ยุติธรรมเหลื่อมล้ำ

ผู้เรียบเรียง ฐิติกร สังข์แก้ว และดร.อรรถสิทธิ์ พานแก้ว

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ ศาสตราจารย์ นรนิติ เศรษฐบุตร

---

ความหมาย

พล.อ.ไพบูลย์ คุ้มฉายา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมมีแนวนโยบายที่จะให้กระทรวงยุติธรรมเป็นหน่วยงานหลักของภาครัฐในการร่วมขับเคลื่อนการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมตามแนวทางของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา โดยในการประชุมเพื่อมอบนโยบายให้กับหัวหน้าส่วนราชการกระทรวงยุติธรรม เมื่อวันที่ 15 กันยายน พ.ศ.2557 พล.อ.ไพบูลย์ในฐานะประธานที่ประชุมได้มอบหมายให้กระทรวงยุติธรรมโดยกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ทำงานประสานบูรณาการกับสำนักนายกรัฐมนตรี สำนักงานอัยการสูงสุดและกระทรวงมหาดไทย โดยมีแนวทางที่จะปรับเพิ่มประสิทธิภาพของกองทุนยุติธรรมให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้สะดวกและรวดเร็วยิ่งขึ้น เพื่อช่วยเหลือประชาชนที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมรวมถึงการช่วยเหลือเงินในขั้นตอนการต่อสู้คดีซึ่งหากประชาชนมีโอกาสเข้าถึงกองทุนยุติธรรมมากขึ้นจะเป็นส่วนช่วยในการอำนวยความเป็นธรรมแก่ประชาชนและลดความเหลื่อมล้ำในสังคมได้อีกทางหนึ่ง

หลักการและสาระสำคัญ

ด้วยนโยบายของรัฐบาลที่จะให้มีการปรับปรุงกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงความเป็นธรรมได้ง่าย รวดเร็ว รวมถึงคุ้มครองช่วยเหลือผู้ยากจนและผู้ด้อยโอกาส คุ้มครองผู้ถูกล่วงละเมิดสิทธิและเสรีภาพ และเยียวยาผู้บริสุทธิ์หรือได้รับผลกระทบจากความไม่เป็นธรรม จึงได้มีบันทึกข้อตกลงความร่วมมือ (MOU) ว่าด้วยการอำนวยความยุติธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ระหว่าง 4 หน่วยงาน ได้แก่ สำนักนายกรัฐมนตรี สำนักงานอัยการสูงสุด กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงยุติธรรม เพื่อให้หน่วยงานเหล่านี้ทำงานร่วมกันอย่างบูรณาการ โดยอาศัยกลไกขับเคลื่อนที่แต่ละหน่วยงานมีอยู่ ทำงานประสานกันเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการอำนวยความสะดวกและความเป็นธรรมแก่ประชาชน

เดิมทีนั้นกระทรวงยุติธรรมมี “กองทุนยุติธรรม” เพื่อช่วยเหลือประชาชนผู้ยากไร้ที่มีคดีความ ทั้งในเรื่องค่าทนายความ ค่าประกันตัว ค่าธรรมเนียมศาล และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ซึ่งกองทุนฯ จัดตั้งขึ้นตั้งปี พ.ศ.2549 โดยอยู่ในความรับผิดชอบของกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ทว่าที่ผ่านมานั้นต้องประสบปัญหากับข้อจำกัดเรื่องเงินกองทุนที่จะนำมาช่วยเหลือและประชาชนยังเข้าไม่ถึง ส่วนหนึ่งเนื่องมาจากอัตรากำลังคนของกรมคุ้มครองสิทธิฯ เองที่มีเจ้าหน้าที่อยู่เพียง 200 กว่าคน ทำให้หน่วยงานยุติธรรมจังหวัดเข้าไม่ถึงประชาชนในแต่ละอำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน เป็นผลให้กองทุนยุติธรรมประสบกับปัญหาในเรื่องของการให้บริการช่วยเหลือประชาชนที่ไม่ทันท่วงทีและติดขัดในด้านงบประมาณที่ไม่เพียงพอ

แนวทางการบูรณาการที่ทาง พล.อ.ไพบูลย์ คุ้มฉายา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมได้มอบนโยบายไว้โดยให้ทางกระทรวงยุติธรรมซึ่งมีกองทุนยุติธรรมอยู่แล้ว แต่ยังขาดประสิทธิภาพในการดำเนินงาน จึงให้ทางสำนักงานยุติธรรมจังหวัดประสานการปฏิบัติงานร่วมกับกระทรวงมหาดไทยที่มี “ศูนย์ดำรงธรรม” อยู่ทั้งในระดับจังหวัดและอำเภอ เป็นช่องทางในการรับเรื่องหรือคำร้องของประชาชน อีกทั้งยังสามารถกระจายการรับรู้ไปสู่ประชาชนได้อย่างกว้างขวางยิ่งขึ้น ซึ่งที่ผ่านมาประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่รู้ว่าตนเองมีสิทธิ์ที่สามารถขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนยุติธรรมได้ ทำให้การช่วยเหลือยังคงกระจุกตัวอยู่ในส่วนกลาง

ในส่วนของงบประมาณของกองทุนยุติธรรมทาง พล.อ.ไพบูลย์มีแนวทางที่จะให้เพิ่มในส่วนเงินงบประมาณของกองทุนฯ ให้ดำเนินไปพร้อมกับการขยายความช่วยเหลือแก่ประชาชนที่ครอบคลุมทั่วถึงมากยิ่งขึ้น โดยยึดถือในเรื่องของการอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนเป็นสำคัญ ดังที่ พล.อ.ไพบูลย์ได้ให้สัมภาษณ์พิเศษกับผู้สื่อข่าวเครือเนชั่นถึงเรื่องนี้ไว้ว่า

ยอมรับว่ารัฐอาจมีรายจ่ายเพิ่มขึ้น แต่เป็นรายจ่ายที่รัฐจำเป็นต้องเข้าไปช่วยเหลือ ผมมองว่าเงิน 500-600 ล้านบาท หรืออาจต้องเพิ่มเป็น 1,000 ล้าน สำหรับประชาชนไม่เยอะ เมื่อเทียบกับการที่ประชาชนมีโอกาสที่จะเข้าไปต่อสู้ในกระบวนการยุติธรรม เราไม่ได้มองว่าเขาถูกหรือผิด แต่เป็นการช่วยให้เขาเข้าถึงโอกาส ไม่ใช่ต้องเข้าไปติดคุกเพราะไม่มีโอกาสได้ต่อสู้หรือเพราะเขากลัวความล่าช้า หรือไม่มีเงิน หรืออยู่ห่างไกลจากศูนย์ความช่วยเหลือในส่วนกลาง ความเหลื่อมล้ำเหล่านี้ควรหมดไป ไม่ต้องห่วงเรื่องงบประมาณ ผมห่วงอย่างเดียวว่าประชาชนรู้หรือไม่ว่ามีความช่วยเหลือจากรัฐในเรื่องนี้

ดังนั้นแล้ว หากการบูรณาการระหว่างหน่วยงานภาครัฐตามที่กล่าวข้างต้นสามารถปรับเพิ่มประสิทธิภาพในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชนได้ตามแนวทางของรัฐบาลและที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมได้มอบนโยบายไว้ ก็จะเป็นส่วนช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางสังคมในเชิงโครงสร้าง อันเป็นไปตามแนวคิดในเรื่องหลักนิติธรรม (Rule of Law) และแนวคิดในเรื่องความเท่าเทียมของโอกาส (Equality of Opportunity) ซึ่งจะทำให้ประชาชนโดยเฉพาะผู้ยากจนและผู้ด้อยโอกาสสามารถเข้าถึงความเป็นธรรมได้มากขึ้น และยังมีส่วนช่วยในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมในมิติต่างๆกล่าวคือ ความเหลื่อมล้ำในด้านความมั่นคงและรายได้ (Wealth & Income Inequality) ซึ่งเกิดจากการพัฒนาที่ไม่สมดุลทั้งในเชิงพื้นที่และกลุ่มบุคคล ความเหลื่อมล้ำในด้านการกระจายโอกาส (Opportunity Inequality) ทั้งในการเข้าถึงบริการสาธารณะและโอกาสทางสังคม และในแง่ความเหลื่อมล้ำด้านอำนาจ (Power Inequality) ทั้งเชิงสิทธิทางการเมือง การเข้าถึงทรัพยากร การมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะทั้งในระดับชาติหรือท้องถิ่น รวมไปถึงการเลือกปฏิบัติต่อกลุ่มผู้มีอำนาจน้อยในสังคม

นัยยะสำคัญต่อสังคมไทย

ดังจะเห็นว่าแนวทางยุติธรรมเหลื่อมล้ำโดยความพยายามฟื้นฟูกองทุนยุติธรรมขึ้นมาอีกคราวนั้นได้สะท้อนสภาพปัญหาประการสำคัญประการหนึ่งคือสังคมไทยยังมีความเหลื่อมล้ำอยู่ในระดับสูง ในทิศทางตรงกันข้าม นั่นหมายความว่าหากระดับของความเหลื่อมล้ำของสังคมไทยลดลงหรือมีช่องว่างในการจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าและภาษีมรดก ฯลฯ ระดับต่ำความจำเป็นของกองทุนยุติธรรมก็อาจจะมีความจำเป็นลดน้อยลง

จากแนวทางการสร้างกระบวนการสำหรับการกระจายความเป็นธรรมและการลดการเหลื่อมล้ำของรัฐบาลโดยมีกระทรวงยุติธรรมเป็นเจ้าภาพใหญ่ในการบูรณาการหน่วยงานและองค์กรต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหา นัยยะที่สำคัญประการสำคัญประการหนึ่งคือความพยายามในการปฏิรูปสังคมทั้งระบบเพื่อขจัดปัญหาโครงสร้างความเหลื่อมล้ำในทุกมิติโดยเฉพาะอย่างยิ่งความเหลื่อมล้ำทางสังคมและเศรษฐกิจซึ่งถือว่าเป็นรากฐานสำคัญของปัญหาการเมืองไทยและเป็นชนวนเหตุที่นำไปสู่ความเหลื่อมล้ำในมิติอื่นๆ

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาถึงประเด็นความเหลื่อมล้ำในเชิงโครงสร้างที่ว่านั้นแล้วพบว่าปัญหาพื้นฐานของสังคมไทยปัญหาด้านการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน กล่าวคือ มีการศึกษาข้อเท็จจริงของสถานการณ์การถือครองที่ดินในปัจจุบัน (ทศวรรษ 2550) พบว่า ประเทศไทยในปัจจุบันมีพื้นที่ทั้งหมด 320.70 ล้านไร่ โดยสามารถจำแนกออกเป็นที่ดินในความดูแลของกรมที่ดิน จำนวน 130.74 ล้านไร่ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) จำนวน 34.76 ล้านไร่ ป่าสงวนแห่งชาติโดยกรมป่าไม้ จำนวน 144.54 ล้านไร่ และที่ดินราชพัสดุโดยกรมธนารักษ์ จำนวน 9.78 ล้านไร่ โดยพบว่าในปี พ.ศ.2555 พบว่าผู้ถือครองที่ดินที่มีเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินทั้งหมด 15,900,047 ราย โดยแบ่งเป็นประเภทบุคคล จำนวน 15,678,551 ราย และประเภทนิติบุคคลธรรมดา จำนวน 212,496 ราย (คิดเป็นที่ดินที่มีเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินทั้งหมดประมาณ 95 ล้านไร่)

ดังนั้น จะเห็นว่าจากข้อมูลข้างต้น ได้สะท้อนให้เห็นถึงความไม่เสมอภาคในการถือครองที่ดินที่มีเอกสารสิทธิประเภทโฉนด กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ มีการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินในประเทศไทยสูงมากซึ่งการถือครองที่ดินอยู่ในกลุ่มคนจำนวนน้อย เมื่อพิจารณาแยกภูมิภาค พบว่า ภาคกลางเป็นภาคที่มีความไม่เท่าเทียมกันในการถือครองที่ดินมากที่สุดภาคตะวันออกเฉียงเหนือเป็นภาคที่มีความไม่เท่าเทียมกันในการถือครองที่ดินน้อยที่สุด อย่างไรก็ดี ตัวบ่งชี้สำคัญถึงสภาพปัญหาดังกล่าวดังจะเห็นได้จากการไร้ที่ทำกินและที่อยู่อาศัยของคนเป็นจำนวนมากในปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม เมื่อทบทวนแนวทางสำหรับการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำข้างต้นพบว่ามีข้อเสนอแนะของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ดังนี้

(1) การกำหนดนโยบายจัดที่ดินทำกินให้แก่ผู้ด้อยโอกาสจะต้องพิจารณาร่วมไปกับยุทธศาสตร์ที่ดินด้านอื่นๆ ด้วย รวม 4 ยุทธศาสตร์ คือ

1). ด้านการรักษาความสมดุลทางธรรมชาติ การอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างยั่งยืน

2). ด้านการใช้ที่ดินให้เกิดประโยชน์สูงสุดและเป็นธรรม

3). ด้านการจัดที่ดินให้ประชาชนผู้ด้อยโอกาส และ

4). ด้านการบริหารจัดการที่ดิน

(2) พื้นที่สงวนหวงห้ามอื่นๆ รัฐควรเก็บรักษาดังเช่นกรณีของพื้นที่ป่าที่ไม่ควรจัดให้กับประชาชน สำหรับแนวทางสำหรับช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสคือการจัดตั้งธนาคารที่ดินขึ้นเพื่อทำหน้าที่จัดหาที่ดินที่เหมาะสมสำหรับเกษตรกร

(3) เร่งรัดการสิ้นสภาพนิคมสร้างตนเองและสหกรณ์นิคมที่กำหนดไว้ในแผนแม่บท

(4) ควรจัดทำระบบข้อมูลผู้ที่เคยได้รับการจัดสรรที่ดินของรัฐจากทุกหน่วยงาน และออกระเบียบว่าหากเคยได้รับการจัดสรรที่ดินจากรัฐไปแล้ว เมื่อขายไป จะไม่มีการจัดสรรให้อีกไม่ว่าจะบุกรุกเข้าทำกินในพื้นที่ของรัฐประเภทใดๆ ก็ตาม

(5) รัฐต้องติดตามการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างเคร่งครัด หากไม่มีการทำประโยชน์ให้ใช้มาตรการทางกฎหมายเพื่อให้ผู้อื่นแทน

(6) ควรมีการศึกษาการเก็บภาษีการซื้อขายที่ดินของรัฐที่จัดให้กับประชาชนในอัตราที่สูงกว่าปกติ ถ้ามีการขายออกไป

(7) ก่อนมีการจัดตั้งธนาคารที่ดิน รัฐควรกำหนดแนวทางซื้อที่ดินในโครงการที่จัดให้ประชาชน ถ้าหากผู้ครอบครองรายเดิมต้องการขายแล้วนำมาแบ่งเป็นแปลง ให้เล็กลงจัดให้ผู้ด้อยโอกาสเข้าทำกิน

(8) หากกรณีที่ไม่สามารถเลี่ยงการนำที่ดินของรัฐมาจัดให้กับราษฎร ควรมีการออกเอกสารสิทธิ์ในรูปแบบโฉนดชุมชนเพื่อป้องกันการขายที่ดินของรัฐ

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า แนวทางสำหรับการขจัดปัญหาความเหลื่อมล้ำข้างต้นถือเป็นแนวทางในลำดับต้นๆ ซึ่งเป็นเรื่องพื้นฐานของการดำรงชีวิตของประชาชน

อย่างไรก็ตาม ด้วยความปรารถนาของรัฐบาลในการกำจัดความเหลื่อมล้ำให้หมดไปจากสังคมไทยนั้นดังจะเห็นได้จากกระแสการปฏิรูปการเมืองของสภาปฏิรูปแห่งชาติที่มุ่งแก้ไขสภาพปัญหาของสังคมในทุกมิติและการฟื้นฟูทุนกองยุติธรรมขึ้นมาเพื่ออำนวยความเป็นธรรมให้กับประชาชนอย่างเท่าเทียมกัน

บรรณานุกรม

“กระทรวงยุติธรรม ผนึกกำลัง กระทรวงมหาดไทย มุ่งขับเคลื่อนงานกองทุนยุติธรรมสู่ระดับจังหวัด เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม.” (7 พฤษภาคม 2558). เข้าถึงจาก<http://www.moj.go.th/th/2013-03-07-04-34-36/2013-03-07-06-48-34/2013-03-07-06-56-55?view=item&id=34859>. เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2558.

“จัดกระบวนความคิด พล.อ.ไพบูลย์ คุ้มฉายา ปัดฝุ่นกองทุนยุติธรรม แก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ.” คมชัดลึก. (28 ธันวาคม 2557), 10.

ดวงมณี เสาวกุล. (2557). “การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย.” ใน ผาสุก พงษ์ไพจิตร. (บรรณาธิการ). สู่สังคมไทยเสมอหน้า. กรุงเทพฯ: มติชน, หน้า 37-59.

นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ. (2557). รายงานวิจัยโครงการ “ปฏิรูปเศรษฐกิจเพื่อความเป็นธรรมในสังคม”. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI).

“บันทึกข้อตกลงความร่วมมือ (MOU) ว่าด้วยการอำนวยความยุติธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม.” ระหว่างสำนักนายกรัฐมนตรี สำนักงานอัยการสูงสุด กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงยุติธรรม. ลงวันที่ 8 ธันวาคม 2557. เข้าถึงจาก <http://www.rlpd.go.th/rlpdnew/images/rlpd_8/MOU/MOU_Justice_2.pdf>. เมื่อวันที่ 14 มิถุนายน 2558.

สำนึกนโยบายและยุทธศาสตร์ สำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม. (2556). “กระทรวงยุติธรรมกับการลดความเหลื่อมล้ำ.” วารสารยุติธรรม. ปีที่ 13, ฉบับที่ 4, 49-51.