การแปรญัตติ

ผู้เรียบเรียง นารีลักษณ์ ศิริวรรณ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศตลอดมา และกำหนดให้รัฐสภาเป็นองค์กรทางด้านนิติบัญญัติและทำหน้าที่ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน รวมทั้งการพิจารณาให้ความเห็นชอบในเรื่องสำคัญที่รัฐธรรมนูญกำหนด ทั้งนี้ ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร การประชุมวุฒิสภา และการประชุมร่วมกันของรัฐสภาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณา “ญัตติ” ต่าง ๆ ตามจุดมุ่งหมายของญัตตินั้น ๆ เพื่อให้รัฐสภาทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ความหมายของญัตติ

ญัตติ คือ ข้อเสนอใด ๆ ที่มีความมุ่งหมายเพื่อให้สภาลงมติหรือวินิจฉัยชี้ขาดว่าจะให้ปฏิบัติอย่างไร ซึ่งในการเสนอเรื่องต่าง ๆ เพื่อให้ที่ประชุมสภาพิจารณานั้น จะต้องเสนอเป็นญัตติ ญัตติเปรียบเสมือนกลไกอย่างหนึ่งในการดำเนินงานของรัฐสภา ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๕๑ และข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๓ แบ่งประเภทของญัตติได้เป็น ๒ ประเภทคือ ๑) ญัตติที่ต้องเสนอเป็นหนังสือคือ ญัตติที่ต้องจัดทำเป็นลายลักษณ์อักษร เพื่อยื่นเสนอต่อประธานสภาและต้องเสนอล่วงหน้า ญัตติประเภทนี้มักเป็นญัตติสำคัญที่เสนอให้รัฐสภาพิจารณาดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง และ ๒) ญัตติที่ไม่ต้องเสนอเป็นหนังสือ คือ ญัตติที่ไม่จำเป็นต้องจัดทำเป็นลายลักษณ์อักษร โดยผู้เสนอสามารถเสนอต่อที่ประชุมสภาด้วยวาจา ญัตติประเภทนี้จะเป็นญัตติที่เกี่ยวกับวิธีการประชุม เพื่อให้การประชุมดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย

ญัตติต่าง ๆ เมื่อเสนอโดยถูกต้องตามหลักเกณฑ์ของผู้มีสิทธิเสนอญัตติ จำนวนผู้เสนอญัตติ ผู้รับรองญัตติแล้ว ประธานสภาก็จะนำเข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมตามกระบวนการพิจารณาญัตติแต่ละชนิด โดยประธานสภาจะเปิดโอกาสให้ที่ประชุมได้อภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็น สนับสนุนหรือคัดค้านในประเด็นของญัตติ เพื่อประโยชน์ในการตัดสินใจร่วมกัน ทั้งนี้ การอภิปรายจะต้องกระทำภายใต้ระเบียบข้อบังคับการประชุมของสภาที่ได้วางไว้

ความหมายของการแปรญัตติ

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒ ให้ความหมายคำว่า“แปรญัตติ” คือ แก้ถ้อยคำ หรือเนื้อความในร่างกฎหมายที่สภารับหลักการแล้ว

ระบบงานรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๒ ให้ความหมายของ “การแปรญัตติ” คือ การแก้ไขเพิ่มเติมหรือเปลี่ยนแปลงคำหรือข้อความ หรือรายละเอียดในญัตติ โดยยังคงประเด็นของญัตติไว้ตามเดิม

การแปรญัตติเป็นขั้นตอนของกระบวนการร่างกฎหมายที่มีความสำคัญ เป็นการเปิดโอกาสให้สมาชิกได้มีส่วนช่วยกลั่นกรองบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้มีความรัดกุม รอบคอบได้อย่างเต็มที่ ทั้งนี้ การแปรญัตติของทั้งสองสภาคือ สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา โดยมีหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง ดังนี้

การขอแปรญัตติ ต้องทำการเสนอญัตติภายในเวลาที่กำหนดตามข้อบังคับการประชุมในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติขั้นคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง สมาชิกผู้ใดเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติก็ให้เสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายในกำหนดเจ็ดวัน นับแต่วันถัดจากวันที่สมาชิกรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ เว้นแต่สภาจะได้กำหนดเวลาแปรญัตติสำหรับร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้เป็นอย่างอื่น ในส่วนของการกำหนดเวลาแปรญัตติหากสภาเห็นว่า ร่างพระราชบัญญัติใดมีความยากหรือมีปริมาณรายมาตราเป็นจำนวนมาก อาจกำหนดเวลาให้มากกว่าเจ็ดวันก็ได้

คำแปรญัตติ หมายถึง คำขอแก้ไขเพิ่มเติมหรือเปลี่ยนแปลงข้อความรายละเอียดหรือสาระสำคัญในมาตราต่าง ๆ ของร่างพระราชบัญญัติที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ ซึ่งเป็นขั้นตอนแรกของการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในวาระที่สอง และการแปรญัตติต้องแปรเป็นรายมาตรา และการแปรญัตติเพิ่มมาตราขึ้นใหม่ ตัดทอนหรือแก้ไขมาตราเดิมต้องไม่ขัดกับหลักการของร่างพระราชบัญญัตินั้น ตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๑๒๓ วรรคสอง กำหนดไว้ว่า “การแปรญัตติต้องแปรเป็นรายมาตรา การแปรญัตติเพิ่มมาตราขึ้นใหม่หรือตัดทอนหรือแก้ไขมาตราเดิมต้องไม่ขัดกับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินั้น” ตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๙๓ ได้กำหนดวันชี้แจงให้เลขาธิการประกาศกำหนดการประชุมคณะกรรมาธิการไว้ ณ บริเวณสภา และมีหนังสือนัดผู้เสนอญัตติหรือ ผู้แปรญัตติมาชี้แจงประกอบญัตติหรือคำแปรญัตติ แล้วแต่กรณีล่วงหน้าไม่น้อยกว่าสามวัน หากเรื่องใดจะก่อให้เกิดผลใช้บังคับเป็นกฎหมายหรือเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินให้แจ้งคณะรัฐมนตรีทราบด้วย สิทธิการชี้แจงประกอบคำแปรญัตติ สมาชิกมีสิทธิจะมาชี้แจงประกอบคำแปรญัตติของตนต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการหรืออาจมอบหมายให้ผู้รับรองญัตติมาชี้แจงแทนได้ “การชี้แจงแสดงความคิดเห็นตามวรรคหนึ่งผู้เสนอญัตติหรือผู้แปรญัตติอาจมอบหมายเป็นหนังสือให้สมาชิกอื่นหรือกรรมาธิการคนใดคนหนึ่งกระทำการแทนได้ ทั้งนี้ การไม่มาชี้แจงคำแปรญัตติ “ถ้าผู้แปรญัตติหรือผู้รับมอบหมายไม่มาชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการตามนัดจนเวลาล่วงไปเกินกว่าสามสิบนาทีนับแต่เวลาที่ได้เริ่มพิจารณาคำแปรญัตติ ให้คำแปรญัตตินั้นเป็นอันตกไป เว้นแต่คณะกรรมาธิการพิจารณาเรื่องนั้นยังไม่เสร็จหรือที่ประชุมอนุญาตให้เลื่อนการชี้แจงไปวันอื่น”

การถอนคำแปรญัตติ หมายถึง การยกเลิกหรือทำคำแปรญัตติที่ยื่นไว้ต่อคณะกรรมาธิการของสภาสิ้นผลไป โดยผู้ยื่นคำแปรญัตติเองเป็นผู้แสดงความจำนงขอถอนคำแปรญัตตินั้นออกไปจากการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ การถอนคำแปรญัตตินั้นจะกระทำเมื่อใดก็ได้ ซึ่งต่างจากการขอแก้ไขเพิ่มเติมคำแปรญัตติที่จะกระทำได้เฉพาะภายในกำหนดเวลาแปรญัตติตามที่สภากำหนด โดยข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๕๔ ได้กำหนดไว้ว่า “การถอนคำแปรญัตติจะกระทำเมื่อใดก็ได้ แต่การขอแก้ไขเพิ่มเติมคำแปรญัตติ” เช่นเดียวกับข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๔๘ กำหนดไว้ว่า “การถอนคำแปรญัตติจะกระทำเมื่อใดก็ได้ แต่การขอแก้ไขเพิ่มเติมคำแปรญัตติจะกระทำได้เฉพาะภายในกำหนดเวลาแปรญัตติตามข้อ ๑๔๒” ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๑๔๒ กำหนดว่า “ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติขั้นคณะกรรมาธิการที่วุฒิสภาตั้ง สมาชิกผู้ใดเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติ ก็ให้เสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายในเจ็ดวันนับจากวันที่วุฒิสภารับร่างพระราชบัญญัติไว้พิจารณา เว้นแต่วุฒิสภาจะได้กำหนดเป็นอย่างอื่น”

สรุป

การแปรญัตติในร่างกฎหมาย เป็นขั้นตอนหนึ่งที่มีความสำคัญของกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในขั้นของคณะกรรมาธิการ โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิขอแก้ไขเพิ่มเติมได้ภายในกรอบของหลักการ และเสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายใน ๗ วัน นับแต่วันถัดจากวันที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการ ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นที่หลากหลาย ทำให้มองเห็นปัญหาได้ชัดเจนมากขึ้น แม้มติของที่ประชุมคณะกรรมาธิการหรือที่ประชุมสภาจะไม่เห็นด้วยกับผู้แปรญัตติ แต่ผลจากการชี้แจงในหลักการและเหตุผลในคำขอแก้ไขก็เป็นสิ่งที่บ่งบอกถึงเจตนาและความต้องการของผู้ที่ต้องการแก้ไขเพื่อให้การออกกฎหมายของรัฐสภาเป็นประโยชน์ต่อประชาชนอย่างแท้จริง