เทศบาลนครกรุงเทพ
เรียบเรียงโดย : นายเฉลิมชัย โชติสุทธิ์
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต
ความเป็นมาของเทศบาลนครกรุงเทพ
พ.ศ. 2476 ได้มีการยกเลิกมณฑลโดยพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 โดยจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคไว้เป็นจังหวัดและอำเภอ เป็นการยกเลิกมณฑลต่าง ๆ รวมทั้งกรุงเทพ คงเหลือเป็นเพียงจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีที่มีการปกครองต่างกับจังหวัดอื่น ๆ ตามสภาพภูมิประเทศและความสำคัญ ซึ่งเป็นที่ตั้งของเมืองหลวง
ต่อมาในปีเดียวกันได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ขึ้น สาระสำคัญของพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยเฉพาะที่มีผลกระทบต่อการปกครองกรุงเทพมหานคร ก็คือความในมาตรา 48 กำหนดไว้ว่า ท้องถิ่นซึ่งสามารถยกฐานะเป็นเทศบาลนครได้ต้องมีราษฎรตั้งแต่ 3 หมื่นคนขึ้นไป และอยู่กันอย่างหนาแน่น คิดเฉลี่ยไม่ต่ำกว่า 1,000 คนต่อ 1 ตารางกิโลเมตร ต่อมาใน พ.ศ. 2479 โดยอาศัยความในมาตรา 48 แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ได้ตราพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพ_พ.ศ._2479 และจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพขึ้นเมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2480 แต่เทศบาลเริ่มเปิดดำเนินงานในวันที่ 27 พฤษภาคม พ.ศ. 2480 เช่าบ้านของคุณหญิงลิ้นจี่ สุริยานุวัตร ที่ถนนกรุงเกษมเป็นสำนักงาน มีพลเอกเจ้าพระยารามราฆพ เป็นนายกเทศมนตรีคนแรก เนื่องจากสถานที่ไม่อำนวยให้หน่วยงานต่าง ๆ เข้าไปรวมอยู่ได้ทั้งหมด เช่น กองโยธา กองรักษาความสะอาด ต้องแยกอยู่ที่อื่น กองสาธารณสุขยังอยู่ในกระทรวงมหาดไทย การติดต่องานจึงไม่สะดวกและเปลืองค่าเช่าสถานที่ ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2484 เทศบาลได้ย้ายสำนักงานจากถนนกรุงเกษมไปตั้งที่ตำบลเสาชิงช้าอันเป็นที่ตั้งศาลาว่าการกรุงเทพมหานครในปัจจุบัน
ลักษณะการปกครองและอำนาจหน้าที่
เทศบาลนครกรุงเทพถือสีเขียวเป็นสีประจำเทศบาล ซึ่งเป็นสีของพระอินทร์ ส่วนลักษณะเครื่องหมายของเทศบาลเป็นรูปพระอินทร์ทรงช้าง เทศบาลนครกรุงเทพมีฐานะเป็นทบวงการเมือง และเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย อาณาเขตของเทศบาลในตอนแรกก่อตั้งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ. 2479 มีเพียง 50.778 ตารางกิโลเมตร ต่อมาได้มีพระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาล พ.ศ. 2485 เพิ่มอาณาเขตจากเดิมเป็น 72.156 ตารางกิโลเมตร ใน พ.ศ. 2497 มีพระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงขยายอาณาเขตจากเดิมเป็น 124.747 ตารางกิโลเมตร และมีการเปลี่ยนแปลงอีกครั้งใน พ.ศ. 2508 รวมตลอดเขตเทศบาลนครกรุงเทพ มีจำนวนเนื้อที่ 238.567 ตารางกิโลเมตร ประชากรในเขต 2,349,215 คน (สถิติ พ.ศ. 2514)
หน่วยงานของเทศบาลในตอนเริ่มก่อตั้งมีเพียงสำนักปลัดเทศบาล สภานคร กองคลัง และกองผลประโยชน์เท่านั้น หน่วยงานที่เรียกว่า “สภานคร” ทำหน้าที่เป็นสำนักงานเลขานุการสภาเทศบาล มีเลขานุการสภาเป็นหัวหน้าขึ้นตรงต่อประธานสภาเทศบาล ต่อมาเทศบาลได้โอนกิจการของหน่วยราชการบางแห่งมาบริหารตามกฎหมายที่ออกมาตามลำดับ ดังนี้ 1) พระราชกฤษฎีกามอบสิทธิกิจการบางส่วนตลอดทั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ในกรมโยธาเทศบาลกระทรวงมหาดไทย ให้เทศบาลนครกรุงเทพจัดทำ พ.ศ. 2479 กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดมอบสิทธิกิจการตลอดทั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ในกองช่างนคราทร ยกเว้นแผนกกำจัดอุจจาระและสิทธิกิจการ ตลอดทั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ในกองถนน ยกเว้นแผนกโรงฆ่าสัตว์ให้แก่เทศบาล ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2480 และ 2) พระราชกฤษฎีกามอบสิทธิกิจการบางส่วนในกรมสาธารณสุข กรมตำรวจ และกรมโยธาเทศบาล กระทรวงมหาดไทย ให้เทศบาลนครกรุงเทพจัดทำ พ.ศ. 2480 มีหน่วยงานที่มอบมาตามกฎหมายฉบับนี้ คือ กองสาธารณสุขพระนคร โรงพยาบาลกลาง วชิรพยาบาล กองตำรวจเทศบาล แผนกกำจัดอุจจาระ แผนกโรงฆ่าสัตว์ ทั้งนี้ กฎหมายระบุให้เทศบาลรับมอบมาดำเนินการตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2480 เป็นต้นไป ในข้อเท็จจริง เทศบาลได้รับโอนกิจการเหล่านี้มาภายหลังเวลาที่กำหนดในกฎหมาย ส่วนข้าราชการที่โอนติดมากับกิจการ ก็ถือว่าคงมีฐานะเป็นข้าราชการซึ่งรัฐบาลสั่งให้มาทำงานของเทศบาล เมื่อเทศบาลรับมอบกิจการต่าง ๆ จากรัฐบาลมาแล้ว จึงได้แบ่งหน่วยงานบริหารออกไปในระยะแรกดังนี้ 1) สภานคร 2) สำนักปลัดเทศบาล 3) กองคลัง 4) กองผลประโยชน์ 5) กองช่าง 6) กองถนน 7) กองสาธารณสุขพระนคร 8) กองตำรวจเทศบาล 9) วชิรพยาบาล และ10) โรงพยาบาลกลาง
ยุคของการปกครองในรูปเทศบาล องค์กรฝ่ายบริหาร ได้แก่ คณะเทศมนตรี ซึ่งจะมีหน้าที่ควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารเทศบาล นับตั้งแต่เริ่มก่อตั้งเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ. 2480 ถึง พ.ศ. 2510 มีคณะเทศมนตรีเข้ามาบริหารรวมทั้งสิ้น 16 ชุด คำว่าคณะเทศมนตรีนั้น แต่เดิมเรียกว่า “คณะมนตรี” การแต่งตั้งคณะเทศมนตรีก็มีวิธีการไม่เหมือนกัน กล่าวคือ กฎหมายเทศบาลฉบับแรก พ.ศ. 2476 ได้นำเอาแบบอย่างการแต่งตั้งและการเข้าดำรงตำแหน่งของคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 มาใช้ กล่าวคือ กำหนดให้ข้าหลวงประจำจังหวัด (ปัจจุบันเรียกผู้ว่าราชการจังหวัด) เป็นผู้ตั้งคณะเทศมนตรีโดยให้ประธานสภาเทศบาลลงนามรับสนองในหนังสือแต่งตั้ง และเมื่อคณะมนตรีได้รับแต่งตั้งแล้วจะต้องแถลงนโยบายเพื่อขอความไว้วางใจจากเทศบาลด้วย เมื่อได้รับความไว้วางใจแล้วจึงจะเข้าบริหารงานได้
เมื่อได้เปลี่ยนมาใช้กฎหมายเทศบาลฉบับ พ.ศ. 2481 แทนฉบับ พ.ศ. 2476 จึงได้เปลี่ยนคำว่าคณะมนตรี มาเป็น “คณะเทศมนตรี” ตลอดมาจนถึงปัจจุบัน และวิธีการแต่งตั้งคณะเทศมนตรีก็เปลี่ยนไปด้วย คือ กำหนดให้สภาเทศบาลเป็นผู้เลือกตั้งนายกเทศมนตรี แล้วนายกเทศมนตรีจึงเลือกเทศมนตรีในคณะของตนด้วยความเห็นชอบของสภา ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้ลงนามในประกาศแต่งตั้ง การแถลงนโยบายต่อสภาเพื่อรับความไว้วางใจจึงไม่ต้องกระทำ เพราะสภาเป็นผู้เลือกนายกเทศมนตรีเข้ามาเองอยู่แล้ว ต่อมาเมื่อใช้พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2486 วิธีการแต่งตั้งคณะเทศมนตรีได้เปลี่ยนแปลงไปอีก คือ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้งนายกเทศมนตรี และเทศมนตรีทั้งคณะด้วยความเห็นชอบของสภาเทศบาล จนกระทั่ง เมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แล้ว การแต่งตั้งคณะเทศมนตรีก็คงเป็นไปอย่างเดิม แต่มีส่วนที่ได้เปลี่ยนแปลงไปก็คือ การแต่งตั้งคณะเทศมนตรีกำหนดให้แต่งตั้งจากสมาชิกสภาทั้งหมด จะตั้งบุคคลภายนอกที่ไม่ใช่สมาชิกหาได้ไม่ ซึ่งผิดกับกฎหมายเทศบาลฉบับเก่า ๆ คือยอมให้ตั้งเทศมนตรีจากบุคคลภายนอกที่มิใช่สมาชิกสภาได้กึ่งจำนวน
ในช่วงที่แม้จะมีพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ใช้บังคับอยู่ก็ตามแต่ได้มีประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 40 ซึ่งประกาศใช้ เมื่อวันที่ 2 มกราคม พ.ศ. 2502 ออกมาใช้บังคับเกี่ยวกับการแต่งตั้งคณะเทศมนตรี ซึ่งมีวิธีการผิดแผกกันไปดังนี้ คือ ผู้ว่าราชการจังหวัดจะเป็นผู้ตั้งคณะเทศมนตรี ด้วยความเห็นชอบของกระทรวงมหาดไทย และจะแต่งตั้งบุคคลใดๆ ก็ได้ ซึ่งไม่จำเป็นจะต้องเป็นสมาชิกทั้งหมดหรือเป็นบุคคลภายนอกกึ่งจำนวนเหมือนกับกฎหมายเทศบาลเก่า ๆ การบริหารงานของคณะเทศมนตรีแต่ละชุดมีระยะเวลาสั้นยาวแตกต่างกันไป ซึ่งบางชุดอยู่ในตำแหน่งจนครบกำหนดออกตามวาระ แต่ในชุดซึ่งได้รับแต่งตั้งจากผู้ว่าราชการจังหวัด เมื่อวันที่ 11 ธันวาคม พ.ศ. 2501 ให้ดำรงตำแหน่งชั่วคราว ต่อมาได้มีประกาศของคณะปฏิวัติออกใช้ ตั้งแต่ 2 มกราคม 2502 ซึ่งกำหนดให้คณะเทศมนตรีที่ได้รับแต่งตั้งไว้ชั่วคราวนี้คงอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะมีกฎหมายเกี่ยวกับเทศบาลฉบับใหม่ออกมาใช้แทน ก่อนเปลี่ยนเป็นการปกครองกรุงเทพมหานครประมาณ 1 ปี มีประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 25 เมื่อวันที่ 21 ธันวาคม พ.ศ. 2514 ให้รวมเทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรี เป็นเทศบาลนครหลวงมีผู้ว่าราชการนครหลวงกรุงเทพมหานครธนบุรี เป็นนายกเทศมนตรีโดยตำแหน่ง ต่อมา เมื่อมีการประกาศใช้ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 เมื่อวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ.2515 ฝ่ายบริหาร ได้แก่ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมีฐานะเป็นข้าราชการการเมือง แต่งตั้งและถอดถอนโดยคณะรัฐมนตรี และเมื่อได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร ฉบับ พ.ศ. 2518 และ พ.ศ. 2528 ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นฝ่ายบริหารจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
เทศบาลนครธนบุรี
เทศบาลนครธนบุรีได้จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการจัดตั้งเทศบาลนครธนบุรี พ.ศ. 2479 เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2480 และเปิดดำเนินการเมื่อวันที่ 21 เมษายน พ.ศ. 2480 ตั้งสำนักงานอยู่ที่บ้านเจ้าจอมพิศในรัชกาลที่ 5 ข้างวัดประยุรวงศาวาส ริมแม่น้ำเจ้าพระยา และได้ย้ายสำนักงานเทศบาลนครธนบุรี ซึ่งเป็นศูนย์กลางบริหารงานท้องถิ่น ไปตั้งอยู่ปลายถนนลาดหญ้า ตอนปากคลองสาน ริมแม่น้ำเจ้าพระยา (สำนักการศึกษากรุงเทพมหานคร ปัจจุบัน) เมื่อเริ่มจัดตั้งนั้น เทศบาลนครธนบุรี มีเนื้อที่ประมาณ 47 ตารางกิโลเมตร ซึ่งต่อมาได้มีพระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลอีก 2 ฉบับ ใน พ.ศ. 2498 และ พ.ศ.2509
พ.ศ. 2504 มีหน่วยงานปฏิบัติงาน คือ สำนักบริหารของคณะเทศมนตรี สำนักปลัดเทศบาล กองคลัง ประกอบด้วย แผนกผลประโยชน์ ซึ่งเป็นสถานที่รับเงินค่าภาษีอากรต่าง ๆ ทุกประเภทของเทศบาล แผนกสาธารณสุข ประกอบด้วย หมวดบำบัดโรค รับบำบัดโรคแก่ประชาชนทั่วไปในลักษณะคนไข้ภายนอก แผนกช่าง แผนกรักษาความสะอาด และแผนกการประปา ซึ่งรับติดตั้งประปาและชำระค่าน้ำประปาทุกประเภท มีหน่วยงานที่ปฏิบัติงานนอกสำนักงานเทศบาล ได้แก่ สำนักทะเบียนท้องถิ่นรวม 7 แขวง ซึ่งใช้สถานที่ตัวอำเภอบางส่วนเป็นสำนักงาน ประกอบด้วย 1) สำนักทะเบียนท้องถิ่นแขวงธนบุรี 2) สำนักทะเบียนท้องถิ่นแขวงคลองสาน 3) สำนักทะเบียนท้องถิ่นแขวงบางกอกใหญ่ 4) สำนักทะเบียนท้องถิ่นแขวงบางกอกน้อย 5) สำนักทะเบียนท้องถิ่นแขวงภาษีเจริญ 6) สำนักทะเบียนท้องถิ่นแขวงบางขุนเทียน และ 7) สำนักทะเบียนท้องถิ่นแขวงตลิ่งชัน ส่วนสำนักงานทะเบียนท้องถิ่นแขวงบางกอกน้อย นอกจากปฏิบัติงานในหน้าที่ติดต่อในการทะเบียนราษฎรแล้ว ยังทำการติดต่อในการเก็บภาษีโรงเรือน ภาษีบำรุงท้องที่และภาษีป้าย ของอำเภอบางกอกน้อยและอำเภอตลิ่งชันด้วย
นอกจากนี้ มีหน่วยงานที่ปฏิบัติงานภายนอก ได้แก่ สุขศาลาเจ้าคุณพระประยุรวงศ์ ให้บริการประชาชนด้านบำบัดโรคประเภทคนไข้ภายนอกและด้านทันตนามัย สุขศาลาจันทร์ไพบูลย์ให้บริการประชาชนด้านบำบัดโรคประเภทคนไข้ภายนอก และให้บริการด้านสงเคราะห์แม่และเด็ก เทศบาลนครธนบุรี มีเนื้อที่ 52 ตารางกิโลเมตร มีประชากรในเขต 726,086 คน (สถิติ พ.ศ. 2514) เครื่องหมายเทศบาลนครธนบุรีใช้ตราประจำเทศบาลเป็นรูปพระปรางค์วัดอรุณราชวราราม
ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรี มีผลทำให้เทศบาลทั้ง 2 แห่งเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบหนึ่ง ซึ่งลอกเลียนแบบการปกครองท้องถิ่นมาจากประเทศประชาธิปไตยตะวันตก ทั้งนี้จังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรียังมีฐานะเป็นจังหวัดตามระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคอยู่
การรวมกรุงเทพและธนบุรีไว้ด้วยกันทั้งในระดับจังหวัดและเทศบาล
เทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรีเกิดการเปลี่ยนแปลงอีกครั้งเมื่อรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ได้ทำการรัฐประหารรัฐบาลตัวเอง เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2514 และในปลายปีเดียวกันนี้เองก็มีการตรากฎหมาย ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 24 ลงวันที่ 21 ธันวาคม 2514 มีสาระสำคัญคือ การรวมจังหวัดพระนครกับจังหวัดธนบุรีเข้าด้วยกันในระดับราชการบริหารส่วนภูมิภาค เรียกว่า นครหลวงกรุงเทพธนบุรี โดยรัฐบาลให้เหตุผลว่าเพื่อให้การบริหารราชการเป็นไปอย่างประหยัดและมีประสิทธิภาพ และทำความเจริญให้เกิดแก่ทั้งสองจังหวัด และเพิ่มพูนความสะดวกของประชาชนมากยิ่งขึ้นนอกจากนี้ในวันเดียวกันก็มี ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 25 มีสาระสำคัญคือการรวมเทศบาลนครกรุงเทพกับเทศบาลนครธนบุรีเข้าด้วยกัน อันเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่น เรียกว่า “เทศบาลนครหลวง” โดยสมาชิกสภาเทศบาลมาจากการแต่งตั้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนั่นยิ่งทำให้เราเห็นได้ชัดถึงการรวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางอีกครั้งหนึ่ง และตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดก็เป็นนายกเทศมนตรีโดยตำแหน่ง กระทรวงมหาดไทยจึงขยายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นอย่างเข้มข้นอีกครั้ง[1]
บรรณานุกรม
กรุงเทพมหานคร. จากเทศบาลสู่กรุงเทพมหานคร. กรุงเทพฯ: ห้างหุ้นส่วนจำกัด โรงพิมพ์ชวนพิมพ์, 2542.
ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์. ประวัติศาสตร์ล่องหนของการเมืองท้องถิ่น จากเทศบาลนครกรุงเทพ/ธนบุรี สู่ กรุงเทพมหานคร. 5 March, 2013. ออนไลน์https://blogazine.pub/blogs/cityatmouth/post/4014 เข้าถึงเมื่อ 21 มิถุนายน 2559.
[1] ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์. ประวัติศาสตร์ล่องหนของการเมืองท้องถิ่น จากเทศบาลนครกรุงเทพ/ธนบุรี สู่ กรุงเทพมหานคร. 5 March, 2013. ออนไลน์ https://blogazine.pub/blogs/cityatmouth/post/4014 เข้าถึงเมื่อ 21 มิถุนายน 2559.
