สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด
เรียบเรียงโดย ดร. เอกพลณัฐ ณัฐพัทธนันท์
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล
สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด
บทนำ
องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีจุดกำเนิดแรกเริ่มอยู่ในรูปของสภาจังหวัด ซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชน ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล_พ.ศ._2476 ในด้านต่างๆ ได้แก่ การตรวจและรายงานเรื่องงบประมาณที่ทางจังหวัดได้ตั้งขึ้นและสอบสวนการคลังของจังหวัด การแบ่งสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลให้กับเทศบาลต่างๆ ในจังหวัด เสนอแนะข้อแนะนำรัฐบาลในการเก็บภาษี การเงินและการอื่นๆของเทศบาลในจังหวัด เช่น การขนส่ง การค้าขาย เป็นต้น เพื่อส่งเสริมสวัสดิภาพของราษฎรในจังหวัด การตั้งกระทู้ถามกรมการจังหวัดในที่ประชุมสภา การให้คำปรึกษาในปัญหาต่างๆเมื่อรัฐบาลขอร้อง และเมื่อถึง พ.ศ. 2481 ได้มีการตราพระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. 2481 เพื่อแยกกฎหมายเกี่ยวกับสภาจังหวัดออกจากสภาเทศบาล แต่สภาจังหวัดก็ยังคงไม่เป็นนิติบุคคล แต่ภายหลังจากจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เดินทางกลับจากต่างการเยือนต่างประเทศ ในปี พ.ศ. 2498 จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 เพื่อขยายหน่วยการปกครองท้องถิ่นให้ครอบคลุมทั้งจังหวัด โดยองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ได้มีสถานภาพเป็นนิติบุคคล ถูกตั้งขึ้นมารับผิดชอบพื้นที่นอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาล (ซึ่งแตกต่างจากช่วงหลัง พ.ศ. 2540 เป็นต้นมาที่ อบจ. มีเขตอำนาจรับผิดชอบครอบคลุมทั้งจังหวัด[1]) มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร และสภาจังหวัดเป็นฝ่ายนิติบัญญัติขององค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่ด้วยเหตุที่ฝ่ายบริหารยังคงเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาค จึงทำให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังไม่นับว่าเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่แท้จริงตามหลักการปกครองตนเอง
องค์การบริหารส่วนจังหวัดได้มีความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญภายหลังการประกาศใช้พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ที่ทำให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนเป็นครั้งแรก แม้ว่าในส่วนของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดจะมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม ผ่านการเลือกจากสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดก็ตาม และเมื่อมีการแก้ไขพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2546 ก็ได้มีการปรับแก้ที่มาของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน โครงสร้างการบริหารขององค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงเป็นแบบสภา-นายกเทศมนตรี (Council-Mayor Form)[2]
โครงสร้างขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ประกอบด้วย 2 ฝ่าย คือ สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ กับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดประกอบด้วยสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้ง ตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 มีอายุการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี และเมื่อมีสมาชิกสภาแล้วจะให้สมาชิกสภาด้วยกันเอง ทำการเลือกสมาชิกสภาคนหนึ่งเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและเลือกรองประธานสภาอีกสองคน โดยบุคคลในตำแหน่งต่างๆดังกล่าวจะมีวาระการดำรงตำแหน่งจนกระทั่งครบอายุของสภา หรือจนกระทั่งมีการยุบสภา ขณะที่ฝ่ายบริหารจะมีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปีนับแต่วันเลือกตั้งไปจนกระทั่งพ้นวาระ หรือมีเหตุอื่นให้ออกจากตำแหน่ง เช่น ตาย ลาออก ได้รับคำสั่งจากรัฐมนตรีให้ออกจากตำแหน่ง ฯลฯ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันได้ไม่เกิน 2 วาระ[3]
อำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดตามกฎหมายในปี พ.ศ. 2540 ยังคงเน้นที่เรื่องการประสานงานการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด การสนับสนุนการพัฒนาสภาตำบลและท้องถิ่นอื่นๆ อำนาจหน้าที่ในระยะนี้ของ อบจ. จึงค่อนข้างคลุมเครือ จนกระทั่งมีการใช้พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2542 และฉบับที่ 3 พ.ศ. 2546 ตามลำดับ จึงทำให้ขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดเริ่มชัดเจนและเพิ่มสูงขึ้น ดังเช่น การตราข้อบัญญัติโดยไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมาย การจัดทำแผนพัฒนา อบจ. ประสานการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด ตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรีกำหนด การแบ่งสรรเงินให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ การจัดการศึกษา การส่งเสริมการท่องเที่ยว การจัดการสิ่งแวดล้อมและมลพิษต่างๆ เป็นต้น[4]
ที่มาของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด
สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ส.อบจ.) เป็นบุคคลที่ได้รับเลือกตั้งโดยตรงมาจากประชาชนในแต่ละอำเภอที่บุคคลผู้นั้นลงสมัครรับเลือกตั้ง ตามมาตรา 13 (2) ของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2554[5] ที่กำหนดให้อำเภอเป็นเขตเลือกตั้ง ในกรณีที่อำเภอใดมีประชากรจำนวนเกินกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำที่กฎหมายกำหนดไว้ ก็สามารถมี ส.อบจ. ได้มากกว่าหนึ่งคน โดยจะแบ่งเขตเลือกตั้งภายในอำเภอนั้นๆตามเกณฑ์จำนวนประชากรต่อ ส.อบจ.ที่กำหนดไว้ ดังเช่น จำนวนประชากรไม่เกิน 500,000 คน จะมี ส.อบจ. ได้ 24 คน ถ้าจำนวนประชากร 500,000-1,000,000 คน จะมี ส.อบจ. ได้ 30 คน นั่นคือ ส.อบจ. จะมาจากระบบการเลือกตั้งแบบเขตละคน หรือเรียกว่า “เขตเดียว เบอร์เดียว”[6] และ ส.อบจ. จะมีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี นับแต่วันเลือกตั้ง และโดยปกติสมาชิกภาพจะสิ้นสุดลงพร้อมกับอายุของสภาหรือการยุบสภา เว้นเสียแต่ว่า ส.อบจ. ผู้นั้นจะเสียชีวิต ลาออกจากตำแหน่ง มีผลประโยชน์ทับซ้อนในสัญญาที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นคู่สัญญา ถูกประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งถอดถอนออกจากตำแหน่งตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น เป็นต้น[7]
ความสำคัญของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด
สมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สามารถทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหารได้ด้วยวิธีต่างๆ ดังเช่น การตั้งกระทู้ถามนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดในเรื่องต่างๆที่เกี่ยวกับงานในหน้าที่ การเสนอข้อสอบถามต่อประธานสภาเพื่อให้ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือหัวหน้าส่วนราชการในจังหวัดมาชี้แจงข้อเท็จจริง อันเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนภูมิภาคได้ การเลือกสมาชิกสภาเป็นกรรมการสามัญ หรือเลือกผู้ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาเป็นกรรมการวิสามัญ เพื่อทำหน้าที่กระทำกิจการหรือพิจารณาสอบสวนเรื่องอะไรก็ตาม ที่อยู่ในขอบเขตอำนาจของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด แล้วจึงรายงานต่อสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด
นอกจากนี้ ส.อบจ. ยังมีบทบาทหน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติ ได้แก่ การเสนอและการพิจารณาร่างข้อบัญญัติขององค์การบริหารส่วนจังหวัดเกี่ยวกับการเรียกเก็บเงินค่าธรรมเนียม ภาษีอากร ค่าใบอนุญาต ค่าตอบแทนหรือรายได้อื่นใดจากสถานประกอบการต่างๆ ซึ่งไม่ได้มีลักษณะขัดหรือแย้งต่อกฎหมายเสนอแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนจังหวัด การพิจารณาร่างข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือร่างข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม
ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับการเข้าดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด
จุดเริ่มต้นของการมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ส.อบจ.) เกิดขึ้นนับตั้งแต่มีการตราพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ที่ได้กำหนดให้มีมีสมาชิกสภาจังหวัดทำหน้าที่ให้คำปรึกษาหารือและให้คำแนะนำแก่กรรมการจังหวัด และยังทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชนที่เข้ามาควบคุมและให้ข้อเสนอแนะแก่ฝ่ายรัฐบาลและจังหวัด ในงานที่เกี่ยวข้องกับจังหวัดและเทศบาล ซึ่งอาจจะมีปัญหาขัดแย้งกันได้[8] ตามมาตรา 54 ของพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ได้กำหนดให้ในสภาจังหวัดจะมีสมาชิกสภาจังหวัดจำนวนไม่น้อยกว่า 10 คน ซึ่งบุคคลดังกล่าวมาจากการเลือกตั้งของพลเมืองในอำเภอ จำนวนอำเภอละ 1 คน ในอัตราส่วนประชากร 10,000 คน ต่อสมาชิกสภาจังหวัด 1 คน แต่ถ้ามีประชากรเกินกว่าจำนวนดังกล่าวมากกว่า 5,000 คน ก็จะเพิ่มสมาชิกสภาจังหวัดอีก 1 คน[9]
ต่อมาในปี พ.ศ. 2498 รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เดินทางไปเยือนสหรัฐอเมริกาและยุโรป และนำประสบการณ์ที่ได้จากประเทศต่างๆดังกล่าวมาปรับปรุงการปกครองท้องถิ่น โดยตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 เพื่อให้พื้นที่ต่างๆในแต่ละจังหวัดที่อยู่นอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาล มีองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นหน่วยงานด้านการปกครองท้องถิ่นคอยดูแลชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน โดยมีสมาชิกสภาจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ดำรงตำแหน่งวาระ 5 ปี ซึ่งแต่ละจังหวัดจะมีสมาชิกสภาจังหวัด จำนวนอยู่ระหว่าง 18-36 คน[10]
ภายหลังจากเกิดการเคลื่อนไหวของสมาพันธ์องค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย เพราะได้รับผลกระทบจากการปรับเปลี่ยนเขตพื้นที่การปกครองใหม่ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ทำให้พื้นที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ลดลงจนเกือบหายไปทั้งหมด จึงได้มีการแก้ไขกฎหมาย โดยประกาศใช้พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ซึ่งในส่วนของ ส.อบจ. ได้มีการเปลี่ยนแปลงจากที่กำหนดไว้ระหว่าง 18-36 คน มาเป็นจำนวนระหว่าง 24-48 คน และมีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี โดยให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่เดิมในช่วงเวลาดังกล่าว เป็น ส.อบจ. ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 จนกว่าจะครบวาระ (5 ปี) ตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498[11] แต่ในเวลาต่อมาได้มีการแก้ไขวาระดำรงตำแหน่งดังกล่าว ในปี พ.ศ. 2542 โดยเปลี่ยนเป็นนับวาระดำรงตำแหน่งต่อให้ครบเพียงแค่ 4 ปีนับจากวันเข้าดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาจังหวัด ดังข้อความว่า “ให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ เป็นสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามที่พระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบสี่ปีนับแต่วันเลือกตั้งตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498”[12]
บรรณานุกรม
พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2554
พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2542
พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
อลงกรณ์ อรรคแสง, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวด พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย องค์การบริหารส่วนจังหวัด. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2547.
[1] ดู อลงกรณ์ อรรคแสง, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวด พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย องค์การบริหารส่วนจังหวัด, (นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2547), หน้า 5.
[2] เพิ่งอ้าง, หน้า 7.
[3] เพิ่งอ้าง, หน้า 8-11.
[4] เพิ่งอ้าง, หน้า 23-26.
[5] ดูมาตรา 13 (2) ของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2554
[6] ดู อลงกรณ์ อรรคแสง, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวด พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย องค์การบริหารส่วนจังหวัด, หน้า 8-9.
[7] ดู มาตรา 11 ของพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ซึ่งได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมในปี พ.ศ. 2546
[8] ดู อลงกรณ์ อรรคแสง, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวด พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย องค์การบริหารส่วนจังหวัด, หน้า 1.
[9] ดูเพิ่มเติมใน เพิ่งอ้าง, หน้า 2.
[10] ดูเพิ่มเติมใน เพิ่งอ้าง, หน้า 4.
[11] มาตรา 82 วรรคสอง ของพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
[12] มาตรา 82 วรรคสอง ของพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2542
