรูปการศึกษาอย่างเต็มที่เนื่องจากยังมีบางส่วนที่ไม่เห็นด้วยและยังไม่เข้าใจถึงความจำเป็นของการเรียนร่วมกัน (Peter Robinson, สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์)

การประคับประคองสันติภาพที่เปราะบาง

ไม่ใช่ทุกฝ่ายในสังคมที่จะเห็นด้วยกับกระบวนการสันติภาพ ซึ่งถือเป็นเรื่องปกติธรรมดา แต่ประเด็นสำคัญคือจะจำกัดบทบาทหรือสร้างความเข้าใจให้กับกลุ่มที่ไม่เห็นด้วยไม่ให้บั่นทอนทำลายกระบวนการสันติภาพ (Spolier) ได้อย่างไรเป็นสิ่งที่สังคมนั้นๆจะต้องช่วยกันพิจารณา หลังจากที่ IRA ประกาศหยุดยิงและตกลงที่จะเข้าสู่กระบวนการเจรจา ได้มีบางส่วนที่ไม่พอใจกับแนวทางดังกล่าวออกมาตั้งกลุ่ม Real IRA เมื่อปี 2540 และได้สร้างสถานการณ์โดยก่อเหตุระเบิดครั้งใหญ่กลางตลาดนัดที่ Omagh ในปี 2541 ซึ่งทำให้มีผู้เสียชีวิต 29 คนและบาดเจ็บอีก 310 คน (Moloney, 2007) แต่การกระทำครั้งนี้ก็ได้ถูกประณามจาก SF และผู้คนจำนวนมากในสังคม จนทำให้ความพยายามที่จะดึงสังคมไอร์แลนด์เหนือออกจากกระบวนการสันติภาพกลับไปสู่วงจรของความรุนแรงนั้นล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง เนื่องจากมวลชนของทั้งสองฝ่ายต่างก็เหนื่อยหน่ายกับการใช้ชีวิตอยู่ท่ามกลางความรุนแรงแล้ว (Jimmy Spratt, สัมภาษณ์, 27 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์)

หลังจากผ่านการเดินทางที่เปราะบางบนความไม่แน่นอนทางการเมืองมาตลอด 9 ปีหลังจากข้อตกลง พรรคการเมืองที่สุดขั้วจากทั้งสองฝ่ายคือ DUP และ SF ก็ได้ตกลงใจที่จะบริหารปกครองไอร์แลนด์เหนือร่วมกันบนหลักการแบ่งอำนาจในท้ายที่สุด แต่อย่างไรก็ตาม “กำแพงสันติภาพ” ก็ยังคงขวางกั้นชุมชนทั้งสองอยู่ดังเช่นในอดีตไปสู่อนาคต โดย Peter Robinson ซึ่งเป็นหัวหน้าคณะผู้บริหารไอร์แลนด์เหนือด้วยตำแหน่ง First Minister (สัมภาษณ์, 28 กุมภาพันธ์ 2554, เบลฟาสต์) กล่าวว่ามีความคิดที่จะทลายกำแพงเหล่านี้อยู่ แต่จะทำก็ต่อเมื่อทั้งสองชุมชนรู้สึกว่าพร้อมแล้วเท่านั้น และจะต้องเป็นผู้ตัดสินใจเอง ไม่ใช่นักการเมือง หากประชาชนของทั้งสองชุมชนรู้สึกสบายใจแล้วที่จะไม่ต้องมีกำแพงกั้น เมื่อนั้นก็ถึงเวลาที่จะทำลายกำแพงทิ้ง แต่ระหว่างนี้ ทั้งสองชุมชนจะต้องทำงานร่วมกันเพื่อสร้างความไว้วางใจระหว่างกันต่อไปให้ก้าวสู่จุดนั้นได้ในที่สุด ซึ่งไม่ได้หมายความว่าทั้งสองชุมชนจะต้องเป็นเพื่อนรักกันแต่อย่างใด หากแต่ขอให้เคารพความแตกต่างทางความคิด สิทธิเสรีภาพ และความเป็นตัวตนของกันและกันก็คงจะเพียงพอแล้วกับสภาพบริบทของไอร์แลนด์เหนือ (Shirlow and McEvoy, 2008)

บรรณานุกรม

เอกสารภาษาอังกฤษ

Anglo-Irish Agreement. 1985. http://cain.ulst.ac.uk/events/aia/aiadoc.htm (December 13, 2011).

Beresford, David. 1994. Ten Men Dead: The Story of the 1981 Irish Hunger Strike. London: HarperCollins.

Collins, Eamon. 1997. Killing Rage. London: Granta Books.

Dixon, Paul. 2008. Northern Ireland: The Politics of War and Peace. 2nd Edition. Basingstoke: Palgave Macmillan.

Doherty, Paul. 2000. “The Northern Ireland Peace Process: A Solution to the Problems of an Ethnically Divided Society?” The Brown Journal of World Affairs Volume VII, Issue 1 (Winter/Spring): 49-62.

Family Support Center. 2010. “Set the Truth Free.” Family Support Center. http://www.bloodysundaytrust.org/bsi/BSI-media-pack-pdf.pdf (December 13, 2011).

Farrington, Christopher. 2008. “Introduction: Political Change in a Divided Society – The Implementation of the Belfast Agreement.” In Global Change, Civil Society and the Northern Ireland Peace Process: Implementing the Political Settlement, ed. Christopher Farrington. New York: Palgrave Macmillan.

Goodall, David. 1993. “The Irish Question.” Ampleforth Journal vol.XCVIII Part I (Spring).

Guelke, Adrian. 2008. “The Lure of the Miracle? The South African Connection and the Northern Ireland Peace Process.” In Global Change, Civil Society and the Northern Ireland Peace Process: Implementing the Political Settlement, ed. Christopher Farrington. New York: Palgrave Macmillan.

Howe, Geoffrey. 1994. Conflict of Loyalty. London: Pan.

Idoiaga, Gorka Espiau. 2010. “The Peace Processes in the Basque Country and Northern Ireland (1994-2006): a Comparative Approach.” Working Papers 2010/03. Institut Catala Internacional Per la Pau. http://www20.gencat.cat/docs/icip/Continguts/Publicacions/WorkingPapers/Arxius/WP10_3_ANG.pdf (December 13, 2011).

Lodge, Tom. 2009. “Northern Ireland: between Peace and Reconciliation.” OpenDemocracy. http://www.opendemocracy.net/article/northern-ireland-between-peace-and-reconciliation (December 13, 2011).

Major, John. 1999. John Major: The Autobiography. London: HarperCollins.

Mitchell, George J., John de Chastelain, and Harri Holkeri. 1996. Report of the International Body on Arms Decommissioning, 22 January 1996. Conflict Archive on the Internet, University of Ulster. http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs/gm24196.htm (December 13, 2011).

Moloney, Ed. 2007. A Secret History of the IRA. 2nd Edition. London: Penguin Books.

Powell, Jonathan. 2009. Great Hatred, Little Room: Making Peace in Northern Ireland. London: Vintage Books.

Saville of Newdigate, William L. Hoyt, and John L. Toohey. 2010. Report of the Bloody Sunday Inquiry. National Archive. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20101103103930/http://bloody-sunday-inquiry.org/ (December 13, 2011).

Shirlow, Peter, and Kieran McEvoy. Beyond the Wire: Former Prisoners and Conflict Transformation in Northern Ireland. London: Pluto Press.

Sunningdale Agreement. 1973. http://cain.ulst.ac.uk/events/sunningdale/agreement.htm (December 13, 2011).

Taylor, Peter. 2000. Loyalists. London: Bloomsbury.

Thatcher, Margaret. 1993. Downing Street Years. London: HarperCollins.

The Agreement. 1998. http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs/agreement.htm (December 13, 2011).

Wichert, Sabine. 1999. Northern Ireland since 1945. 2nd Edition. New York: Longman.

Widgery. 1972. Report of the Tribunal appointed to inquire into the events on Sunday, 30th January 1972. Conflict Archive on the Internet, University of Ulster. http://cain.ulst.ac.uk/hmso/widgery.htm (December 13, 2011).

รายชื่อผู้ให้สัมภาษณ์

1. Alex Maskey – สมาชิกสสภาไอร์แลนด์เหนือ พรรค SF และกรรมการกำกับดูแลกิจการตำรวจ (Policing Board) ในนามพรรค

2. David Stitt – อดีตหัวหน้ากองกำลังย่อยกลุ่มติดอาวุธ UDA ของฝ่าย Loyalist

3. Evelyn Glenholmes – แกนนำพรรค SF เป็นลูกและหลานของอดีตสมาชิก IRA และได้เข้าร่วม IRA ตั้งแต่อายุ 13 ปี ได้รับฉายาจากสื่อมวลชนอังกฤษว่า “นางฟ้าแห่งความตาย” (Angle of Death)

4. Ian White – ผู้อำนวยการ Glencree Center for Peace and Reconciliation ซึ่งเคยมีบทบาทเป็นผู้เชื่อมประสานให้เกิดการพูดคุยระหว่างฝ่าย Unionist และฝ่าย Nationalist ในระดับชุมชน

5. Jeffrey Donaldson – สมาชิกสภาไอร์แลนด์เหนือ พรรค DUP/ อดีตคณะผู้เจรจาของพรรค DUP ในกระบวนการสันติภาพเมื่อปี 2541

6. Jimmy Spratt – สมาชิกสภาไอร์แลนด์เหนือ พรรค DUP และกรรมการกำกับดูแลกิจการตำรวจ (Policing Board) ในนามพรรค

7. Lynne Knox – จ่าตำรวจประจำสำนักงานตำรวจไอร์แลนด์เหนือ

8. Martin Magill (Rev.) – บาทหลวงนิกายคาทอลิกประจำ St Oliver Plunkett Parish เบลฟาสต์ตะวันตก

9. Michael Culbert – ผู้อำนวยการคอยส์เต้ (Coiste) ซึ่งเป็นองค์กรพัฒนาเอกชนที่ช่วยเหลือดูแลอดีตนักโทษการเมืองในการกลับคืนสู่สังคม/ เป็นอดีตสมาชิกกลุ่มขบวนการIRA และเป็นอดีตนักโทษการเมืองที่ถูกทางการอังกฤษตัดสินจำคุก 16 ปี

10. Paul Arthur – ศาสตราจารย์ด้านสันติภาพและความขัดแย้ง มหาวิทยาลัย Ulster

11. Paul Moran – สารวัตรประจำสำนักงานตำรวจไอร์แลนด์เหนือ

12. Peter Robinson – หัวหน้าคณะผู้บริหารไอร์แลนด์เหนือ (First Minister)

13. Vikki Nelson – ผู้เชี่ยวชาญประจำตัว Jimmy Spratt สมาชิกสภาไอร์แลนด์เหนือพรรค DUP