พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนารัตน์ มาศฉมาดล

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

 

ความเป็นมา

          สืบเนื่องจาก มาตรา 284 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 กำหนดให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจเพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยกำหนดสาระสำคัญเกี่ยวกับการกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะและการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และให้มีคณะกรรมการซึ่งประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนฝ่ายละเท่ากันเพื่อทำหน้าที่เป็นเหตุให้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ขึ้น และมีผลใช้บังคับ เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552 ตามความใน มาตรา 2 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ประกอบด้วยเนื้อหาของกฎหมายจำนวน 34 มาตรา มีโครงสร้างของกฎหมาย ดังนี้

                    - ส่วนนำของกฎหมายอันประกอบด้วยชื่อกฎหมาย วันประกาศใช้ กรณีที่มีกฎหมายขัดหรือแย้งกับกฎหมายฉบับนี้ให้ใช้กฎหมายฉบับนี้แทน คำนิยาม และรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมาย

                    - หมวด 1 คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

                    - หมวด 2 การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ

                    - หมวด 3 การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากร

                    - หมวด 4 แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

                    - บทเฉพาะกาล

 

สาระสำคัญของกฎหมาย

          1. กำหนดให้มี “คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”

          กฎหมายกำหนดให้มีคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน กรรมการโดยตำแหน่ง จำนวน 12 คน กรรมการผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จำนวน 12 คน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน 12 คน[1]ในวาระเริ่มแรกให้นายกรัฐมนตรีจัดให้มีการเลือกผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิเป็นกรรมการการกระจายอำนาจฯ ให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ 18 พฤศจิกายน 2542[2]  

          คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับการจัดระบบการบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ปรับปรุงสัดส่วนภาษีและอากรและรายได้ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งทำข้อเสนอแนะ เสนอความเห็น และรายงานการดำเนินการตามแผนกระจายอำนาจ[3]

          นอกจากนี้กฎหมายได้กำหนดให้มี “สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” รับผิดชอบงานธุรการของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[4]

          2. กำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ

          กฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล[5]องค์การบริหารส่วนจังหวัด[6]และ กรุงเทพมหานคร[7]มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตน ทั้งนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจร่วมมือกันดำเนินการหรืออาจร้องขอให้รัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะแทนได้[8]รวมทั้งอาจมอบให้เอกชนดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะแทนได้[9]

          3. การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากร

          กฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล[10]องค์การบริหารส่วนจังหวัด[11]และ กรุงเทพมหานคร[12]อาจมีรายได้จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และเงินรายได้ต่าง ๆ เช่น ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีป้าย ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีบำรุงองค์การบริหารส่วนจังหวัด ค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาต ค่าปรับในกิจการที่อยู่ในเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ เป็นต้น นอกจากนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมีรายรับจากทรัพย์สินจากสาธารณูปโภค จากการพาณิชย์และการทำกิจการ ค่าบริการ เงินอุดหนุนจากรัฐบาล เป็นต้น[13]ทั้งนี้ ให้คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประกาศกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข อัตราการจัดสรร การนำส่งรายได้และการได้รับเงินรายได้สำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในราชกิจจานุเบกษา[14]

          4. แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          ในการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้ดำเนินการที่จำเป็นและต้องทบทวนการดำเนินการตามแผนการกระจายอำนาจทุก 5 ปี[15]ภายใต้สาระสำคัญดังนี้[16]

                    1. กำหนดให้ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจการให้บริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการอยู่ให้เสร็จสิ้น ภายใน 4 ปี 

                    2. กำหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการให้บริการสาธารณะภายในระยะเวลา 10 ปี

                    3. กำหนดแนวทางและหลักเกณฑให้รัฐทำหน้าที่ประสานความร่วมมือและช่วยเหลือการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพ

                    4. กำหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายได้อื่นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 เป็นต้นไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ไม่น้อยกว่า ร้อยละ 15 ของรายได้รัฐบาล

                    5. กำหนดให้รัฐจัดสรรเงินอุดหนุนตามความจำเป็นและความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น

          5. แผนปฏิบัติการเพื่อกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          กฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดทำ “แผนปฏิบัติการ” เสนอคณะรัฐมนตรีแล้วรายงานต่อรัฐสภาเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษา[17]อย่างน้อยต้องมีสาระสำคัญ ดังต่อไปนี้[18]

                    1. กำหนดรายละเอียดของอำนาจหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ละรูปแบบจะต้องกระทำ

                    2. กำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีดำเนินการในการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรให้เพียงพอแก่การดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

                    3. เสนอให้แก้ไข หรือจัดให้มีกฎหมายที่จำเป็นเพื่อให้ดำเนินการได้ตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

                    4. จัดระบบการบริหาร และการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          6. บทเฉพาะกาล

          กฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น และคณะกรรมการจัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่กรรมการเริ่มปฏิบัติหน้าที่[19]และเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติตามอำนาจและหน้าที่ของคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ตามกฎหมายนี้ นายกรัฐมนตรีอาจมีคำสั่งให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องดำเนินการเพื่อช่วยเหลือการปฏิบัติงานของคณะกรรมการได้ตามที่เห็นสมควร[20]

          ในวาระเริ่มแรกให้นายกรัฐมนตรีจัดให้มีการเลือกผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิตาม มาตรา 6 ที่เป็นคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552 อันเป็นวันที่กฎหมายฉบับนี้ใช้บังคับ[21]

 

บทส่งท้าย

          แม้กฎหมายดังกล่าวจะก่อให้เกิดการถ่ายโอนภารกิจ จำนวน 245 ภารกิจ ไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ก็ยังคงมีอุปสรรคในการจัดทำบริการสาธารณะของท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพ สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชน เช่น[22]

                    - ปัญหาด้านบุคลากร ที่ยังขาดทักษะในการบริหารเพื่อตอบสนองต่อประชาชนและการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการท้องถิ่น นอกจากนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังขาดบุคลากรที่เพียงพอต่อภารกิจ เนื่องจากการจำกัดงบประมาณในการบริหารงานบุคคลไม่ให้เกินร้อยละสี่สิบทำให้ไม่สอดคล้องกับภารกิจที่เพิ่มขึ้นแต่กรอบอัตรากำลังมีน้อย[23]

                    - ปัญหาการถ่ายโอนภารกิจ พบว่าการถ่ายโอนภารกิจเป็นไปตามความประสงค์ของส่วนราชการเป็นสำคัญ มิได้เป็นไปตามแผนปฏิบัติการฯ ที่กำหนดไว้ โดยไม่ได้คำนึงถึงเรื่องปริมาณงานที่ต้องถ่ายโอนควบคู่ไปด้วย เช่น กรมทางหลวงชนบท ถ่ายโอนถนนให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งในแต่ละจังหวัดมีสัดส่วนไม่เหมือนกัน การถ่ายอาภารกิจในลักษณะนี้ส่งผลต่อการจัดสรรรายได้ให้กับองค์การบริหารส่วนจังหวัด อันจะทำให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่สามารถที่จะไปดูแลภารกิจเกี่ยวกับถนนได้ เป็นต้น

                    - ปัญหางบประมาณ จากกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขนาดที่แตกต่างกัน โดยเฉพาะในเรื่องของพื้นที่และรายได้ ทำให้ศักยภาพไม่เท่ากัน จึงจำเป็นต้องพึ่งพาราชการส่วนกลางหรือส่วนราชการอื่นในด้านงบประมาณ

          อย่างไรก็ดี ผลจากการกระจายอำนาจมีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ดีและเป็นเครื่องกระตุ้นผลักดันให้มีเร่มการถ่ายโอนภารกิจได้เป็นอย่างดี โดยเฉพาะเมื่อรัฐบาลมีความชัดเจนในเรื่องการจัดสรรรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ร้อยละ 35 ทำให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีความเชื่อมั่นต่อการกระจายอำนาจมากขึ้น การกระจายอำนาจจึงช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการจัดทำบริการสาธารณะและการดำเนินกิจการภายในขอบอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้กับประชาชนในท้องถิ่นได้ดีขึ้น ประชาชนในท้องถิ่นมีความตื่นตัวทางการเมืองมากขึ้น โดยเฉพาะช่วงที่มีการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งจะพบอัตราการเดินทางกลับภูมิลำเนาเพื่อใช้สิทธิเลือกตั้งเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ อันส่งผลต่อพัฒนาการมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับประเทศของพลเมืองไทยมากขึ้น

 

บรรณานุกรม

ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116/ตอนที่ 114 ก/17 พฤศจิกายน 2542. พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 114/ตอนที่ 55 ก/11 ตุลาคม 2540. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

สถาบันพระปกเกล้า. สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวด 2 โครงสร้างภายนอก ลำดับที่ 2 เรื่อง พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พุทธศักราช 2542. กรุงเทพ : ธรรมดาเพรส. 2547.

 

อ้างอิง

[1] มาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[2] มาตรา 36 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[3] มาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[4] มาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[5] มาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[6] มาตรา 17 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[7] มาตรา 18 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[8] มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[9] มาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[10] มาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[11] มาตรา 24 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[12] มาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[13] มาตรา 28 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[14] มาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[15] มาตรา 34 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[16] มาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[17] มาตรา 33 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[18] มาตรา 32 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[19] มาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[20] มาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[21] มาตรา 36 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542.

[22] สถาบันพระปกเกล้า, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวด 2 โครงสร้างภายนอก ลำดับที่ 2 เรื่อง พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พุทธศักราช 2542, กรุงเทพ : ธรรมดาเพรส. 2547, หน้า 71-77.

[23] ชำนาญ จันทร์เรือง.