สมุดปกเหลือง

ผู้เรียบเรียง : ปุณชรัสมิ์ ดวงรัตน์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายจเร พันธุ์เปรื่อง

---

เค้าโครงการเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม(ปรีดี พนมยงค์)

เค้าโครงการเศรษฐกิจหรือสมุดปกเหลืองของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม(ปรีดี พนมยงค์) ถือเป็นเอกสารทางประวัติศาสตร์ที่มีนัยสำคัญต่อสังคมไทย 2 ประการคือ ประการแรกเป็นร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรกของประเทศไทยซึ่งเริ่มตั้งแต่พ.ศ.2475 และประการที่สองก็คือผลของการเสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจหรือ สมุดปกเหลืองได้ก่อให้เกิดวาทะกรรมระหว่างคนสองกลุ่มคือกลุ่มที่มีวิสัยทัศน์ทางเศรษฐกิจ-การเมืองที่แตกต่างกัน 2 ขั้ว ในคณะรัฐบาลชุดแรกของระบอบประชาธิปไตย เจตนารมณ์ของเค้าโครงการเศรษฐกิจหรือสมุดปกเหลืองก็คือต้องการปูทางให้ราษฎรได้เข้ามามีสิทธิ์มีส่วนร่วมในการจัดการเศรษฐกิจตั้งแต่ในระดับชุมชนจนถึงระดับชาติและ ที่สำคัญคือต้องทำให้สยามประเทศมีเอกราชทางเศรษฐกิจ กล่าวคือเมื่อมีการจัดทำสิ่งที่ใช้ในการอุปโภคบริโภคและสิ่งดำรงชีวิตได้เองและรัฐบาลควบคุมการกดราคาหรือขึ้นราคาเราก็ย่อมจะเป็นเอกราช ไม่ถูกบีบคั้นหรือกดขี่จากผู้อื่นในทางเศรษฐกิจ

เค้าโครงการเศรษฐกิจหรือสมุดปกเหลืองเกิดขึ้นจากการที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้รับมอบหมายจากคณะราษฎรและรัฐบาลซึ่งมีพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเป็นนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ให้ร่างแผนเกี่ยวกับเศรษฐกิจขึ้นมาโดยมีคำชี้แจงสรุปได้ว่าในการพิจารณาอ่านเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้ควรวางใจเป็นกลาง ไม่นึกถึงแต่ประโยชน์ส่วนตน และควรขจัดทิฐิมานะออกไปเสีย สำหรับในส่วนรายละเอียดของเนื้อหาได้แบ่งออกเป็น 11 หมวด นายปรีดี ได้ร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจหรือสมุดปกเหลืองขึ้นโดยมีจุดมุ่งหมายสำคัญคือต้องการให้บรรลุในหลักข้อที่ 3 ของประกาศคณะราษฎร หลักซึ่งเกี่ยวกับเศรษฐกิจของประเทศมีความว่า “จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก” และได้ชี้ให้เห็นว่าการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่เกิดขึ้นนี้รัฐบาลทำได้ไม่ใช่เหตุสุดวิสัย

โดยเค้าโครงการเศรษฐกิจมีลักษณะเป็นแบบสหกรณ์เต็มรูปแบบแต่ไม่ทำลายกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของเอกชน โดยให้รัฐซื้อที่ดินจากเจ้าของเดิมด้วยพันธบัตร มีดอกเบี้ยประจำปี นอกจากนั้นนายปรีดียังได้วางหลักประกันสังคม คือให้การประกันแก่ราษฎรนับตั้งแต่เกิดมาลืมตาดูโลกจนกระทั่งตายว่า เมื่อราษฎรผู้ใดไม่สามารถทำงานหรือจะทำงานไม่ได้จะด้วยเพราะเหตุเจ็บป่วย ชราภาพหรือยังเยาว์วัยรวมถึงเป็นผู้พิการก็จะได้รับการอุปการะเลี้ยงดูจากรัฐบาลให้มีปัจจัยในการดำรงชีวิตคือที่อยู่อาศัย อาหาร เครื่องนุ่งห่ม ยารักษาโรคตลอดจนปัจจัยอื่นๆที่จำเป็นในการดำรงชีวิต ซึ่งได้ระบุไว้ในหมวดที่ 3 แห่งเค้าโครงการเศรษฐกิจอย่างชัดเจน ในชื่อร่างพ.ร.บ.”ว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร” (Assurance Sociale) นอกจากนี้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจยังได้เสนอให้มีการตั้งธนาคารแห่งชาติ และออกสลากกินแบ่งเพื่อระดมทุนให้แก่รัฐบาล แต่เมื่อนายปรีดีได้นำร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจฉบับนี้เสนอต่อรัฐบาล ปรากฏว่าอนุกรรมการพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจที่รัฐบาลตั้งขึ้นมากลั่นกรองส่วนใหญ่เห็นด้วย แต่อนุกรรมการส่วนน้อยที่นำโดยพระยามโนปกรณ์นิติธาดาไม่เห็นด้วยเพราะไม่ต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจซึ่งขณะนั้นมีเจ้าและขุนนางเป็นผู้คุมอำนาจอยู่และเมื่อเรื่องนี้เข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเสียงส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย นายปรีดีจึงขอลาออกจากตำแหน่งรัฐมนตรี รัฐบาลจึงร่วมมือกับทหารบางกลุ่มทำการยึดอำนาจด้วยการปิดสภาและออก พ.ร.บ.ว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พ.ศ. 2476 ออกแถลงการณ์ประณามนายปรีดีว่าเป็นคอมมิวนิสต์ และบีบให้ลี้ภัยออกนอกประเทศเป็นการลี้ภัยการเมืองครั้งแรกด้วยข้อหามีการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ จากการเสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจ

สาระสำคัญหลายประการในสมุดปกเหลือง ได้ถูกนำมาใช้ในช่วง พ.ศ. 2475 – 2490 เป็นระยะเวลา 15 ปี แม้จะเป็นช่วงเวลาที่ไม่ยาวนานนักในระหว่างที่นายปรีดี ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีคลัง รัฐมนตรีมหาดไทย และรัฐมนตรีต่างประเทศก็ได้มีการปฏิรูประบบภาษีใหม่ มีการจัดตั้งธนาคารชาติ จัดตั้งระบบเทศบาลกระจายอำนาจการคลังและการเมือง การเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงปัจจัยการผลิตไม่ว่าจะเป็นที่ดิน เงินทุน ความรู้ความสามารถในการประกอบการเหล่านี้คือพื้นฐานสำคัญในการส่งเสริมให้เกิดประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจและความเสมอภาคทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้หลักการประกันสังคมยังเป็นเนื้อหาสำคัญในนโยบายเศรษฐกิจของนายปรีดี กฎหมายว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรที่เป็นกลไกสำคัญในการเข้าไปช่วยเหลือและจัดหาปัจจัยพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีพก็ได้รับการผลักดันในสมัยที่นายปรีดีบริหารประเทศ ความจริงแล้วหลักการการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นก็เหมือนหลักการของระบบประกันสังคมในยุคนี้ ซึ่งแนวความคิดของนายปรีดีนั้นมีทิศทางเดียวกับความคิดแบบรัฐสวัสดิการ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกอบเศรษฐกิจในสมัยที่นายปรีดีมีส่วนในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ก็มีอยู่หลายหมวดที่ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ได้ให้อำนาจรัฐบาลในการเข้าไปจัดการที่ดินให้เกิดประสิทธิภาพสูงขึ้นโดยเฉพาะที่ดินซึ่งรกร้างว่างเปล่า มีการวางกฎเกณฑ์และอำนาจตั้งแต่ระบบภาษี ภาษีมรดก ภาษีรายได้ของเอกชน นอกจากนี้ยังได้มีการพัฒนาการจัดเก็บภาษีอากรระบบใหม่ที่เป็นธรรมมากขึ้นที่เรียกว่า “ประมวลรัษฎากร” และมีการจัดเก็บภาษีเงินได้ การจัดตั้งธนาคารชาติ ต่อมาในปี พ.ศ. 2482 จึงมีการก่อตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทยขึ้น ซึ่งก็เป็นจุดเริ่มต้นของธนาคารแห่งประเทศไทย

ประชาธิปไตยทางการเมืองมิอาจเกิดขึ้นได้หากประเทศไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ซึ่งนายปรีดี ได้ขยายความประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจว่า หมายถึง คนส่วนมากของสังคมต้องไม่ตกเป็นทาสของคนส่วนน้อยที่อาศัยอำนาจผูกขาดเศรษฐกิจของสังคมและราษฎรทั้งปวงจะต้องร่วมมือกันฉันท์พี่น้องด้วยการออกแรงกายหรือมันสมองตามความสามารถเพื่อผลิตสิ่งอุปโภคบริโภคให้สมบูรณ์ ซึ่งแต่ละคนก็จะได้รับผลด้วยความเป็นธรรม ตามส่วนของแรงงานทางกายหรือสมองตามสัดส่วน ซึ่งความเชื่อและคำพูดของนายปรีดี ได้ถูกทำให้เห็นประจักษ์ด้วยการพยายามผลักดันเค้าโครงการเศรษฐกิจหรือสมุดปกเหลือง เพื่อให้เกิดประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจซึ่งได้กล่าวแล้วว่าถือเป็นร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรกของประเทศไทย

เค้าโครงการเศรษฐกิจ แบ่งรายละเอียดเนื้อหาออกเป็น 11 หมวด

หมวดที่ 1 ประกาศของคณะราษฎรข้อ 3 ว่า “จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก” ซึ่งนายปรีดี พนมยงค์ เห็นว่าเป็นเรื่องที่ “รัฐบาลทำได้ไม่ใช่เหตุสุดวิสัย”

หมวดที่ 2 “ความไม่เที่ยงแท้แห่งการเศรษฐกิจในปัจจุบัน” กล่าวถึง “ความแร้นแค้นของราษฎร” และ “คนมั่งมี คนชั้นกลาง คนยากจน ก็อาจแร้นแค้น”

หมวดที่ 3 “การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร” ซึ่งกล่าวถึงหลายประเด็น ได้แก่ “ราษฎรทุกคนควรได้รับการประกันจากรัฐบาล” อันเป็นเรื่องที่ “เอกชนทำไม่ได้” โดยรัฐบาลต้องออก “พระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์” “ราษฎรไทยชอบเป็นข้าราชการ” “เงินเป็นสิ่งที่ใช้แลกเปลี่ยน” “รัฐบาลไม่ต้องริบทรัพย์ ของผู้มั่งมี” “การหักกลบลบหนี้” “รัฐบาลเป็นผู้ประกอบเศรษฐกิจเอง” “ราษฎรไม่มีที่ดินและเงินทุนพอ” และ “ที่ดิน แรงงาน เงินทุนของประเทศ”

หมวดที่ 4 “แรงงานที่สูญเสียไปและพวกหนักโลก” ที่ดินของเราอันอุดมอยู่แล้วนี้ยังมิได้ใช้ให้เป็นประโยชน์ ทั้งนี้เพราะการประกอบการเศรษฐกิจตามทำนองเอกชนต่างคนต่างทำดั่งที่เป็นมาแล้ว ทำให้แรงงานสูญเสียไปโดยเปล่าประโยชน์บ้างขาดเครื่องจักรกลที่จะช่วยแรงงานให้ได้ผลดียิ่งขึ้นบ้างและมี “บุคคลที่เกิดมาหนักโลก”บ้าง หมายถึง บุคคลที่อาศัยคนอื่นกิน ไม่เป็นผู้ประกอบการเศรษฐกิจหรือกิจการใดให้เหมาะสมกับแรงงานของตน อาศัยอาหาร เครื่องนุ่งห่ม และสถานที่ของผู้อื่นหรือบางทีก็ทำงานเล็กๆ น้อยๆ ในกรุงเทพฯ หรือในหัวเมือง เมื่อสังเกตตามบ้านของชนชั้นกลางหรือตามบ้านของคนมั่งมีแล้วก็จะเห็นว่ามีผู้ที่อาศัยกินอยู่เป็นจำนวนมาก บุคคลจำพวกนี้ นอกจากจะ “หนักโลก” แล้วยังเป็นเหตุให้ราคาสิ่งของเพิ่มขึ้นได้ถ้าปล่อยให้คงอยู่ก็จะกลายเป็นคนขี้เกียจไป การปล่อยให้เอกชนต่างคนต่างทำ และปล่อยให้มีคนขี้เกียจคอยอาศัยกิน ดังนั้น ผลเศรษฐกิจของประเทศก็จะลดน้อยลง ไม่มีวิธีใดที่ดีกว่าที่รัฐบาลจะประกอบการเศรษฐกิจเสียเอง และหาทางบังคับและให้ราษฎรประเภทนี้ทำงานจึงจะใช้แรงงานของ “ผู้ที่หนักโลก” นี้ ให้เป็นประโยชน์แก่บ้านเมืองได้

หมวดที่ 5 ว่าด้วย “วิธีซึ่งรัฐบาลจะหาที่ดิน แรงงาน เงินทุน” หลักสำคัญที่ควรคำนึงก็คือ รัฐบาลจำต้องดำเนินวิธีละม่อมคือต้องอาศัยการร่วมมือระหว่างคนมั่งมีกับคนจน รัฐบาลจะต้องไม่ประหัตประหารคนมั่งมี การจัดหาที่ดิน โดยการซื้อ “ที่ดินที่จะใช้ประกอบการทางเศรษฐกิจ เช่น ที่นาหรือไร่ กลับคืนสู่รัฐบาล ส่วนที่บ้านอยู่อาศัยนั้นไม่จำเป็นที่รัฐบาลต้องซื้อคืน เว้นไว้แต่เจ้าของประสงค์จะขายแลกกับใบกู้” การจัดหาการงาน โดยการรับราษฎรเป็นข้าราชการ และการจัดหาเงินทุน โดยการเก็บภาษีทางอ้อม ออกสลากกินแบ่ง กู้เงิน และโดยการหาเครดิต

หมวดที่ 6 “การจัดทำให้รายได้และรายจ่ายของรัฐบาลเข้าสู่ดุลยภาพ” และ “การจัดเศรษฐกิจของรัฐบาลต้องระวังมิให้มนุษย์มีสภาพเป็นสัตว์” ข้าพเจ้าประสงค์ให้มนุษย์เป็นมนุษย์ยิ่งขึ้นปราศจากการประทุษร้ายต่อกันอันเนื่องมาจากเหตุเศรษฐกิจ ข้าพเจ้ายังเคารพต่อครอบครัวของผู้นั้น ผู้หญิงไม่ใช่เป็นของกลางความเกี่ยวพันในระหว่างครอบครัว ผู้บุพการี เช่น ปู่ ย่า ตา ยาย บิดา มารดา กับผู้สืบสันดาน เช่น บุตรหลาน ยังคงมีตามกฎหมายลักษณะผัวเมียไม่ยกเลิก ราษฎรคงมีบ้านอยู่ตามสภาพที่จะจัดให้ดีขึ้น ราษฎรยังคงมีมานะที่จะช่วยส่งเสริมความเจริญเหมือนดังข้าราชการในทุกวันนี้ ถ้าหากราษฎรหมดมานะที่จะช่วยส่งเสริมความเจริญแล้ว ข้าราชการในทุกวันนี้ก็จะมิเป็นบุคคลจำพวกที่หมดมานะที่จะช่วยส่งเสริมความเจริญหรือ”

หมวดที่ 7 “การแบ่งงานออกเป็นสหกรณ์” กล่าวคือ แม้ตามหลักการแล้วรัฐบาลจะเป็นผู้ประกอบการเศรษฐกิจเอง แต่ในประเทศที่กว้างขวาง มีพลเมืองมากกว่า 11 ล้านคน ดังเช่นประเทศไทย หากการประกอบการเศรษฐกิจขึ้นตรงต่อรัฐบาลทั้งหมด การควบคุมตรวจตราก็อาจจะไม่ทั่วถึง ดังนั้น จึงจำเป็นที่จะต้องแบ่งการประกอบ การเศรษฐกิจเป็นสหกรณ์ต่าง ๆ

หมวดที่ 8 ” รัฐบาลจะจัดให้มีเศรษฐกิจชนิดใดบ้างในประเทศ” รัฐบาลจะต้องถือหลักว่า จะต้องจัดการกสิกรรม อุตสาหกรรมทุกอย่างให้มีขึ้นซึ่งในที่สุดประเทศจะไม่จำเป็นที่จะต้องพึ่งพาอาศัยต่างประเทศ ทั้งนี้ เพื่อป้องกันภยันตรายอันจะเกิดจากการปิดประตูการค้าได้ เมื่อเรามีสิ่งที่ต้องการภายในประเทศครบถ้วนสมบูรณ์แล้ว แม้จะถูกปิดประตูการค้าก็ไม่เป็นการเดือดร้อนแต่อย่างใด

หมวดที่ 9 “การป้องกันความยุ่งยากในปัญหาเรื่องนายจ้างกับลูกจ้าง” ถ้าประเทศสยามจะดำเนินตามลัทธิที่ปล่อยให้บริษัทเอกชนเป็นเจ้าของโรงงานแล้ว ก็จะนำความระส่ำระสายและความหายนะมาสู่ประเทศ เช่นเดียวกับประเทศยุโรป ดังจะเห็นได้ว่า ในประเทศไทย แม้โรงงานจะมีเพียงเล็กน้อย แต่ปัญหาก็เริ่มเกิดขึ้น เช่น การประท้วงของกรรมการรถราง เป็นต้น ยิ่งบ้านเมืองเจริญขึ้น โรงงานก็มีมากขึ้น ความระส่ำระสายก็จะมากขึ้นด้วย แต่ถ้าการประกอบเศรษฐกิจทั้งหลายรัฐได้เข้าเป็นเจ้าของเสียเอง เมื่อราษฎรทั้งหลายไม่ว่าจะเป็นราษฎรหรือข้าราชการประเภทใดก็ตาม ทำงานตามกำลังและตามความสามารถเหมือนกับข้าราชการและกรรมกรประเภทอื่นแล้ว ก็จะได้รับผลเช่นเดียวกัน ซึ่งเป็นความเสมอภาคตามกำลังและความสามารถ “รัฐบาลเป็นผู้แทนราษฎรก็เท่ากับราษฎรได้เป็นเจ้าของการเศรษฐกิจทั้งปวง”

หมวดที่ 10 “แผนเศรษฐกิจแห่งชาติ” เพื่อให้การประกอบเศรษฐกิจสามารถดำเนินไปโดยเรียบร้อยและได้ผลดี รัฐบาลจะต้องวางแผนเศรษฐกิจแห่งชาติ การวางแผนเศรษฐกิจแห่งชาตินี้จะต้องคำนวณและสืบสวนเป็นลำดับว่า “ปัจจัยแห่งการดำรงชีวิตตามความต้องการของราษฎรนั้นมีอะไรบ้าง” “ต้องอาศัยที่ดิน แรงงาน เงินทุน เป็นจำนวนเท่าใด” และต้องรู้ว่า ในปัจจุบัน รัฐบาลมีที่ดิน แรงงาน และเงินทุนเท่าใดและควรจะต้องเพิ่มขึ้นเท่าใดจึงจะเพียงพอแก่ความสุขสมบูรณ์ของราษฎรตามควรแก่ความเจริญ เมื่อคำนวณได้เราก็จะทราบว่าเราจะเริ่มใช้แผนเศรษฐกิจแห่งชาติในท้องที่ใดก่อนและจะเริ่มการเศรษฐกิจใดก่อนตามลำดับจนทั่วราชอาณาจักร

หมวดที่ 11 “ผลสำเร็จอันเกี่ยวแก่หลัก 6 ประการ” อันได้แก่ เอกราช การรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน การเศรษฐกิจ เสมอภาค เสรีภาพ และ การศึกษา กล่าวคือ เมื่อรัฐบาลจัดการประกอบการเศรษฐกิจเสียเอง เป็นการที่ทำให้วัตถุประสงค์ทั้ง 6 ประการของคณะราษฎรได้สำเร็จเป็นอย่างดียิ่งตามที่ได้ประกาศแก่ราษฎรไว้แล้ว สิ่งที่ราษฎรทุกคนพึงปรารถนาคือความสุขความเจริญอย่างประเสริฐ ซึ่งเรียกกันว่า ศรีอาริยะก็จะพึงบังเกิดแก่ราษฎรโดยถ้วนหน้า

บรรณานุกรม

ปรีดี พนมยงค์. เค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์). พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ บริษัท ตถาตา พับลิเคชั่น จำกัด, 2552).

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์). เค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) . (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มูลนิธิเด็ก,2542).

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. ขัตติยา กรรณสูต. เอกสารการเมืองการปกครองของไทย (พ.ศ. 2417 – 2477) ,พิมพ์ครั้งที่ 2 .( กรุงเทพฯ : สถาบันสยามศึกษา ,ม.ป.ป.).

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

ชัยอนันต์ สมุทวณิช ขัตติยา , กรรณสูต เอกสารการเมืองการปกครองของไทย (พ.ศ. 2417 – 2477) ,กรุงเทพฯ : สถาบันสยามศึกษา, 2532.

ปรีดี พนมยงค์. เค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม , กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มูลนิธิเด็ก, 2542.

ปรีดี พนมยงค์. เค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม, กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มูลนิธิเด็ก, 2543