แปรญัตติ

ผู้เรียบเรียง ณรงค์ ศรีนาค

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

บทนำ

ภายใต้บริบทของสังคมที่มีความแตกต่างด้านวัฒนธรรมเชื้อชาติ ความแตกต่างด้านการนับถือศาสนา ความแตกต่างด้านความเชื่อตามประเพณีโบราณ เหล่านี้ คือ ความหลากหลายที่ต้องอาศัยมาตรการควบคุมเพื่อให้สมาชิกในสังคมได้ใช้ชีวิตประจำวันอยู่ร่วมกันอย่างมีความสุข กฎหมาย คือ มาตรการหนึ่งในอีกหลายมาตรการที่สามารถใช้ควบคุมและสร้างบรรทัดฐานให้เกิดความยุติธรรมในสังคมบนหลักการแห่งความเท่าเทียมกันของบุคคลทุกเพศทุกวัย

ความสำคัญของกระบวนการออกกฎหมาย เพื่อบังคับใช้ ไม่ว่าจะเป็นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ถือว่าเป็นแม่บทของกฎหมาย หรือกฎหมายลำดับรอง อันได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติต่าง ๆ ขั้นตอนการพิจารณากฎหมายจำต้องมีความเป็นพิเศษทั้งในด้านความรู้ ประสบการณ์ของผู้ร่างและความละเอียดรอบคอบในทุกขั้นตอนของการพิจารณาร่างกฎหมาย โดยเฉพาะในขั้นกรรมาธิการที่เปิดโอกาสให้สมาชิกได้ “แปรญัตติ” เพื่อขอแก้ไขเพิ่มเติมในร่างกฎหมายให้สมบูรณ์ก่อนพิจารณาในวาระอื่นต่อไป ซึ่งการขอแปรญัตติดังกล่าวถือเป็นสิทธิของสมาชิกในฐานะที่เป็นตัวแทนของปวงชนชาวไทย ที่สามารถสะท้อนปัญหาความต้องการได้อย่างแท้จริง ความสำคัญของการแปรญัตติร่างกฎหมายในขั้นของคณะกรรมาธิการจึงถือว่ามีความหลากหลายในการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมโดยผ่านทางสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของตน

ความหมาย

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 ให้ความหมายคำว่า “แปรญัตติ” คือ แก้ถ้อยคำหรือเนื้อความในร่างกฎหมายที่สภารับหลักการแล้ว

นายประสิทธิ์ ศรีสุชาติ อดีตเลขาธิการรัฐสภา ได้กล่าวในวารสาร “รัฐสภาสาร” เกี่ยวกับแปรญัตติไว้ว่า แปรญัตติ นั้น มีที่ใช้อยู่แห่งเดียว คือ ในรัฐสภา ฉะนั้น จึงเรียกได้ว่าเป็นภาษาสภา การที่จะพูดถึงหรืออ้างถึงคำซึ่งเป็นภาษาสภาก็ควรที่จะต้องใช้ถ้อยคำให้ถูกต้องตามที่มีบัญญัติไว้ โดยเฉพาะก็ในข้อบังคับของสภา

ปัจจุบัน คำว่า แปรญัตติมิได้มีใช้เฉพาะแต่ในรัฐสภาเท่านั้น หากแต่ใช้แพร่หลายไปสู่สภาต่าง ๆ ที่มีหน้าที่ในการออกข้อบัญญัติเพื่อใช้บังคับเป็นกฎหมาย เช่น สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สภากรุงเทพมหานคร สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น ทั้งนี้ ความหมายของคำว่าแปรญัตติก็ยังคงไว้เหมือนเดิมทุกประการ

ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2476 มีการบัญญัติคำว่า แปรญัตติ ไว้เป็นครั้งแรกใน ข้อ 22 “ภายในเวลาซึ่งสภาจะได้กำหนดให้ ถ้าสมาชิกผู้ใดเห็นควรจะแก้ไขเพิ่มเติมร่างมาตราใด ก็ให้เขียนคำแก้ไขเพิ่มเติมเป็นแปรญัตติส่งมาเป็นมาตรา ๆ โดยมีสมาชิกรับรอง 4 คน ยืนต่อประธานคณะกรรมาธิการเจ้าหน้าที่”

เดโช สวนานนท์ ได้อธิบายความหมายของคำว่า “แปรญัตติ” หมายถึง การที่สภาเปิดโอกาสให้สมาชิกพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่สภาให้ความเห็นชอบอีกครั้งหนึ่งหลังจากที่ร่างพระราชบัญญัตินั้นผ่านการพิจารณาในวาระหนึ่ง อันเป็นการพิจารณาในขั้นรับหลักการไปแล้ว จะมีคณะกรรมาธิการที่สภามีมติแต่งตั้งขึ้นเป็นผู้พิจารณาในรายมาตราอีกชั้นหนึ่ง ในระหว่างนี้ สมาชิกจะขอเปลี่ยนแปลงแก้ไขรายละเอียดบางประการได้เพื่อความสมบูรณ์แห่งกฎหมายนั้น โดยจะต้องแจ้งให้กรรมาธิการทราบ การเปลี่ยนแปลงแก้ไขนั้นจะขัดกับหลักการของกฎหมายที่สภารับหลักการไปแล้วไม่ได้

จากความหมายข้างต้นอธิบายได้ว่า การแปรญัตติ คือ การให้สิทธิแก่สมาชิกแห่งสภานั้น ที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นกรรมาธิการ หากสมาชิกพิจารณาแล้ว เห็นว่า ร่างกฎหมายที่ผ่านวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการมาแล้ว มีความไม่สมบูรณ์และต้องการแก้ไขเพิ่มเติมก็เสนอคำขอแก้ไขเพิ่มเติมของตนต่อประธานกรรมาธิการที่รับผิดชอบร่างกฎหมายนั้น ๆ ภายในเวลาที่กำหนด คำขอแก้ไขเพิ่มเติมนั้นเรียกว่า “คำแปรญัตติ” จากนั้นคณะกรรมาธิการจะพิจารณาคำแปรญัตติ โดยเชิญสมาชิกที่เสนอขอแปรญัตติมาชี้แจงประกอบคำแปรญัตติของตนต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการ หากคณะกรรมาธิการเห็นด้วยกับคำแปรญัตติก็แก้ไขตามสมาชิกร้องขอ แต่หากคณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วยกับคำแปรญัตติ และสมาชิกยืนยันในหลักการและเหตุผลคำแปรญัตติของตน ผู้แปรญัตติก็มีสิทธิที่จะ “สงวนคำแปรญัตติ” ของตนไว้เพื่อให้สภาพิจารณาวินิจฉัยในวาระที่สองขั้นการพิจารณาเรื่องลำดับมาตราต่อไป

ขั้นตอนการแปรญัตติ

การแปรญัตติ เป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการร่างกฎหมายที่มีความสำคัญไม่น้อยกว่าขั้นตอนอื่น โดยเปิดโอกาสให้สมาชิกได้มีส่วนช่วยกลั่นกรองบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้มีความรัดกุมรอบคอบได้อย่างเต็มที่ โดยปกติการขอแปรญัตติของทั้งสองสภา คือ สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา จะมีบทบัญญัติตามข้อบังคับการประชุมที่ใกล้เคียงกันตามหลักเกณฑ์ ดังนี้

1. การขอแปรญัตติต้องทำการเสนอญัตติภายในเวลาที่กำหนดตามข้อบังคับ”การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติขั้นคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง สมาชิกผู้ใดเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติก็ให้เสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายในกำหนดเจ็ดวัน นับแต่วันถัดจากวันที่สมาชิกรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติเว้นแต่สภาจะได้กำหนดเวลาแปรญัตติสำหรับร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้เป็นอย่างอื่น” (ข้อ 123) ในส่วนของกำหนดเวลาแปรญัตติหากสภาเห็นว่า ร่างพระราชบัญญัติใดมีความยากหรือมีปริมาณรายมาตราเป็นจำนวนมากอาจกำหนดเวลาให้มากกว่าเจ็ดวันก็ได้

2. การเสนอญัตติต้องมีสมาชิกรับรอง “ญัตติทั้งหลายต้องเสนอล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานสภา และต้องมีจำนวนสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่าห้าคน ทั้งนี้ เว้นแต่ข้อบังคับนี้ได้กำหนดไว้โดยเฉพาะเป็นอย่างอื่น”(ข้อ 37)

3. การกำหนดวันชี้แจง “ให้เลขาธิการประกาศกำหนดการประชุมคณะกรรมาธิการไว้บริเวณสภา และมีหนังสือนัดผู้เสนอญัตติหรือแปรญัตติมาชี้แจงประกอบญัตติหรือคำแปรญัตติแล้วแต่กรณีล่วงหน้าไม่น้อยกว่าสามวัน หากเรื่องใดจะก่อให้เกิดผลใช้บังคับเป็นกฎหมายหรือเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินให้แจ้งคณะรัฐมนตรีทราบด้วย (ข้อ 92)

4. สิทธิการชี้แจงประกอบคำแปรญัตติ สมาชิกมีสิทธิจะมาชี้แจงประกอบคำแปรญัตติของตนต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการ หรืออาจมอบหมายให้ผู้รับรองญัตติมาชี้แจงแทนก็ได้ “การชี้แจงแสดงความคิดเห็นตามวรรคหนึ่งผู้เสนอญัตติหรือผู้แปรญัตติอาจมอบหมายเป็นหนังสือให้สมาชิกอื่น หรือกรรมาธิการคนใดคนหนึ่งกระทำการแทนได้” (ข้อ 91 วรรค 2)

5. การไม่มาชี้แจงคำแปรญัตติ “ถ้าผู้แปรญัตติหรือผู้รับมอบหมายไม่มาชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการตามนัดจนเวลาล่วงไปเกินกว่าสามสิบนาทีนับแต่เวลาที่ได้เริ่มพิจารณาคำแปรญัตติใด ให้คำแปรญัตตินั้นเป็นอันตกไป เว้นแต่คณะกรรมาธิการพิจารณาเรื่องนั้นยังไม่เสร็จหรือที่ประชุมอนุญาตให้เลื่อนการชี้แจงไปวันอื่น” (ข้อ 93)

6. การถอนคำแปรญัตติ “การถอนคำแปรญัตติจะกระทำเมื่อใดก็ได้ แต่การขอแก้ไขเพิ่มเติมคำแปรญัตติ จะกระทำได้เฉพาะภายในกำหนดเวลาแปรญัตติ” (ข้อ 54)

7. การไม่เห็นด้วยกับคำแปรญัตติ หากคณะกรรมาธิการเห็นด้วยกับคำแปรญัตติของสมาชิกก็จะแก้ไขร่างกฎหมายตามที่สมาชิกเสนอ แต่ถ้าคณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วยและสมาชิกผู้แปรญัตติยืนยันในคำแปรญัตติของตน ผู้แปรญัตติมีสิทธิที่จะ “สงวนคำแปรญัตติ” ไว้เพื่อให้ที่ประชุมสภาวินิจฉัยในวาระต่อไป “ถ้าผู้แปรญัตติหรือผู้รับมอบหมายไม่เห็นด้วยกับมติของคณะกรรมาธิการในข้อใด จะสงวนคำแปรญัตติในข้อวินิจฉัยไว้เพื่อขอให้สภาวินิจฉัยก็ได้” (ข้อ 94)

การพิจารณาร่างกฎหมายในขั้นของกรรมาธิการ นอกจากจะให้สิทธิสมาชิกได้แปรญัตติเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมาย และสามารถสงวนคำแปรญัตติไว้เพื่อให้สภาพิจารณาแล้ว ในที่ประชุมของคณะกรรมาธิการเองก็มีสิทธิแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมายได้โดยกรรมาธิการทุกคนมีสิทธิขอแก้ไขเพิ่มเติมในร่างกฎหมาย หากกรรมาธิการส่วนมากเห็นด้วยก็จะแก้ไขไปตามนั้น0ถ้าหากคณะกรรมาธิการส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย และสามารถชี้แจงจนเป็นที่พอใจ กรรมาธิการผู้นั้นอาจไม่ติดใจในคำขอแก้ไข แต่ถ้าชี้แจงแล้วไม่เป็นที่พอใจกรรมาธิการผู้นั้นมีสิทธิที่จะขอสงวนคำขอแก้ไขของตนเพื่อให้สภาวินิจฉัยตัดสินก็ได้ การสงวนของกรรมาธิการดังกล่าวเรียกว่า “สงวนความเห็น”

การสงวนคำแปรญัตติของสมาชิก และการสงวนความเห็นของกรรมาธิการเสียงข้างน้อยเป็นการยืนยันในถ้อยคำหรือข้อความที่มีการขอแก้ไขเพิ่มเติมในร่างกฎหมาย ซึ่งไม่อาจหาข้อสรุปได้ในการพิจารณาของชั้นกรรมาธิการ จึงเป็นการเปิดโอกาสให้มีการชี้แจงหลักการ เหตุผลในที่ประชุมของสภาเมื่อมีการพิจารณาเป็นรายมาตรา และมติของที่ประชุมสภาถือเป็นที่สิ้นสุด

สรุป

การแปรญัตติในร่างกฎหมาย คือ ขั้นตอนหนึ่งที่มีความสำคัญของกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในขั้นของคณะกรรมาธิการ เป็นการเปิดโอกาสให้เกิดความหลากหลายทางความคิดและสะท้อนปัญหาได้อย่างชัดเจน เพื่อหาข้อสรุปของบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เหมาะสมแก่การบังคับใช้มากที่สุด โดยผ่านสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาผู้ทำหน้าที่แปรญัตติ แม้มติของที่ประชุมคณะกรรมาธิการหรือที่ประชุมสภาจะไม่เห็นด้วยกับผู้แปรญัตติ แต่ผลจากการชี้แจงในหลักการและเหตุผลในคำขอแก้ไขก็เป็นสิ่งที่บ่งบอกถึงเจตนาและความต้องการที่มีอยู่จริงบนความแตกต่างของบริบทในสังคม

บรรณานุกรม

ราชบัณฑิตยสถาน, พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 กรุงเทพฯ : นานมีบุ๊คส์พับลิเคชั่นส์, 2546

ประสิทธิ์ ศรีสุชาต. "การตั้งกรรมาธิการพิจารณาก่อนรับหลักการ" รัฐสภาสาร ปีที่ 22 ฉบับที่ 6 พฤษภาคม 2517.

ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2476 ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 50 9 ธันวาคม 2476

เดโช สวนานนท์. พจนานุกรมศัพท์การเมือง. กรุงเทพฯ : หน้าต่างสู่โลกกว้าง, 2545

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2552

คณิน บุญสุวรรณ. ภาษาการเมืองในระบอบรัฐสภา. กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์, 2533

ข้อบังคับการประชุมสภากรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2541. ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 115 ตอนที่ 16 ง 24 กุมภาพันธ์ 2541

ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540. ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 114 ตอนพิเศษ 113 ง 3 ธันวาคม 2540

ข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. 2547. ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 121 ตอนพิเศษ 123 ง 1 พฤศจิกายน 2547