เกณฑ์ขั้นต่ำในการเลือกตั้ง (electoral threshold)

ผู้เรียบเรียง : ฐิติกร สังข์แก้ว

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

 

บทนำ

          เกณฑ์ขั้นต่ำในการเลือกตั้ง (electoral threshold) หมายถึง สัดส่วนคะแนนขั้นต่ำที่พรรคการเมืองจำเป็นต้องได้รับในการเลือกตั้งเพื่อที่จะมีสิทธิได้รับการจัดสรรที่นั่งในสภา เกณฑ์ขั้นต่ำเป็นข้อกำหนดที่มักพบในระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน (proportional representation) หรือระบบเลือกตั้งแบบผสม (mixed system) ที่มีองค์ประกอบของระบบสัดส่วน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อกันไม่ให้พรรคการเมืองขนาดเล็กได้รับเลือกตั้งเข้าสู่ระบบมากเกินไป ดังนั้นจึงเป็นการสร้างเสถียรภาพให้กับระบบเลือกตั้งและระบบพรรคการเมือง ทั้งนี้เกณฑ์ขั้นต่ำอาจกำหนดให้สูงหรือต่ำแล้วแต่กรณี ยิ่งกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำสูงเท่าไหร่ก็ยิ่งมีพรรคการเมืองจำนวนน้อยเข้าสู่สภา นั่นทำให้นักวิชาการวิจารณ์ว่าเกณฑ์ขั้นต่ำเป็นกลไกที่มีอคติเข้าข้างพรรคการเมืองขนาดใหญ่และกีดกันพรรคการเมืองขนาดเล็ก ในประเทศไทยเกณฑ์ขั้นต่ำได้รับการนำมาใช้ครั้งแรกในระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนาน หรือ ระบบผสมเสียงข้างมาก (parallel system or mixed-member majoritarian system) ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 โดยกำหนดไว้ที่ ร้อยละ 5 ในระบบบัญชีรายชื่อ ก่อนที่จะถูกยกเลิกไปในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560

ระบบเลือกตั้งกับการกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำ

          ความแตกต่างของระบบเลือกตั้งขึ้นอยู่กับองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการ ได้แก่ โครงสร้างบัตรเลือกตั้ง (ballot structure) จำนวนผู้แทนในเขตเลือกตั้ง (district magnitude) และสูตรคำนวณเพื่อแปลงคะแนนไปสู่ที่นั่งในสภา (electoral formula)[1] องค์ประกอบทั้ง 3 นำไปสู่ตระกูลของระบบเลือกตั้งที่แตกต่างกัน 3 ประเภทหลัก ประกอบด้วย

          1) ระบบเลือกตั้งเสียงข้างมาก (majority system)

          2) ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน (proportional representation—PR) และ

          3) ระบบเลือกตั้งแบบผสม (mixed system)

          ซึ่งแบ่งออกเป็นระบบคู่ขนานหรือระบบผสมเสียงข้างมาก (parallel system or mixed-member majoritarian system—MMM) และระบบสัดส่วนผสม (mixed-member proportional system—MMP) ทั้งนี้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนและระบบผสมอาจเพิ่มองค์ประกอบย่อยเข้าไปในระบบอีกหนึ่งองค์ประกอบ นั่นคือเกณฑ์ขั้นต่ำ (electoral threshold) หรือสัดส่วนคะแนนเสียงขั้นต่ำที่พรรคการเมืองได้รับเพื่อมีสิทธิได้รับการจัดสรรที่นั่งในสภา โดยเกณฑ์นี้อาจอยู่ในรูปแบบที่ถูกกำหนดไว้ตามกฎหมาย (formal or legal threshold) หรือรูปแบบที่เกิดขึ้นเองอันเป็นผลจากคณิตศาสตร์การเลือกตั้ง (effective or natural threshold)

เกณฑ์ขั้นต่ำตามกฎหมาย

          เกณฑ์ขั้นต่ำตามกฎหมาย (legal threshold) มักระบุไว้อย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายการเลือกตั้ง เพื่อที่จะกำหนดลักษณะสัณฐานของระบบเลือกตั้ง รวมถึงระบบพรรคการเมืองอันเป็นผลมาจากระบบเลือกตั้งนั้นด้วย เช่น ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนในสภาเนสเซ็ต (Knesset) ของอิสราเอล กำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำไว้ที่ ร้อยละ 3.25[2] สภาล่างของเนเธอร์แลนด์ (Tweede Kamer) กำหนดไว้ที่ ร้อยละ 0.67[3] หรือ องค์ประกอบแบบสัดส่วนในระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมในสภาบุนเดสทาก (Bundestag) ของเยอรมนีและรัฐสภานิวซีแลนด์ ที่กำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำที่ ร้อยละ 5[4] นัยยะทางการเมืองของเกณฑ์ขั้นต่ำในการเลือกตั้ง ก็คือพรรคใดก็ตามที่ไม่สามารถผ่านเกณฑ์ดังกล่าวได้ก็จะไม่มีสิทธิได้รับการจัดสรรที่นั่งในระบบสัดส่วน จุดเริ่มต้นของกลไกนี้เกิดขึ้นในเยอรมนีเพื่อกีดกันไม่ให้พรรคการเมืองสุดโต่งได้รับเลือกตั้ง อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันเมื่อกลไกนี้ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวาง เป้าประสงค์ของนักปฏิรูปทั้งหลายจึงเปลี่ยนไปสู่การกันมิให้พรรคการเมืองขนาดเล็กเข้าสู่ระบบมากเกินไปจนทำให้การเมืองในระบบรัฐสภาไร้เสถียรภาพ[5]

          นอกจากเกณฑ์ขั้นต่ำที่หมายถึงสัดส่วนคะแนนที่พรรคการเมืองหนึ่งจะต้องได้รับก่อนที่จะมีสิทธิได้รับการจัดสรรที่นั่งแล้ว ยังอาจกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำปลีกย่อยอื่นๆ เพิ่มเติมห้อยท้ายไว้ด้วย เช่น ระบบเลือกตั้งเยอรมนี กำหนดว่าพรรคการเมืองจะได้รับการจัดสรรที่นั่งในระบบสัดส่วนก็ต่อเมื่อผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำ ร้อยละ 5 โดยใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง และพรรคนั้นต้องชนะเลือกตั้งในระบบหนึ่งเขต ผู้แทนหนึ่งคน (single-member district plurality system) อย่างน้อย 3 เขตด้วย[6] ในบางกรณีเกณฑ์ขั้นต่ำเพิ่มเติมอาจเปลี่ยนเป็นทางเลี่ยง (bypass) เพื่อที่จะได้รับสิทธิจัดสรรที่นั่งในสภา เช่น เยอรมนีและนิวซีแลนด์ปัจจุบัน กำหนดว่าพรรคการเมืองใดชนะเลือกตั้งในระบบหนึ่งเขต ผู้แทนหนึ่งคน อย่างน้อย 3 เขต และ 1 เขต ตามลำดับ ก็จะได้รับสิทธิจัดสรรที่นั่งในระบบสัดส่วนไม่ว่าคะแนนรวมทั้งประเทศที่พรรคนั้นได้รับจะมากหรือน้อยกว่า ร้อยละ 5 ก็ตาม[7] นอกจากนั้นแล้ว ภายในระบบเลือกตั้งเดียวกัน เกณฑ์ขั้นต่ำอาจเพิ่มขึ้นหรือลดลงขึ้นอยู่กับประเภทของพรรค และ/หรือ กลุ่มการเมืองที่ลงแข่งขันเลือกตั้ง เช่น สาธารณรัฐเช็ก กำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำไว้ที่ ร้อยละ 5 สำหรับพรรคการเมืองเดียว แต่เกณฑ์นี้สูงขึ้นเป็น ร้อยละ 10 สำหรับพันธมิตรการเลือกตั้งสองพรรค ร้อยละ 15 สำหรับพันธมิตรสามพรรค และร้อยละ 20 สำหรับพันธมิตรตั้งแต่สี่พรรคขึ้นไป[8] เป็นต้น

          แม้เกณฑ์ขั้นต่ำตามกฎหมายจะเป็นที่แพร่หลายในประเทศที่ใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนหรือมีองค์ประกอบแบบสัดส่วนในระบบเลือกตั้ง กระนั้นก็ตามข้อวิจารณ์สำคัญที่มีต่อเกณฑ์ขั้นต่ำ 2 ประการ ก็คือ ประการแรก การกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำอย่างเป็นทางการไม่ได้มีกฎเกณฑ์ตายตัว อาจมีมากถึง ร้อยละ 10 (ตุรกี) ไปจนต่ำสุดที่ ร้อยละ 0.67 (เนเธอร์แลนด์) ดังนั้นเกณฑ์ขั้นต่ำจึงถูกกำหนดขึ้นตามอำเภอใจในการกำหนดจุดตัด เพราะไม่มีเหตุผลใดจะอธิบายได้ว่าหากกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำที่ ร้อยละ 5 เหตุใดพรรคที่ได้ ร้อยละ 5.1 จึงได้รับที่นั่งขณะที่พรรคที่ได้ ร้อยละ 4.9 กลับถูกตัดสิทธิไม่ได้รับที่นั่ง[9] ประการที่สอง เกณฑ์ขั้นต่ำก่อให้เกิดคะแนนสูญเปล่า (wasted votes) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากกำหนดไว้ในระดับสูง คะแนนเสียงสูญเปล่าก็ยิ่งมากเป็นเงาตามตัว ในบางกรณีคะแนนสูญเปล่าของทุกพรรคการเมืองที่ไม่ผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำรวมกันอาจใกล้เคียงกับคะแนนที่ถูกนำไปคิดคำนวณที่นั่งทั้งหมด จึงก่อให้เกิดความไม่ได้สัดส่วนระหว่างคะแนนที่พรรคการเมืองได้รับกับจำนวนที่นั่งในสภา (disproportionality) เช่น ในตุรกี กำหนดเกณฑ์ขั้นที่ ร้อยละ 10 เมื่อถึงการเลือกตั้งปี 2545 มีคะแนนเสียงสูญเปล่าสูงถึง ร้อยละ 45[10] ในทางกลับกันหากลดเกณฑ์ขั้นต่ำให้น้อยลงหรือไม่มีการกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำเลย ก็จะยิ่งทำให้ทุกคะแนนเสียงมีผลต่อการตัดสินชัยชนะในการเลือกตั้งเพิ่มขึ้น

เกณฑ์ขั้นต่ำสัมฤทธิผล

          เกณฑ์ขั้นต่ำอีกรูปแบบหนึ่งไม่ได้กำหนดไว้ในกฎกติกาที่เป็นทางการ แต่เกิดขึ้นเองอันเป็นผลลัพธ์ของคณิตศาสตร์การเลือกตั้ง เรียกว่า “เกณฑ์ขั้นต่ำตามธรรมชาติ” (natural threshold) หรือ “เกณฑ์ขั้นต่ำสัมฤทธิผล” (effective threshold) Arend Lijphart อธิบายว่าเกณฑ์ขั้นต่ำสัมฤทธิผลพบได้ในระบบเลือกตั้งทุกประเภท เพราะสัมพันธ์กับจำนวนผู้แทนในเขตเลือกตั้ง จำนวนพรรค/ผู้สมัครในเขตเลือกตั้ง และสูตรคำนวณการเลือกตั้ง[11] เกณฑ์ขั้นต่ำประเภทนี้แบ่งออกเป็น 2 ประเภทย่อย ประเภทแรก เกณฑ์ล่าง (lower threshold) คือ ร้อยละของคะแนนเสียงสูงสุดที่จะส่งผลให้พรรคการเมืองหนึ่งได้รับ 1 ที่นั่ง ภายใต้สถานการณ์ที่เป็นคุณสูงสุดแก่พรรคนั้น หากพรรคการเมืองใดผ่านเกณฑ์ล่างก็มีโอกาสที่จะได้รับ 1 ที่นั่งไปครอง ในแง่นี้เกณฑ์ล่างจึงมีชื่อเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า “เกณฑ์รับเข้า” (threshold of inclusion) ประเภทที่สอง เกณฑ์บน (upper threshold) คือ ร้อยละของคะแนนเสียงสูงสุดที่อาจจะไม่เพียงพอให้พรรคการเมืองหนึ่งได้รับการจัดสรรที่นั่งภายใต้สถานการณ์ที่ไม่เป็นคุณสูงสุดแก่พรรคนั้น ในทางกลับกันหากพรรคใดผ่านเกณฑ์บนได้ย่อมรับประกันว่าจะได้รับ 1 ที่นั่งอย่างแน่นอน เกณฑ์บนจึงมีชื่อเรียกอีกหนึ่งอย่างว่า “เกณฑ์คัดออก” (threshold of exclusion)[12]

          Lijphart ได้ให้ตัวอย่างประกอบการอธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า ในระบบเลือกตั้งแบบหนึ่งเขตผู้แทนหนึ่งคนเสียงข้างมากธรรมดา ซึ่งมีผู้สมัคร 5 ราย ภายใต้สถานการณ์ที่คะแนนเสียงกระจายไปในหมู่ผู้สมัครใกล้เคียงกัน กล่าวคือผู้สมัคร 4 ราย ได้คะแนนเสียงต่ำกว่า ร้อยละ 20 เล็กน้อย ในกรณีนี้ “เกณฑ์ล่าง” จะอยู่ที่ ร้อยละ 20 เพราะผู้สมัครรายที่ 5 จะมีโอกาสชนะเลือกตั้งหากได้คะแนนเสียงมากกว่า ร้อยละ 20 แต่ในสถานการณ์ที่มีผู้สมัครคนใดคนหนึ่งมีฐานเสียงเข้มแข็งอย่างมาก (เช่น มีฐานเสียงที่ ร้อยละ 40) ผู้สมัครรายอื่นจะสามารถชนะเลือกตั้งในเขตนั้นอย่างเด็ดขาดก็ต่อเมื่อได้คะแนนเสียงมากกว่า “เกณฑ์บน” ที่ร้อยละ 50 ส่วนระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน หากเขตเลือกตั้งหนึ่งมีผู้แทนได้ 3 คน และอาศัยสูตรวิธีคำนวนการเลือกตั้งแบบด๊องท์ (d’Hondt method) โดยมี 3 พรรคการเมืองลงสมัครรับเลือกตั้ง ในระบบนี้ “เกณฑ์ล่าง” จะอยู่ที่ ร้อยละ 20 ก็ต่อเมื่ออยู่สถานการณ์ที่มีสองพรรคได้คะแนนแต่ละพรรคต่ำกว่า ร้อยละ 40 เล็กน้อย และพรรคที่สามได้คะแนนสูงกว่า ร้อยละ 20 หรือเมื่ออยู่ในสถานการณ์ที่พรรคแรกได้คะแนนต่ำกว่า ร้อยละ 60 เล็กน้อย พรรคที่สองได้คะแนนต่ำกว่า ร้อยละ 20 และพรรคที่สามได้คะแนนสูงกว่า ร้อยละ 20 ทั้งสองสถานการณ์นี้ มีความเป็นไปได้ที่พรรคที่สามจะได้รับการจัดสรร 1 ที่นั่งเมื่อผ่าน “เกณฑ์ล่าง” ที่ร้อยละ 20 ขณะที่ “เกณฑ์บน” ของระบบสัดส่วนข้างต้นจะอยู่ที่ ร้อยละ 25 กล่าวคือ หากพรรคใดได้คะแนนเสียงมากกว่า ร้อยละ 25 ย่อมเป็นการรับประกันว่าพรรคนั้นจะได้รับ 1 ที่นั่งไปครองอย่างแน่นอน ไม่ว่าอีกสองพรรคที่เหลือจะได้คะแนนเท่าใดก็ตาม[13]

          ด้วยเหตุที่ เกณฑ์ขั้นต่ำสัมฤทธิผลเป็นผลมาจากจำนวนผู้แทนในเขตเลือกตั้ง จำนวนพรรค/ผู้สมัครที่ลงแข่งขันในเขตนั้น และสูตรคำนวนการเลือกตั้ง ซึ่งจำนวนพรรค/ผู้สมัครในแต่ละเขตอาจแตกต่างไม่เท่ากัน โดยทั่วไปแล้ว เมื่อกล่าวถึง “เกณฑ์ขั้นต่ำ” จึงมักอ้างอิงไปถึงเกณฑ์ที่กำหนดไว้อย่างเป็นทางการตามกฎหมายมากกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำอันเป็นผลสัมฤทธิ์ของคณิตศาสตร์การเลือกตั้ง

เกณฑ์ขั้นต่ำในการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540

          ระบบเลือกตั้งหนึ่งเขต ผู้แทนหลายคน เสียงข้างมากธรรมดา (multi-member district plurality system) ก่อนปฏิรูปการเมือง 2540 ก่อให้เกิดภาวะ “เบี้ยหัวแตก” ซึ่ง ส.ส. ต่างพรรคสามารถชนะเลือกตั้งในเขตเดียวกัน ขณะที่พรรคการเมืองมักเป็นที่รวมกันของ “มุ้งการเมือง” ที่มีภูมิหลังมาจากนักการเมืองท้องถิ่น ผู้มีอิทธิพล และนายทุนท้องถิ่น ที่มักรวมตัวกันต่อรองตำแหน่งทางการเมืองกับรัฐบาล การเมืองการเลือกตั้งของไทยจึงถูกมองว่าเป็นบ่อเกิดของ “ธนกิจการเมือง” (money politics) และพรรคการเมืองไม่ได้แข่งขันเลือกตั้งโดยนำเสนอนโยบายแก่ผู้เลือกตั้งมากเท่ากับการหาเสียงที่เน้นตัวบุคคลที่โดดเด่นในพื้นที่ ผลก็คือการเมืองระบบรัฐสภาไร้เสถียรภาพ พรรคการเมืองอ่อนแอและขาดความเป็นสถาบัน การหว่านซื้อเสียงและทุจริตการเลือกตั้งรูปแบบต่าง ๆ ปรากฏอย่างกว้างขวาง จนเปิดทางให้กองทัพแทรกแซงทางการเมือง[14] ภายหลังเหตุการณ์พฤษภาคม พ.ศ. 2535 นักปฏิรูปจึงพุ่งเป้าไปที่การออกแบบสถาบันการเมืองเพื่อจำกัดพฤติกรรมไม่พึงประสงค์ของนักการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการออกแบบระบบเลือกตั้งที่สามารถสร้างความเข้มแข็งให้กับพรรคการเมือง สร้างความเป็นสถาบันให้กับระบบพรรคการเมือง และสร้างระบบรัฐสภาที่มีเสถียรภาพ[15]

          รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูป พ.ศ. 2540 ได้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วย ส.ส. 500 คน โดยใช้ระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนาน หรือระบบผสมเสียงข้างมาก โดย ส.ส. 400 คน มาจากระบบหนึ่งเขต ผู้แทนหนึ่งคน เสียงข้างมากธรรมดา และอีก 100 คน มาจากระบบบัญชีรายชื่อที่ใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง ที่สำคัญก็คือการกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำ ร้อยละ 5 และใช้สูตรคำนวณแบบเศษเหลือสูงสุด (Largest Remainder) ทั้งนี้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541 มาตรา 76 ระบุว่าวิธีการคำนวณประกอบด้วย

           1) พรรคที่จะได้รับการจัดสรรที่นั่งในระบบบัญชีรายชื่อต้องมีคะแนนรวมทั้งประเทศมากกว่า ร้อยละ 5 ของคะแนนจากบัตรดี ส่วนพรรคที่ไม่ผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำจะไม่มีสิทธิได้รับการจัดสรรที่นั่งจากระบบบัญชีรายชื่อและคะแนนของพรรคเหล่านั้นจะไม่ถูกนำมาคิดคำนวณด้วย จากนั้น

           2) นำคะแนนรวมทั้งหมดของพรรคที่ผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำหารด้วยจำนวน ส.ส. ทั้งหมดในระบบบัญชีรายชื่อ (100 คน) ผลลัพธ์ที่ได้ คือ คะแนนเฉลี่ยนต่อ ส.ส. 1 คน ต่อมา

           3) นำคะแนนที่แต่ละพรรคได้รับจากระบบบัญชีรายชื่อหารด้วยผลลัพธ์จากข้อ (2) ผลที่ได้ คือ จำนวน ส.ส. ที่แต่ละพรรคได้รับการจัดสรรรอบแรก และ

           4) หากจำนวนที่นั่งในสภายังไม่ครบ ให้จัดสรรที่นั่งที่เหลือให้กับพรรคการเมืองที่มีเศษเหลือสูงสุดตามลำดับจนครบ 100 ที่นั่ง[16]

          การเลือกตั้งครั้งแรกภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เมื่อวันที่ 6 มกราคม 2544 ผลปรากฏว่าพรรคไทยรักไทยชนะการเลือกตั้งไปอย่างถล่มทลายมากถึง 248 ที่นั่งจาก 500 ที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร ในจำนวนนี้เป็น ส.ส. จากระบบบัญชีรายชื่อถึง 48 ที่นั่ง เมื่อพิจารณาในรายละเอียดพบว่า ข้อกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำ ร้อยละ 5 ส่งผลให้พรรคที่ได้คะแนนต่ำกว่าเกณฑ์ (1,431,460 คะแนน) ไม่มีสิทธิได้รับการจัดสรรที่นั่งและไม่นำคะแนนของพรรคเหล่านั้นมาคิดคำนวณในระบบบัญชีรายชื่อ นั่นหมายความว่าคะแนนมากถึง 4,095,687 คะแนน หรือ ร้อยละ 14.30 ของคะแนนจากบัตรดีทั้งหมด กลายเป็นคะแนนเสียงสูญเปล่าไปโดยปริยาย ผลพวงจากกลไกนี้ คือ ความไม่ได้สัดส่วนระหว่างคะแนนเสียงที่แต่ละพรรคได้รับกับจำนวนที่นั่งในระบบบัญชีรายชื่อ เห็นได้จากในบรรดาพรรคการเมือง 5 พรรคที่ได้รับการจัดสรรที่นั่งจากบัญชีรายชื่อล้วนมีสัดส่วนจำนวนที่นั่งมากกว่าสัดส่วนคะแนนเสียงที่ได้รับทั้งสิ้น (overrepresentation)[17] ดังนี้

          1. ไทยรักไทย ได้รับคะแนนเสียง ร้อยละ 40.64 แต่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ร้อยละ 48

          2. ประชาธิปัตย์ ได้รับคะแนนเสียง ร้อยละ 26.58 แต่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ร้อยละ 31

          3. ความหวังใหม่ ได้รับคะแนนเสียง ร้อยละ 7.02 แต่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ร้อยละ 8

          4. ชาติพัฒนา ได้รับคะแนนเสียง ร้อยละ 6.13 แต่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ร้อยละ 7

          5. ชาติไทย ได้รับคะแนนเสียง ร้อยละ 5.33 แต่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ร้อยละ 6

          ปรากฏการณ์ที่คล้ายคลึงกันเกิดขึ้นในการเลือกตั้ง 6 กุมภาพันธ์ 2548 ซึ่งพรรคไทยรักไทยสามารถจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้สำเร็จ ด้วยคะแนนเสียงมากถึง 377 ที่นั่ง ซึ่งมาจากระบบแบ่งเขต 210 ที่นั่ง และระบบบัญชีรายชื่อมากถึง 67 ที่นั่ง ทั้งนี้ เกณฑ์ขั้นต่ำส่งผลให้เกิดคะแนนเสียงสูญเปล่า 2,782,849 คะแนน หรือร้อยละ 8.96 ของคะแนนบัตรดีทั้งหมด แม้จะน้อยกว่าการเลือกตั้งปี 2544 แต่กลับมีเพียง 3 พรรคการเมืองเท่านั้นที่ได้รับการจัดสรรที่นั่งในระบบบัญชีรายชื่อ ทั้งยังมีสัดส่วนจำนวนที่นั่งเกินกว่าสัดส่วนคะแนนเสียงที่ได้รับ[18] ดังนี้

          1. ไทยรักไทย ได้รับคะแนนเสียง ร้อยละ 61.17 แต่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ร้อยละ 67

          2. ประชาธิปัตย์ ได้รับคะแนนเสียง ร้อยละ 23.22 แต่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ร้อยละ 26

          3. ชาติไทย ได้รับคะแนนเสียง ร้อยละ 6.64 แต่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ร้อยละ 7

          กล่าวได้ว่า พรรคการเมืองขนาดใหญ่ (โดยเฉพาะพรรคไทยรักไทย) ซึ่งมีฐานเสียงเข้มแข็งในระบบแบ่งเขตได้ประโยชน์สูงสุดจากการเลือกตั้งทั้ง 2 ครั้ง ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เพราะนอกจากสามารถชนะเลือกตั้งในระบบแบ่งเขตจำนวนมากแล้ว ยังได้รับการจัดสรรที่นั่งเพิ่มเติมจากระบบบัญชีรายชื่อด้วย โดยปกติแล้วการเลือกตั้งในระบบแบ่งเขตมักให้ความสำคัญกับคะแนนเสียงส่วนใหญ่ของผู้ชนะมากกว่าความได้สัดส่วนระหว่างคะแนนเสียงที่ได้รับกับที่นั่งในสภา ขณะที่ระบบบัญชีรายชื่อที่กำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำไว้ที่ ร้อยละ 5 ก็ยิ่งเพิ่มความไม่ได้สัดส่วนและคะแนนเสียงสูญเปล่ามากขึ้นไปอีก พรรคการเมืองที่ประสบความสำเร็จภายใต้ระบบเลือกตั้งของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จึงมีแต่เพียงพรรคที่มีฐานเสียงระดับชาติ ขณะที่พรรคการเมืองขนาดเล็กกลับถูกกีดกันออกไปไม่ให้เข้าสู่ระบบการเมือง ดังจะเห็นได้ว่าจำนวนพรรคการเมืองที่มีนัยสำคัญในสภา (effective number of parliamentary parties) ซึ่งเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดระบบพรรคการเมืองลดลงจาก 4.3 ในการเลือกตั้งปี 2539 ไปสู่ 3.1 ในการเลือกตั้งปี 2544 และลดต่ำลงไปถึง 1.6 ในการเลือกตั้งปี 2548 อย่างไรก็ตามตัวเลขนี้สูงขึ้นเป็น 2.8 ในการเลือกตั้งปี 2550[19] เมื่อเปลี่ยนไปใช้ระบบเลือกตั้งคู่ขนานระหว่างหนึ่งเขตผู้แทนหลายคนเสียงข้างมากธรรมดา กับระบบสัดส่วนที่แบ่งเขตเลือกตั้งเป็น 8 เขตทั่วประเทศและไม่มีข้อกำหนดเรื่องเกณฑ์ขั้นต่ำในการเลือกตั้ง

บทสรุป

          การออกแบบระบบเลือกตั้งไม่มีกฎเกณฑ์ตายตัวในอันที่จะกำหนดว่าระบบได้เหมาะสมที่สุดกับระบบการเมืองหนึ่ง ๆ แต่ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขทางประวัติศาสตร์และบริบททางการเมืองขณะนั้น อย่างไรก็ตามระบบเลือกตั้งย่อมส่งผลต่อการจัดวางโครงสร้างระบบพรรคการเมือง เนื่องจากเป็นกลไกที่มีผลต่อการกำหนดขนาดและจำนวนของพรรคการเมืองที่จะเข้าสู่ระบบ หนึ่งในกลไกสำคัญ คือ เกณฑ์ขั้นต่ำซึ่งมักจะกำหนดไว้อย่างเป็นทางการในการเลือกตั้งระบบสัดส่วน อันมีผลต่อการนับรับเข้า (inclusion) พรรคการเมืองลักษณะหนึ่ง ขณะเดียวกันก็กีดกันพรรคการเมืองอีกลักษณะหนึ่งออกไป (exclusion) ดังนั้น การกำหนดระดับมากน้อยของเกณฑ์ขั้นต่ำจึงมักขึ้นอยู่กับธรรมชาติของการเมืองในประเทศนั้น ๆ และเป้าหมายของการปฏิรูปการเมือง อาทิ ในประเทศที่เต็มไปด้วยความขัดแย้ง แตกต่าง หลากหลายทางชาติพันธุ์ มักกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำไว้ไม่สูงมากนักหรืออาจไม่ได้กำหนดไว้ในกฎหมาย เนื่องจากต้องการให้ทุกกลุ่มมีโอกาสมีตัวแทนในสภานิติบัญญัติแห่งชาติและทำให้แน่ใจว่ากฎหมายที่ผ่านสภาจะได้รับฉันทามติร่วมกันจากคนหลากหลายกลุ่มในสังคม ในทางกลับกันประเทศที่พรรคการเมืองขาดความเป็นสถาบันและเสถียรภาพของรัฐบาลกลายเป็นโจทย์ใหญ่ของการปฏิรูป ก็อาจกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำไว้ในระดับสูงเพื่อให้พรรคการเมืองจำนวนน้อยที่ได้รับการสนับสนุนจากคนส่วนใหญ่เข้าสู่สภาพร้อม ๆ กับกีดกันมิให้พรรคการเมืองขนาดเล็กจำนวนมาก อันเป็นอุปสรรคต่อเสถียรภาพของรัฐบาลเข้าสู่ระบบ กระนั้นก็ตามเกณฑ์ขั้นต่ำประการเดียวก็ไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดระบบพรรคการเมือง หากยังรวมถึงองค์ประกอบอื่นในระบบเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างบัตรเลือกตั้ง จำนวนผู้แทนในเขตเลือกตั้ง จำนวนพรรค/ผู้สมัครที่ลงแข่งขันในเขตเลือกตั้ง ตลอดจนสูตรคำนวณการเลือกตั้งด้วย

บรรณานุกรม

“พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541.” ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 115 ตอนที่ 35ก, 9 มิถุนายน 2541, หน้า 60-61.

สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. (2544). ข้อมูล สถิติ และผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2544. กรุงเทพฯ: เอส ทู อาร์ กรุ๊ป จำกัด.

สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. (2548). ข้อมูล สถิติ และผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2548. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง.

อมร จันทรสมบูรณ์ (2537). คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ ('Constitutionalism): ทางออกของประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา โดยความสนับสนุนของ มูลนิธิคอนราดอเดนาวร์.

Chambers, Paul and Aurel Croissant (2010). “Monopolizing, Mutualizing, or Muddling Through: Factions and Party Management in Contemporary Thailand.” Journal of Current Southeast Asian Affairs. 29(3): 3-33.

“CZECH REPUBLIC: Poslanecka Snemovna (Chamber of Deputies).” Inter-Parliament Union. Available <http://archive.ipu.org/parline-e/reports/2083_b.htm>. Accessed January 14, 2023.

“Electoral Threshold.” The Knesset. Available <https://m.knesset.gov.il/en/about/lexicon/pages/electoralthreshold.aspx>. Accessed January 14, 2023.

Lijphart, Arend (1994). Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990. Oxford: Oxford University Press.

McCargo, Duncan (2002). “Thailand’s January 2001 General Elections: Vindicating Reform?.” In Duncan McCargo (ed.). Reforming Thai Politics. Copenhagen: NIAS, pp. 247-259.

“NETHERLANDS: Tweede Kamer der Staten-Generaal (House of Representatives).” Inter-Parliament Union. Available <http://archive.ipu.org/parline-e/reports/2231_B.htm>. Accessed January 14, 2023.

Reynolds, Andrew, Ben Reilly, and Andrew Ellis (2005). Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. Stockholm: International IDEA.

Taagepera, Rein and Matthew S. Shugart (1989). Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press.

อ้างอิง

[1] Rein Taagepera and Matthew S. Shugart, Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems (New Haven: Yale University Press, 1989), p. 19.

[2] “Electoral Threshold,” The Knesset. Available <https://m.knesset.gov.il/en/about/lexicon/pages/electoralthreshold.aspx>. Accessed January 14, 2023.

[3] “NETHERLANDS: Tweede Kamer der Staten-Generaal (House of Representatives),” Inter-Parliament Union. Available <http://archive.ipu.org/parline-e/reports/2231_B.htm>. Accessed January 14, 2023.

[4] Andrew Reynolds, Ben Reilly, and Andrew Ellis, Electoral System Design: The New International IDEA Handbook (Stockholm: International IDEA, 2005), p. 83.

[5] Ibid.

[6] Rein Taagepera and Matthew S. Shugart, Seats and Votes, p. 37.

[7] Andrew Reynolds, Ben Reilly, and Andrew Ellis, Electoral System Design, p. 83.

[8] “CZECH REPUBLIC: Poslanecka Snemovna (Chamber of Deputies),” Inter-Parliament Union. Available <http://archive.ipu.org/parline-e/reports/2083_b.htm>. Accessed January 14, 2023.

[9] Rein Taagepera and Matthew Soberg Shugart, Seats and Votes, p. 37.

[10] Andrew Reynolds, Ben Reilly, and Andrew Ellis, Electoral System Design, p. 83.

[11] Arend Lijphart, Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990 (Oxford: Oxford University Press, 1994), p. 26.

[12] Ibid., p. 25.

[13] Ibid., pp. 25-26.

[14] โปรดดู Duncan McCargo, “Thailand’s January 2001 General Elections: Vindicating Reform?,” In Duncan McCargo (ed.), Reforming Thai Politics (Copenhagen: NIAS, 2002), pp. 247-259.

[15] โปรดดู อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism): ทางออกของประเทศไทย (กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา โดยความสนับสนุนของ มูลนิธิคอนราดอเดนาวร์, 2537).

[16] “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541,” ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 115 ตอนที่ 35ก, 9 มิถุนายน 2541, หน้า 60-61.

[17] สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง, ข้อมูล สถิติ และผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2544 (กรุงเทพฯ: เอส ทู อาร์ กรุ๊ป จำกัด, 2544), หน้า 128.

[18] สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง, ข้อมูล สถิติ และผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2548 (กรุงเทพฯ:  สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง, 2548), หน้า 253.

[19] Paul Chambers and Aurel Croissant, “Monopolizing, Mutualizing, or Muddling Through: Factions and Party Management in Contemporary Thailand,” Journal of Current Southeast Asian Affairs, 29, 3 (2010): 6.