กระบวนการถวายสัตย์ปฏิญาณ
ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.ยุทธพร อิสรชัย
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต
กระบวนการถวายสัตย์ปฏิญาณ
ประเทศต่าง ๆ หลายประเทศมีกระบวนการปฏิญาณตนหรือสาบานตนก่อนเข้ารับตำแหน่งที่สำคัญในการบริหารประเทศ เช่น ตำแหน่งประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี เป็นต้น กระบวนการดังกล่าวได้ถูกกำหนดให้เป็นสิ่งสำคัญและจำเป็นต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของหลายประเทศ
สำหรับสังคมไทยก่อนเปลี่ยนแปลงมาสู่ระบอบประชาธิปไตยมีพระราชพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยาในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งพระมหากษัตริย์เป็นผู้มีพระราชอำนาจสูงสุด เพื่อให้พระบรมวงศานุวงศ์ และข้าราชการดื่มน้ำสาบานว่าจะจงรักภักดีและซื่อตรงต่อพระมหากษัตริย์ แนวคิดดังกล่าวได้ตกทอดสืบต่อมาในสังคมไทยจนกระทั่งปัจจุบันทั้งในแง่ของจารีตประเพณีและความเชื่อทางศาสนา โดยเฉพาะศาสนาพราหมณ์และพุทธศาสนาที่เชื่อมโยงกับการเมืองการปกครองของประเทศมาช้านาน[1] รวมทั้งเป็นที่มาของหลักการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่สอดคล้องกับแนวคิดการปฏิญาณตนก่อนเข้ารับตำแหน่งของผู้นำอารยประเทศ ซึ่งพัฒนามาจากระบอบประชาธิปไตยและหลักรัฐธรรมนูญนิยม[2]
การถวายสัตย์ปฏิญาณ หมายถึง การแสดงความจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ ซึ่งทรงเป็นประมุขแห่งราชอาณาจักรไทย ที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้ผู้ดำรงตำแหน่ง องคมนตรี รัฐมนตรี ผู้พิพากษาและตุลาการต้องกระทำก่อนเข้ารับหน้าที่ การถวายสัตย์ปฏิญาณนี้ มีความแตกต่างจากการปฏิญาณตนตรงที่การถวายสัตย์ปฏิญาณต้องกระทำต่อหน้าพระพักตร์ขององค์พระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นการเข้าเฝ้าทูลละอองธุลีพระบาทถวายสัตย์ปฏิญาณ ในขณะที่การปฏิญาณตนเป็นการกระทำต่อหน้าพระบรมสาทิสลักษณ์ขององค์พระมหากษัตริย์[3]
แนวคิดทฤษฎีทางกฎหมายและรัฐศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับการถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรี ต่อพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมีพัฒนาการในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์ โดยมีแนวคิดทฤษฎีทางกฎหมายและรัฐศาสตร์ โดย เฉลิมชัย ก๊กเกียรติกุล และคณะ สรุปไว้ ดังนี้[4]
1) บทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่กำหนดเกี่ยวกับการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนั้นสะท้อนแนวคิดอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยและระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข
2) การถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์เป็นเงื่อนไขสำคัญที่ต้องดำเนินการก่อนเข้ารับตำแหน่งและมีผลต่อการเข้าปฏิบัติหน้าที่ เพราะเป็นบทบังคับตามรัฐธรรมนูญหรือกล่าวอีกนัยหนึ่งว่าเป็นสาระสำคัญของกระบวนการที่จะนำมาซึ่งความสมบูรณ์ของการเป็นคณะรัฐมนตรีการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวถือเป็นหน้าที่หรือเป็น “พันธะทางกฎหมาย” (legal obligation) มิใช่ “ทางเลือกทางการเมือง” (political choice)
3) การถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต้องกระทำต่อหน้าองค์พระมหากษัตริย์ เว้นแต่พระองค์จะทรงมีพระราชวินิจฉัยโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้กระทำต่อพระรัชทายาทซึ่งทรงบรรลุนิติภาวะแล้วหรือต่อผู้แทนพระองค์ก็ได้ ซึ่งสอดคล้องกับหลักการระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญและเป็นประมุขของชาติ ซึ่งบทบาทหน้าที่ของพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของชาตินั้น ทำหน้าที่ในเชิงสัญลักษณ์และเป็นศูนย์รวมให้เกิดความเป็นหนึ่งเดียวของรัฐชาติ รวมทั้งเป็นการแสดงถึงเกียรติยศและความสง่างาม (dignified) และมีความเป็นกลางทางการเมือง นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี มิใช่องค์อธิปัตย์ด้วยตนเอง แต่เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยในทางปฏิบัติ แม้จะเป็นประมุขฝ่ายบริหาร จึงจำเป็นต้องกล่าวคำปฏิญาณต่อหน้าประมุขแห่งรัฐจึงสอดคล้องกับระบอบการปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข
4) การถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์ถือเป็นจุดเปลี่ยนผ่านการส่งมอบอำนาจระหว่างรัฐบาลชุดเก่าและชุดใหม่ ซึ่งการกำหนดจุดเปลี่ยนผ่านส่งมอบอำนาจดังกล่าวเป็นนิตินโยบายที่ต้องการให้การส่งมอบหรือเปลี่ยนผ่านรัฐบาลเป็นไปด้วยความเรียบร้อยและสงบสันติ ด้วยการกำหนดให้องค์พระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของประเทศและทรงเป็นกลางในการทางการเมืองเป็นผู้กำหนดวันเวลาในการส่งมอบอำนาจของรัฐบาลอย่างราบรื่น ซึ่งถือว่ามีความยืดหยุ่นค่อนข้างมาก
5) ถ้อยคำในการถวายสัตย์ปฏิบัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นการกำหนดหลักการสำคัญทางรัฐธรรมนูญและความคาดหวังของรัฐธรรมนูญที่ประสงค์ให้ผู้ถวายสัตย์ในแต่ละตำแหน่งจะต้องตระหนักและแสดงคำมั่นสัญญาต่อประชาชน
6) การกล่าวถ้อยคำการถวายสัตย์ปฏิญาณตนของคณะรัฐมนตรีต้องกล่าวให้ถูกต้องและครบถ้วน เพราะตามเอกสารเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญระบุไว้ชัดเจนถึงเหตุผลที่ควรต้องกำหนดถ้อยคำในการถวายสัตย์ปฏิญาณไว้ มิต้องการให้คณะรัฐมนตรีหรือผู้ถวายสัตย์ปฏิญาณประดิษฐ์ถ้อยคำที่จะกล่าวได้เองตามอำเภอใจ ประกอบการเนื้อหาของถ้อยคำที่จะต้องถวายสัตย์ยังแสดงถึงหลักการสำคัญที่รัฐธรรมนูญประสงค์จะให้ผู้กล่าวถ้อยคำถวายสัตย์ปฏิญาณตระหนักและให้คำมั่นสัญญาว่าจะยึดมั่นและปฏิบัติตามหลักการดังกล่าว ดังนั้น จึงเป็นหลักการที่ยอมรับกันว่าการกล่าวถ้อยคำถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์มิอาจกล่าวขาดหรือเกินได้
7) การบัญญัติหลักการและถ้อยคำของการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแสดงให้เห็นแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมที่มุ่งประสงค์ให้เกิดความชัดเจนในหลักการประชาธิปไตยและเพิ่มเติมหลักการพิทักษ์รัฐธรรมนูญโดยกำหนดให้คณะรัฐมนตรีกล่าวถวายสัตย์ปฏิญาณว่า “…รักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ” จึงเท่ากับแสดงให้เห็นว่าคณะรัฐมนตรีถือเป็นผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ โดยทำหน้าที่ประกันความมั่นคงแห่งรัฐธรรมนูญเพื่อให้รัฐธรรมนูญอยู่ยั้งถาวรหลักการสำคัญจะต้องไม่ถูกทำลาย การปฏิญาณตนจึงเป็นกลไกสร้างความมั่นคงแก่รัฐธรรมนูญหรือเป็นความพยายามรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ดังจะเห็นได้ว่าบุคคลที่ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญทุกองค์กรล้วนแต่ต้องปฏิญาณตนทั้งสิ้น
การถวายสัตย์ปฏิญาณตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติเรื่องการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ไว้ใน 3 ส่วน ได้แก่ การถวายสัตย์ปฏิญาณสำหรับองคมนตรีตามมาตรา 13 การถวายสัตย์ปฏิญาณสำหรับผู้พิพากษาตุลาการตามมาตรา 191 การถวายสัตย์ปฏิญาณสำหรับคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 161 โดยมีหลักการและความสำคัญของการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย สรุปได้ ดังนี้[5]
1) การถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์เป็นเงื่อนไขสำคัญสำหรับการเข้ารับหน้าที่นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีจะต้องทำการถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์ก่อนจึงจะเข้าปฏิบัติหน้าที่ได้ตามกฎหมาย การถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์ เป็นบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศและหลักการอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล
ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
2) การถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีเป็นพิธีกรรมที่แสดงถึงการให้คำมั่นสัญญาของบุคคลที่จะเข้าบริหารประเทศต่อพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขแห่งรัฐและตัวแทนของประชาชนผู้มอบอำนาจอธิปไตยเพราะฉะนั้น คณะรัฐมนตรีผู้ถวายสัตย์ปฏิญาณต้องยึดมั่นในหลักการตามถ้อยคำปฏิญาณตนที่ได้ให้ไว้ในฐานะของคำมั่นสัญญาที่แสดงผูกพันไว้
3) บทบัญญัติรัฐธรรมนูญระบุถ้อยคำของการถวายสัตย์ของคณะรัฐมนตรีไว้ 3 ประการคือ (1) จงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (2) ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน (3) รักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ ซึ่งถ้อยคำและหลักการทั้งสามข้อนี้ถือเป็นหัวใจสำคัญของระบอบการปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
4) การถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์เป็นรูปแบบสำคัญทางกฎหมาย โดยถือเป็นจุดกำหนดการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลจากคณะรัฐมนตรีชุดใหม่และชุดเก่าหรือจุดส่งมอบอำนาจบริหาร ดังนั้น คณะรัฐมนตรีจำเป็นต้องดำเนินการให้ถูกต้องครบถ้วนตามขั้นตอน
5) ถ้อยคำของบทบัญญัติเกี่ยวกับการถวายสัตย์ปฏิญาณ ได้วางหลักการผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญไว้ให้ผู้ปฏิญาณตนต้องให้คำมั่นในการเคารพ รักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ รวมทั้งมิให้ผู้ใดหรือองค์กรใดกระทำละเมิดรัฐธรรมนูญด้วยอันเป็นหลักการสำคัญตามแนวคิดรัฐธรรมนูญสมัยใหม่
ปัญหาที่เกี่ยวกับการถวายสัตย์ปฏิญาณของคณะรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
เฉลิมชัย ก๊กเกียรติกุล และคณะ ชี้ให้เห็นว่า ที่ผ่านมาอาจมีปัญหาอยู่บ้างและได้มีการแก้ไขปัญหาบางประการไปบ้างแล้ว แต่ในบางปัญหาก็ยังขาดความชัดเจน ทั้งนี้ ปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นสามารถสรุปได้ ดังนี้[6]
1) ปัญหาจุดเปลี่ยนผ่านการส่งมอบอำนาจของรัฐบาล ในอดีตเคยเกิดเหตุการณ์หลายครั้งแล้วที่มีการโปรดเกล้านายกรัฐมนตรีคนใหม่แล้ว แต่ยังไม่ได้เข้าเฝ้าถายสัตย์ปฏิญาณ จึงเกิดปรากฏการณ์ที่มีนายกรัฐมนตรีสองคนในช่วงเวลาเดียวกัน เช่น กรณีรัฐบาลของนายอานันท์_ปันยารชุน กับรัฐบาลของนายชวน_หลีกภัย รัฐบาลของนายชวน หลีกภัย กับรัฐบาลของนายบรรหาร_ศิลปอาชา และรัฐบาลของนายบรรหาร ศิลปะอาชา กับรัฐบาลของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ซึ่งก็เคยมีปัญหาในการระบุว่านายกรัฐมนตรีเดิม (Incumbent Prime Minister) หรือนายกรัฐมนตรีใหม่ (Prime Minister Elected) มีอำนาจหน้าที่แค่ไหนอย่างไร ในช่วงก่อนการถวายสัตย์ปฏิญาณ โดยเฉพาะภารกิจที่สำคัญต้องมีการดำเนินการหรือตัดสินใจในช่วงเวลาดังกล่าว
2) ปัญหาการถวายสัตย์ต่อหน้าพระมหากษัตริย์ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญกำหนดให้องคมนตรี คณะรัฐมนตรี และผู้พิพากษาและตุลาการต้องกระทำการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อหน้าพระพักตร์ของพระมหากษัตริย์เท่านั้น โดยมีเนื้อหาของถ้อยคำหรือคำกล่าวตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด แต่รัฐธรรมนูญมิได้กำหนดสถานที่ในการถวายสัตย์ปฏิญาณ การกำหนดสถานที่และวันเวลาเข้าเฝ้าเพื่อทำการถวายสัตย์นั้น ทางสำนักราชวังจะกำหนดและแจ้งประสานไปทางรัฐบาล ซึ่งส่วนใหญ่จะกระทำในพระราชวัง บางครั้งเคยมีการทำที่พระที่นั่งตำหนักทักษิณ
ราชนิเวศน์ หรือที่โรงพยาบาลศิริราช ในปลายสมัยรัชกาลที่ 9 สิ่งที่สำคัญ คือต้องมีผู้รับถวายสัตย์ปฏิญาณเท่านั้น คือ พระมหากษัตริย์ และจะกระทำต่อพระบรมฉายาลักษณ์ไม่ได้ และจะทำกับผู้แทนพระองค์ไม่ได้ ต้องทำต่อพระมหากษัตริย์ จึงใช้คำว่า ถวายสัตย์ปฏิญาณ
3) ปัญหาการกล่าวถ้อยคำถวายสัตย์ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ การปฏิญาณตนของคณะรัฐมนตรีได้กลายมาเป็นประเด็นถกเถียงกันภายหลังจากที่มีข้อสังเกตว่าในการเข้าถวายสัตย์ปฏิญาณซึ่งนำโดย พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม พ.ศ. 2562 พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ไม่ได้กล่าวถ้อยคำครบถ้วนสมบูรณ์ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 161 โดยขาดข้อความ “ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ” กรณีดังกล่าวนับเป็นปมประเด็นครั้งแรกในการเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของไทย อันทำให้เกิดความเห็นต่อปัญหานี้อย่างมาก จึงมีการตั้งคำถามอย่างมากมายว่า การที่นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีกล่าวถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญกำหนดนั้นจะมีผลทำให้เป็นการกระทำผิดรัฐธรรมนูญหรือไม่ และมีผลให้รัฐบาลเป็นโมฆะหรือไม่ เรื่องนี้ต้องถือว่ารัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติไว้ในมาตราใดเลย ทั้งไม่เคยมีประเพณีการปกครองว่าต้องจัดการอย่างไรและมีความผิดประการใดหรือไม่
4) ปัญหาการบังคับให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ เมื่อเกิดปรากฏการณ์ของการถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบถ้วนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าไม่รับคำร้องกรณีนี้ไว้พิจารณาเนื่องจากการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์เป็นการกระทำทางการเมือง (political issue) ของคณะรัฐมนตรีในฐานะที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญฝ่ายบริหารในความสัมพันธ์เฉพาะกับพระมหากษัตริย์อันอยู่ในความหมายของการกระทำของรัฐบาล จึงเกิดประเด็นคำถามว่ากลไกใดเหมาะสมที่จะจัดการกับปัญหาดังกล่าว
ดังนั้น คำมั่นสัญญาจึงต้องมีถ้อยคำครบถ้วนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ คำถวายสัตย์ปฏิญาณจึงมิใช่เป็นการกระทำที่มีผลเฉพาะ ระหว่างคณะผู้ถวายสัตย์ปฏิญาณกับองค์พระมหากษัตริย์เท่านั้น แต่เป็นหน้าที่ที่กำหนดไว้ ให้คณะผู้ถวายสัตย์ปฏิญาณจะต้องกระทำ หากมีการกระทำผิดพลาด หรือไม่สมบูรณ์ ก็จะเป็นเรื่องของผู้มีหน้าที่ถวายสัตย์ปฏิญาณเท่านั้น[7] ที่จะต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในฐานะเป็นองค์กรให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี
อ้างอิง
[1] ธัญญ์พิชา โรจนะ, 2550. “พระราชพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยาในสังคมไทย จนถึง พ.ศ. 2575.” วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์. อ้างถึงใน เฉลิมชัย ก๊กเกียรติกุล และคณะ, 2564. “การถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ของคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย.” วารสาร มจร สังคมศาสตร์ปริทรรศน์. 10 (3) (ก.ค. – ก.ย.) หน้า 108.
[3] คณิน บุญสุวรรณ, 2548. ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย. กรุงเทพฯ. สุขภาพใจ. หน้า 404. อ้างถึงใน วิจิตรา ประยูรวงษ์, ม.ป.ป. “การถวายสัตย์ปฏิญาณ.” สืบค้นเมื่อ 1 Sep 2021 จาก http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=การถวายสัตย์ปฏิญาณ
[4] เฉลิมชัย ก๊กเกียรติกุล และคณะ, อ้างแล้ว, หน้า 113-114.
[5] เรื่องเดียวกัน, 111-112.
[6] เรื่องเดียวกัน, 114-116.
[7] สมลักษณ์ จัดกระบวนพล, 2562. “ข้อคิดว่าด้วยการถวายสัตย์ปฏิญาณ ต่อองค์พระมหากษัตริย์.” สืบค้นเมื่อ 1 Sep 2021 จาก https://www.matichon.co.th/article/news_1696488
