การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

---

---

ผู้เรียบเรียง : นฐมลย์ พงษ์รอจน์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายจเร พันธุ์เปรื่อง

---

บทนำ

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่ตราขึ้นในรูปแบบของพระราชบัญญัติ แต่มีความพิเศษตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ คือ การบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะในหมวด ๖ (รัฐสภา) ส่วนที่ ๖ (การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ) แยกต่างหากจากบทบัญญัติในส่วนที่ว่าด้วยการตราพระราชบัญญัติ (หมวด ๖ ส่วนที่ ๗) ซึ่งเป็นข้อแตกต่างอย่างชัดเจนจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งวงการกฎหมายไทยในปัจจุบัน กำหนดศักดิ์ของกฎหมายของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไว้เป็นลำดับที่สองรองจากรัฐธรรมนูญ

ความหมายและความสำคัญ

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดสำคัญในเรื่องต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับบางองค์กร หรือวิธีการดำเนินการบางอย่างตามที่กำหนดเรื่องไว้เป็นการเฉพาะในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งมีผลดี คือ ทำให้ไม่ต้องบัญญัติรายละเอียดทุก ๆ เรื่องลงไว้ในรัฐธรรมนูญฯ ทำให้รัฐธรรมนูญไม่ยาวจนเกินไป จึงสามารถกำหนดเฉพาะหลักการสำคัญ ๆ ในเรื่องนั้นไว้ในรัฐธรรมนูญฯ นอกจากนั้น การมีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ยังทำให้สะดวกและง่ายต่อการแก้ไขเพิ่มเติมในภายหลัง หากมีความจำเป็นต้องมีการแก้ไข รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ส่วนที่ ๖ มาตรา ๑๓๘ บัญญัติว่า “ให้มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ดังต่อไปนี้

(๑) [[พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและ การได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา]]

(๒) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง

(๓) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง

(๔) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ

(๕) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

(๖) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

(๗) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน

(๘) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต

(๙) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน”

การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

ตามที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติเรื่องการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไว้เป็นการเฉพาะในหมวด ๖ ส่วนที่ ๖ แยกต่างหากจากบทบัญญัติในส่วนที่ว่าด้วยการตราพระราชบัญญัติ (หมวด ๖ ส่วนที่ ๗) นั้น ข้อแตกต่างในส่วนที่เป็นสาระสำคัญระหว่างการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและการตราพระราชบัญญัติ ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กล่าวโดยสรุปได้ ดังต่อไปนี้

๑. ผู้มีสิทธิเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๓๙ บัญญัติว่า “ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจะเสนอได้ก็แต่โดย

(๑) คณะรัฐมนตรี

(๒) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา มีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา หรือ

(๓) ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลฎีกา หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งประธานศาลและประธานองค์กรนั้นเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้น”

ข้อแตกต่างสำคัญในกรณีนี้อยู่ใน (๒) กรณีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้มีสิทธิเสนอร่างพระราชบัญญัติ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๔๒ (๒) กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่ายี่สิบคนเป็นผู้มีสิทธิเสนอ และมิได้ให้สมาชิกวุฒิสภามีส่วนในการเสนอร่างพระราชบัญญัติ

“มาตรา ๑๔๒ ภายใต้บังคับมาตรา ๑๓๙ ร่างพระราชบัญญัติจะเสนอได้ก็แต่โดย (๑) คณะรัฐมนตรี

(๒) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่ายี่สิบคน

(๓) ศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรและกฎหมายที่ประธานศาลและประธานองค์กรนั้นเป็นผู้รักษาการ หรือ

(๔) ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามมาตรา ๑๖๓ ..............................”

๒. กระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๔๐ บัญญัติว่า “การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาให้กระทำเป็น สามวาระ ดังต่อไปนี้

(๑) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ และในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ให้ถือเสียงข้างมากของแต่ละสภา

(๒) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สาม ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของ แต่ละสภา

ให้นำบทบัญญัติในหมวด ๖ ส่วนที่ ๗ การตราพระราชบัญญัติ มาใช้บังคับกับการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญด้วยโดยอนุโลม”

ข้อแตกต่างและการกำหนดเงื่อนไขพิเศษสำหรับกระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในประเด็นนี้ คือ การกำหนดจำนวนคะแนนเสียงเห็นชอบในการออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สาม ซึ่งจะต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๔๐ (๒) ดังกล่าวข้างต้น ในขณะที่การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจะถือเพียงเสียงข้างมากของแต่ละสภาเท่านั้น

๓. กระบวนการภายหลังร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๔๑ บัญญัติว่า “เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแล้ว ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ซึ่งต้องกระทำให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่วินิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ให้ข้อความที่ขัดหรือแย้งนั้นเป็นอันตกไป ในกรณีที่วินิจฉัยว่าข้อความดังกล่าวเป็นสาระสำคัญหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ให้ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป

ในกรณีที่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมีผลทำให้ข้อความที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญเป็นอันตกไปตามวรรคสอง ให้ส่งร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นกลับคืนสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อพิจารณาตามลำดับ ในกรณีเช่นว่านี้ ให้สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อมิให้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้ โดยมติในการแก้ไขเพิ่มเติมให้ใช้คะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา แล้วให้นายกรัฐมนตรีดำเนินการตามมาตรา ๙๐ และมาตรา ๑๕๐ หรือมาตรา ๑๕๑ แล้วแต่กรณี ต่อไป”

ลักษณะพิเศษของกระบวนการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในกรณีนี้ คือ กระบวนการภายหลังจากรัฐสภาให้ความเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแล้วรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กำหนดกระบวนการพิเศษยิ่งไปกว่าการตราพระราชบัญญัติ คือ การกำหนดให้ส่งร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว ให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย โดยศาลรัฐธรรมนูญต้องกระทำให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ซึ่งอาจทำให้ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป หรือส่งกลับคืนให้สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาตามลำดับ พิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อมิให้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้ โดยมติในการแก้ไขเพิ่มเติมให้ใช้คะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา

ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญซึ่งศาลรัฐธรรมนูญจะต้องพิจารณา ประกอบด้วย

(๑) ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้น ๆ มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือไม่

(๒) ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้น ๆ ตราขึ้นโดยถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ หรือไม่

ที่กล่าวไว้ข้างต้นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กำหนดกระบวนการพิเศษยิ่งไปกว่าการตราพระราชบัญญัติ นั้น เนื่องจากในการตราพระราชบัญญัติ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๕๐ กำหนดให้นายกรัฐมนตรีนำร่างพระราชบัญญัติ ที่ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาแล้วขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายภายในยี่สิบวันนับแต่วันที่ได้รับ ร่างพระราชบัญญัตินั้นจากรัฐสภาเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ ซึ่งวิธีการดังกล่าวต้องนำมาบังคับกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาด้วย

“มาตรา ๑๕๐ ร่างพระราชบัญญัติที่ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายภายในยี่สิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัตินั้นจากรัฐสภา เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้”

สรุป

ที่กล่าวมาตั้งแต่ต้น ได้บรรยายถึงลักษณะของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และความแตกต่างระหว่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญกับพระราชบัญญัติ โดยอ้างอิงตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งในขณะนี้ รัฐธรรมนูญฯ ดังกล่าวถูกยกเลิกไปแล้ว ยังคงมีผลบังคับใช้บังคับอยู่เฉพาะในหมวด ๒ อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ ซึ่งได้ประกาศใช้เมื่อวันที่ ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๕๗ ได้บัญญัติเกี่ยวกับการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไว้ตามมาตรา ๑๔ วรรคหก และมาตรา ๑๕

“มาตรา ๑๔ พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชบัญญัติโดยคำแนะนำและยินยอมของ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ...

...การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญให้กระทำได้โดยวิธีการที่บัญญัติไว้ในมาตรานี้ แต่การเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ให้กระทำโดยคณะรัฐมนตรีหรือผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้น”

“มาตรา ๑๕ ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายภายในยี่สิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้

ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใด พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายังสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเมื่อพ้นเก้าสิบวันแล้วมิได้ทรงพระราชทานคืนมา สภานิติบัญญัติแห่งชาติจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นใหม่ ถ้าสภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่แล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายอีกครั้งหนึ่ง เมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานคืนมาภายในสามสิบวัน ให้นายกรัฐมนตรีนำพระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว”

ทั้งนี้ในอนาคต รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับที่จะตราขึ้นใหม่จะกำหนดให้มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือไม่ ถ้ามี พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจะมีลักษณะเป็นอย่างไร กระบวนการตราจะเป็นอย่างไร และจะมีความแตกต่างระหว่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญกับพระราชบัญญัติ หรือไม่ อย่างไร เป็นเรื่องที่จะต้องตามศึกษาเรียนรู้กันต่อไป ทั้งนี้ เนื่องจากกฎหมายย่อมมีพลวัต มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอตามสภาวะสังคม การเมือง ความมั่นคง และเศรษฐกิจ

บรรณานุกรม

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร.รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

(กรุงเทพฯ : สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, ๒๕๕๐) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๓๑ :

ตอนที่ ๕๕ ก, ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๕๗.