พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน

ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ศุทธิกานต์ มีจั่น

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ดร.สติธร ธนานิธิโชติ

 

พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน

          พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินเป็นการใช้กฎหมายที่มีความมุ่งหมายเพื่อแก้ไขสถานการณ์ที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐที่มีหลากหลายรูปแบบให้ยุติลงได้โดยเร็ว รวมทั้งการใช้ในการแก้ไขปัญหาที่เกิดจากภัยพิบัติสาธารณะและการฟื้นฟูสภาพความเป็นนอยู่ของประชาชนที่ได้รับความเสียหาย ซึ่งไม่อาจแก้ไขปัญหาด้วยการบริหารราชการในรูปแบบปกติได้ โดยลักษณะของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน มี 2 ลักษณะ ได้แก่ สถานการณ์ฉุกเฉินที่ไม่มีความร้ายแรงซึ่งมีความจําเป็นเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินให้ยุติลงโดยเร็ว และอีกรูปแบบหนึ่งคือ สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง ซึ่งถือได้ว่าเป็นการกระทําที่มีความรุนแรง กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สิน และมีความจําเป็นที่ต้องเร่งแก้ไขปัญหาให้ยุติลงโดยเร็ว

          กฎหมายนี้ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีที่จะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อบังคับใช้ทั่วราชอาณาจักรหรือในบางเขตบางท้องที่ ตามความจำเป็นเมื่อปรากฏว่ามีสถานการณ์ฉุกเฉินเกิดขึ้น และนายกรัฐมนตรีเห็นสมควรใช้กำลังเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจ เจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารร่วมกันป้องกัน แก้ไข ปราบปราม ระงับ ยับยั้ง ฟื้นฟู หรือช่วยเหลือประชาชน แต่ในกรณีที่ไม่อาจขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีได้ทันท่วงทีนายกรัฐมนตรีอาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินไปก่อน แล้วจึงมาดำเนินการเพื่อให้ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีภายใน 3 วัน ทั้งนี้ นายกรัฐมนตรีอาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในบางท้องที่ หรือทั่วราชอาณาจักรก็ได้ ไม่เกินคราวละ 3 เดือน เว้นแต่ในกรณีจำเป็นต้องขยายระยะเวลา ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศขยายระยะเวลาการใช้บังคับออกไปอีกเป็นคราว ๆ คราวละไม่เกิน 3 เดือน และหากเมื่อใดที่สถานการณ์ฉุกเฉินได้สิ้นสุดลงแล้วหรือเมื่อคณะรัฐมนตรีไม่ได้ให้ความเห็นชอบ หรือเมื่อสิ้นสุดกำหนดเวลาตามประกาศก็ให้นายกรัฐมนตรีประกาศยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นได้

          ความเป็นมาพระราชกำหนดฉบับนี้ ประกาศใช้ครั้งแรกในวันที่ 16 กรกฎาคม พ.ศ. 2548 ในรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ_ชินวัตร อันเนื่องมาจากสถานการณ์ความไม่สงบในชายแดนภาคใต้ของประเทศไทย ในเขตท้องที่จังหวัดนราธิวาส ปัตตานีและยะลา ต่อมาพระราชกำหนดฉบับนี้ได้ถูกประกาศใช้ในช่วงของการชุมนุมและความขัดแย้งทางการเมือง ได้แก่ ในรัฐบาลของ นายสมัคร_สุนทรเวช เมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. 2551 และรัฐบาลของ นายสมชาย_วงศ์สวัสดิ์ ในปีเดียวกัน และถูกนำมาใช้อีกครั้ง ในสมัยรัฐบาล นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เมื่อเดือนเมษายน พ.ศ. 2552 และ พ.ศ. 2553 โดยในปัจจุบันพระราชกำหนดดังกล่าวถูกนำมาใช้ เพื่อควบคุมสถานการณ์การระบาดของไวรัสโคโรนาหรือโควิด-19 ในปี พ.ศ. 2563 ทั้งยังเป็นครั้งแรกที่ประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินทั่วประเทศ

          ต่อมา รัฐบาลได้ออกข้อกำหนดออกตามความใน มาตรา 9 แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน_พ.ศ._2548 (ฉบับที่ 36) ลงวันที่ 21 ตุลาคม 2564 และคำสั่งศูนย์บริหารสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) ที่ 18/2564 ลงวันที่ 21 ตุลาคม 2564 เรื่อง พื้นที่นำร่องด้านการท่องเที่ยว ตามข้อกำหนดออกตามความใน มาตรา 9 แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ได้กำหนดคำสั่งเพิ่มเติม อาทิ ห้ามมิให้มีการมั่วสุมในลักษณะที่เสี่ยงต่อการแพร่โรค หรือการกระทำอันเป็นการฉวยโอกาสซ้ำเติมความเดือดร้อนของประชาชนหรือการกลั่นแกล้งเพื่อแพร่โรค ณ ที่ใด ๆ ทั่วราชอาณาจักร รวมทั้งห้ามมิให้มีการชุมนุม หรือการทำกิจกรรมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรค ในพื้นที่ที่มีประกาศหรือคำสั่งกำหนดเป็นพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวดพื้นที่ควบคุมสูงสุด พื้นที่ควบคุม พื้นที่เฝ้าระวังสูง พื้นที่เฝ้าระวัง เว้นแต่กรณีได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือกิจกรรมที่ได้รับการยกเว้น เป็นต้น

          ด้านขอบเขตการใช้อำนาจตามพระราชกำหนดนี้นั้น เมื่อได้มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในเขตท้องที่ใดแล้ว ให้บรรดาอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีของทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาต สั่งการ บังคับบัญชา หรือช่วยในการป้องกันแก้ไข ปราบปราม ระงับยับยั้งในสถานการณ์ฉุกเฉินหรือฟื้นฟู หรือช่วยเหลือประชาชนโอนมาเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีเป็นการชั่วคราว และให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งบุคคลซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ รวมทั้งในกรณีที่มีความจำเป็นคณะรัฐมนตรีอาจให้มีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเป็นการเฉพาะเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้เป็นการชั่วคราวได้ รวมทั้งให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนดอื่น ๆ ได้แก่ ห้ามบุคคลใดออกนอกเคหสถานภายในระยะเวลาที่กำหนด ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใด ๆ หรือกระทำการใดอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย ห้ามการเสนอข่าวที่อาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเกิดความไม่สงบ ห้ามใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะที่กำหนด ห้ามใช้อาคารหรือเข้าไปอยู่ในสถานที่ใด ๆ หรืออพยพประชาชนออกจากพื้นที่ที่กำหนด

          นอกจากนี้แล้ว หากมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงตาม มาตรา 11 แห่งพระราชกำหนดนี้ อันได้แก่ การก่อการร้าย การใช้กำลังประทุษร้ายต่อชีวิตร่างกาย หรือทรัพย์สิน หรือเชื่อว่ามีการกระทำที่มีความรุนแรงกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สินของรัฐหรือบุคคล และมีความจำเป็นที่จะต้องเร่งแก้ไขปัญหาให้ยุติ กฎหมายยังได้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจดังต่อไปนี้

          (1) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมและควบคุมตัวบุคคลที่สงสัยว่าจะเป็นผู้ร่วมกระทำการให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือเป็นผู้ใช้ผู้โฆษณาผู้สนับสนุนการกระทำเช่นว่านั้น

          (2) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้บุคคลใดมารายงานตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่หรือมาให้ถ้อยคำหรือส่งมอบหลักฐานที่เกี่ยวเนื่องกับสถานการณ์ฉุกเฉิน ออกคำสั่งยึดหรืออายัดอาวุธ หรือวัตถุอื่นใดในกรณีที่เหตุอันควรสงสัยว่าได้ใช้หรือจะใช้สิ่งนั้น เพื่อการกระทำการหรือสนับสนุนการกระทำให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน

          (3) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งตรวจค้น รื้อ ถอน หรือทำลายซึ่งอาคารหรือสิ่งปลูกสร้าง หรือสิ่งกีดขวาง ตรวจสอบจดหมายหรือการสื่อสารด้วยวิธีการอื่นใด ตลอดจนการสั่งระงับหรือยับยั้งการติดต่อหรือการสื่อสารใด และการสั่งห้ามมิให้ผู้ใดออกไปนอกราชอาณาจักร ให้คนต่างด้าวออกไปนอกราชอาณาจักร

          (4) ประกาศห้ามมิให้กระทำการใด ๆ หรือสั่งให้กระทำการใด ๆ เท่าที่จำเป็นแก่การรักษาความมั่นคงของรัฐความปลอดภัยของประเทศ หรือความปลอดภัยของประชาชน

          (5) ประกาศให้การซื้อ ขาย ใช้หรือมีไว้ในครอบครองซึ่งอาวุธหรือวัสดุอุปกรณ์อย่างหนึ่งอย่างใด ซึ่งอาจใช้ในการก่อความไม่สงบหรือก่อการร้ายต้องรายงานหรือได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือปฏิบัติตามเงื่อนไขที่นายกรัฐมนตรีกำหนด

          (6) ออกคำสั่งให้ใช้กำลังทหารช่วยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจระงับเหตุการณ์ร้ายแรง หรือควบคุมสถานการณ์ให้เกิดความสงบโดยด่วน

          เมื่อเหตุการณ์ร้ายแรงได้ยุติลงแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีดำเนินการประกาศยกเลิกประกาศที่ออกโดยอาศัยประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินอย่างร้ายแรงนี้โดยเร็ว และหากมีการจับกุมและควบคุมตัวบุคคลที่สงสัยตามประกาศ (1) ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ดำเนินการร้องขอต่อศาลที่มีเขตอำนาจหรือศาลอาญาเพื่อขออนุญาตก่อน หากศาลอนุญาตก็ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมและควบคุมตัวได้ไม่เกิน 7 วัน และต้องควบคุมตัวไว้ในสถานที่ที่กำหนดซึ่งไม่ใช่สถานีตำรวจที่คุมขัง ทัณฑสถาน หรือเรือนจำแต่จะปฏิบัติต่อบุคคลนั้น ในลักษณะเป็นผู้กระทำผิดมิได้และหากจำเป็นต้องควบคุมตัวต่อ ก็สามารถร้องขอต่อศาลเพื่อขยายระยะเวลาการควบคุมตัวต่อได้อีก คราวละ 7 วัน แต่รวมระยะเวลาทั้งหมดต้องไม่เกินกว่า 30 วัน โดยเมื่อครบกำหนดแล้วหากจะต้องควบคุมต่อไป ให้ดำเนินการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาตาม มาตรา 7, 9, 11 และ 12 ต่อไป ทั้งนี้ ให้ผู้ที่ได้ทำการฝ่าฝืนข้อกำหนด ประกาศ หรือคำสั่งที่ออกตามกฎหมายนี้ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับไม่เกิน 40,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ โดยผู้ได้รับความเสียหายจากการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ มีสิทธิที่จะเรียกร้องการเยียวยาและค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ นอกจากอำนาจดังที่ตราไว้ในพระราชกำหนดดังกล่าวแล้ว นายกรัฐมนตรีและฝ่ายบริหารยังอาศัยอำนาจและเกี่ยวข้องกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการรักษาความมั่นคงอื่น ๆ ด้วย เช่น พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 พระราชบัญญัติว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2495 และพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 เป็นต้น

          อย่างไรก็ดี ข้อวิจารณ์ต่อการใช้อำนาจตามพระราชกำหนดนี้มุ่งไปที่การให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีและฝ่ายบริหารโดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ทำให้ทั้งรัฐสภาและประชาชนไม่สามารถโต้แย้งถึงความเหมาะสมและขาดการตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างมีประสิทธิภาพได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการมีสถานะเป็นกฎหมายพิเศษด้านความมั่นคงที่เกี่ยวข้องกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล รวมไปถึงประเด็นในเรื่องระยะเวลาการควบคุมตัว ซึ่งเมื่อรวมระยะเวลาควบคุมตัวทั้งหมดแล้วได้ 30 วัน ตลอดจนการเอาผิดแก่ผู้ฝ่าฝืนข้อกำหนดในช่วงของการประกาศใช้กฎหมาย แม้จะได้มีการยกเลิกการบังคับใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงแล้วก็ตาม ทําให้กรณีนี้เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ว่าเจ้าหน้าที่อาจใช้อํานาจกระทําการเกินขอบเขต รวมถึงในแง่การกระทบสิทธิมนุษยชนของผู้ต้องสงสัย เป็นต้น

 

อ้างอิง

“คำอธิบาย พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548”. สืบค้นจาก https://www.nsc.go.th/?page_id=324 (16 ธันวาคม 2564).

“ถล่มรัฐใช้"ยาแรง"เปิดทางจนท.ลุแก่อำนาจ”. สืบค้นจาก https://www.posttoday.com/politic/report/273209 (6 กันยายน 2563).

“พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ยาแรงที่ไม่แก้โควิด-19”. สืบค้นจาก https://www.ilaw.or.th/node/5694 (6 กันยายน 2563).

“พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548”. สืบค้นจาก http://www.krisdika.go.th/librarian/getfile?sysid=457954&ext=htm (6 กันยายน 2563).

“ยกเลิกพ.ร.ก.ฉุกเฉิน แต่ยังเอาผิดย้อนหลังได้ 'บิ๊กตร.' แจงข้อกฎหมาย เผย จับแล้ว 78 คุมตัวอยู่ 8 คน”. สืบค้นจาก https://www.pptvhd36.com/news/ประเด็นร้อน/135434 (16 ธันวาคม 2564).

“ราชกิจจาฯประกาศ ห้ามชุมนุม-มั่วสุม ช่วงเปิดประเทศ 1 พ.ย. ฝ่าฝืนคุก 2 ปี”. สืบค้นจาก https://www.prachachat.net/politics/news-791978 (16 ธันวาคม 2564).

วรชัย แสนสีระ. “จุดต่างแห่งอำนาจตาม พ.ร.บ. กฎอัยการศึกฯ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ ฉุกเฉินฯและ พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรฯ”. สืบค้นจาก https://library2.parliament.go.th/wichakarn/content-digest/digest006-1.pdf (6 กันยายน 2563).