พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548

ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนารัตน์ มาศฉมาดล

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

 

ความเป็นมาของพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548

          คณะรัฐมนตรี (ในสมัยพันตำรวจโท ดร. ทักษิณ_ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี) ได้มีการประชุม เมื่อวันอังคารที่ 5 กรกฎาคม 2548 เพื่อพิจารณาและมีมติอนุมัติร่างพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. ....[1] จนได้มีการประกาศ “พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548” ให้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป คือ วันที่ 17 กรกฎาคม 2548 และให้ยกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2495 โดยมีความมุ่งหมายเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดจากภัยพิบัติสาธารณะและฟื้นฟูสภาพความเป็นอยู่ของประชาชนได้รับความเสียหาย ประกอบกับปัญหาเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐซึ่งมีความร้ายแรงมากยิ่งขึ้นจนอาจกระทบต่อเอกราชและบูรณภาพแห่งอาณาเขต และก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยภายในประเทศ ทำให้ประชาชนได้รับอันตรายหรือเดือดร้อนจนไม่อาจใช้ชีวิตอย่างเป็นปกติสุข และไม่อาจแก้ไขปัญหาด้วยการบริหารราชการในรูปแบบปกติได้ สมควรต้องกำหนดมาตรการในการบริหารราชการสำหรับสถานการณ์ฉุกเฉินไว้เป็นพิเศษ เพื่อให้รัฐสามารถรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัย และการรักษาสิทธิและเสรีภาพของประชาชนทั้งปวงให้กลับสู่สภาพปกติได้โดยเร็ว จึงเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ และป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ

 

ความหมายของ “สถานการณ์ฉุกเฉิน”

          “สถานการณ์ฉุกเฉิน” หมายความว่า “สถานการณ์อันกระทบหรืออาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรืออาจทำให้ประเทศหรือส่วนใดส่วนหนึ่งของประเทศตกอยู่ในภาวะคับขันหรือมีการกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายตามประมวลกฎหมายอาญา การรบหรือการสงคราม ซึ่งจำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เอกราชและบูรณภาพแห่งอาณาเขต ผลประโยชน์ของชาติ การปฏิบัติตามกฎหมาย ความปลอดภัยของประชาชน การดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ความสงบเรียบร้อยหรือประโยชน์ส่วนรวม หรือการป้องปัด หรือแก้ไขเยียวยาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะอันมีมาอย่างฉุกเฉินและร้ายแรง” (มาตรา 4)

 

ลักษณะของสถานการณ์ฉุกเฉิน

          ลักษณะของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน มี 2 ลักษณะ ได้แก่

          1) สถานการณ์ฉุกเฉินที่ไม่มีความร้ายแรง ซึ่งนายกรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน (มาตรา 5) พร้อมอำนาจในการออกข้อกำหนดต่าง ๆ (ตามมาตรา 9)

          2) สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในกรณีที่สถานการณ์ฉุกเฉินมีระดับความรุนแรงกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สินของรัฐหรือบุคคล และมีความจำเป็นที่จะต้องเร่งแก้ไขปัญหาให้ยุติได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีมีอำนาจเพิ่มเติมในการออกประกาศและคำสั่ง (ตามมาตรา 11)

 

การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน

          การประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินถือเป็นอำนาจของ “นายกรัฐมนตรี” โดยความเห็นชอบของ “คณะรัฐมนตรี” ยกเว้นเป็นกรณีเร่งด่วนที่ไม่สามารถขออนุมัติคณะรัฐมนตรีได้ทัน ให้นายกรัฐมนตรีดำเนินการให้ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีภายใน 3 วัน หากมิได้ดำเนินการภายในเวลาที่กำหนดให้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวเป็นอันสิ้นสุดลง (มาตรา 5) อนึ่งการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 14)

          การประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินต้องใช้บังคับไม่เกินสามเดือนนับแต่วันประกาศ ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องขยายระยะเวลา ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศขยายระยะเวลาการใช้บังคับออกได้คราวละไม่เกินสามเดือน (มาตรา 5 วรรคสอง) และเมื่อสถานการณ์ฉุกเฉินสิ้นสุดลงแล้วให้นายกรัฐมนตรีประกาศยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน (มาตรา 5 วรรคท้าย)

 

คณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน (ย้ายตำแหน่งหัวข้อ)

          คณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินประกอบด้วย รองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม เป็นรองประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงยุติธรรม ผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองแห่งชาติ อัยการสูงสุด ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ อธิบดีกรมการปกครอง และอธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เป็นกรรมการ และเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ เป็นกรรมการและเลขานุการ

          คณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน (คบฉ.) มีอำนาจหน้าที่ติดตามและตรวจสอบเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นทั้งภายในและภายนอกประเทศที่อาจเกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรีในกรณีที่มีความจำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน (ที่ไม่มีความร้ายแรง) หรือสถานการณ์ฉุกเฉิน (ที่มีความร้ายแรง) และในการใช้มาตรการที่เหมาะสมตามพระราชกำหนดนี้ เพื่อการป้องกันแก้ไขหรือระงับสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น (มาตรา 6)

 

อำนาจเมื่อมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน

          1) ในเขตท้องที่ที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ให้โอนอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีตามกฎหมายใดทั้งหมดหรือบางส่วน มาเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีชั่วคราว เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการอนุญาต อนุมัติ สั่งการ บังคับ บัญชา หรือช่วยในการป้องกัน แก้ไข ปราบปราม ระงับยับยั้งในสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือฟื้นฟูหรือช่วยเหลือประชาชน เพื่อให้การสั่งการและการแก้ไขสถานการณ์เป็นไปโดยมีเอกภาพ รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ (มาตรา 7 วรรคแรก และ วรรคสอง)

         2) อำนาจในการแต่งตั้งบุคคลเพื่อปฏิบัติงานตามกฎหมายที่ได้รับโอนมา

          นายกรัฐมนตรีที่ได้รับโอนอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมายมาในเขตท้องที่ที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน มีอำนาจแต่งตั้ง

               - “พนักงานเจ้าหน้าที่” คือ ผู้ซึ่งนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ โดยให้ประกาศแต่งตั้งบุคคลพนักงานเจ้าหน้าที่ในราชกิจจานุเบิกษา ให้เป็นผู้มีอำนาจตามกฎหมายที่นายกรัฐมนตรีได้รับโอนอำนาจมา โดยแต่งตั้งจาก “ข้าราชการพลเรือน ตำรวจหรือทหารซึ่งมีตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี ผู้บัญชาการตำรวจ แม่ทัพ หรือเทียบเท่า” (มาตรา 7 วรรคสามและวรรคสี่)

               - แต่งตั้ง “คณะบุคคลหรือบุคคลเป็นที่ปรึกษา” ในการปฏิบัติงานของพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเป็นผู้ช่วยเหลือพนักงานเจ้าหน้าที่ (มาตรา 8) โดยให้ประกาศแต่งตั้งคณะบุคคล หรือบุคคลที่ปรึกษาในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 14)

               - แต่งตั้ง “ผู้กำกับการปฏิบัติงาน” โดยให้ถือว่าเป็นผู้บังคับบัญชาหัวหน้าผู้รับผิดชอบ ข้าราชการและพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง (มาตรา 7 วรรคท้าย)

          3) อำนาจในการจัดตั้ง “หน่วยงานพิเศษ”

          ในกรณีที่มีความจำเป็น คณะรัฐมนตรีอาจให้มีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเป็นการเฉพาะเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้เป็นการชั่วคราวได้จนกว่าจะยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน (มาตรา 7 วรรคห้า)

          4) อำนาจออก “ข้อกำหนด”

          การออกข้อกำหนดเพื่อการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินให้ยุติโดยเร็ว หรือป้องกันมิให้เกิดเหตุการณ์ร้ายแรงมากขึ้น (มาตรา 9) เช่น การห้ามมิให้ออกนอกเคหสถาน ห้ามมิให้ชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ห้ามใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ เป็นต้น โดยข้อกำหนดต้องประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 14)

          นอกจากนี้ในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศห้ามดำเนินการใด ๆ (มาตรา 11) เช่น ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมและควบคุมตัวบุคคลที่สงสัยว่าจะเป็นผู้ร่วมกระทำการให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือเป็นผู้ใช้ ผู้โฆษณา ผู้สนับสนุนการกระทำเช่นว่านั้น หรือปกปิดข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน (มาตรา 11 (1)) โดยในการจับกุมและควบคุมตัวบุคคลที่ต้องสงสัยตามประกาศ ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ร้องขอต่อศาลที่มีเขตอำนาจหรือศาลอาญาเพื่อขออนุญาตดำเนินการ เมื่อได้รับอนุญาตจากศาลแล้ว ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมและควบคุมตัวได้ไม่เกินเจ็ดวัน และต้องควบคุมไว้ในสถานที่ที่กำหนดซึ่งไม่ใช่สถานีตำรวจ ที่คุมขัง ทัณฑสถาน หรือเรือนจำ โดยจะปฏิบัติต่อบุคคลนั้นในลักษณะเป็นผู้กระทำความผิดมิได้ (มาตรา 12)

          สำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนข้อกำหนด ประกาศ หรือคำสั่งที่ออกต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสองปี หรือปรับไม่เกินสี่หมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ (มาตรา 18)

 

ข้อยกเว้นของการประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉิน

          1) การออกข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือ การกระทำตามพระราชกำหนดนี้ไม่อยู่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (มาตรา 16)

          2) ในกรณีที่พนักงานเจ้าหน้าที่และผู้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ในการระงับหรือป้องกันการกระทำผิดกฎหมาย หากเป็นการกระทำที่สุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น ไม่ต้องรับผิดในทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย เพื่อเป็นการคุ้มกันการปฏิบัติงานของพนักงานเจ้าหน้าที่ อย่างไรก็ดี หากมีผู้ได้รับความเสียหายจากการกระทำดังกล่าวสามารถใช้สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ได้  (มาตรา 17)

 

บรรณานุกรม

ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 122/ตอนที่ 58 ก/หน้า 1/ 16 กรกฎาคม 1548. พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548.

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

บรรหาร กำลา. บทวิเคราะห์การบังคับใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 กับปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ. จุลนิติ พ.ย. - ธ.ค. 51. หน้า 33 - 44.

สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ. คำอธิบายพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548.

 

อ้างอิง

[1] บรรหาร กำลา, บทวิเคราะห์การบังคับใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 กับปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ, จุลนิติ พ.ย. - ธ.ค. 51, หน้า 33.