หลักการแบ่งอำนาจ

เรียบเรียงโดย : อาจารย์บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

ความหมายของหลักการแบ่งอำนาจ

หลักการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) หมายถึง หลักการบริหารราชการที่หน่วยงานราชการส่วนกลางได้แบ่งและมอบอำนาจในการวินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่หน่วยงานบริหารราชการส่วนกลางบางส่วน ให้แก่เจ้าหน้าที่หน่วยงานบริหารราชการส่วนกลางที่เป็นตัวแทนไปปฏิบัติงานประจำในเขตการปกครองส่วนภูมิภาคต่างๆของประเทศเพื่อดำเนินการงานในกิจการบางอย่างที่ไม่ได้เกี่ยวกับประโยชน์ส่วนได้ส่วนเสียของส่วนรวมได้ตามระเบียบแบบแผนที่กำหนดไว้

การแบ่งอำนาจการปกครองจึงเป็นการที่ราชการบริหารส่วนกลางแบ่งอำนาจหน้าที่ที่เป็นของราชการส่วนกลางบางส่วนให้เจ้าหน้าที่ส่วนกลางที่ส่งไปประจำยังราชการส่วนภูมิภาค แต่เจ้าหน้าที่ที่ส่งไปประจำราชการส่วนภูมิภาคนั้น ผู้แต่งตั้งและมีอำนาจในการบังคับบัญชายังเป็นราชการส่วนกลาง

หลักการแบ่งอำนาจ

1) เป็นการแบ่งอำนาจการปกครองจากส่วนกลางให้แก่ผู้แทนของหน่วยงานส่วนกลางที่ไปประจำในหน่วยงานส่วนภูมิภาค แต่ไม่ใช่เป็นการกระจายอำนาจการปกครอง

2) การบังคับบัญชายังอยู่ภายใต้อำนาจของหน่วยงานส่วนกลาง โดยเฉพาะเรื่องการแต่งตั้งถอดถอน กฎเกณฑ์ที่ส่วนกลางเป็นผู้กำหนด อำนาจในการบังคับบัญชาที่ส่วนกลางยังเป็นผู้รับผิดชอบ

3) หน่วยงานที่ได้รับอำนาจจากส่วนกลางมีอำนาจวินิจฉัยสั่งการเพียงบางเรื่องเท่านั้นหน่วยราชการส่วนกลางยังมีอำนาจที่จะเปลี่ยนแปลงแก้ไขและเป็นผู้มีอำนาจในการตัดสินใจขั้นสุดท้าย

4) เขตพื้นที่ของการแบ่งอำนาจการปกครองจะมีทั้งในชุมชนเมืองและชนบทยกเว้นเขตพื้นที่ของเมืองหลวง

5) การแบ่งอำนาจจะไม่มีข้าราชการเมืองและไม่มีการเลือกตั้ง เป็นการบริหารแบบข้าราชการประจำ เป็นไปตามสายการบังคับบัญชา และเป็นการแต่งตั้งจากส่วนกลาง

6) รูปแบบการแบ่งอำนาจการปกครองมีวิวัฒนาการจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่พระมหากษัตริย์ส่งข้าราชการออกไปปฏิบัติราชการต่างพระเนตรพระกรรณตามหัวเมืองต่างๆ

7) ปัจจุบันรูปแบบการแบ่งอำนาจการปกครองค่อยๆลดบทบาทลง เพราะประเทศที่ปกครองครองด้วยระบอบประชาธิปไตยมักจะใช้หลักการกระจายอำนาจการปกครอง

ข้อดีของการแบ่งอำนาจ

1) เกิดประสิทธิภาพในการปกครอง การแบ่งอำนาจเป็นการแบ่งอำนาจจากส่วนกลาง อำนาจในการบังคับบัญชาเป็นอำนาจจากส่วนกลาง ทำให้การจัดการปกครองเป็นไปโดยทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ

2) การแบ่งอำนาจทำให้การนำนโยบายไปปฏิบัติของรัฐบาลไปสู่ภูมิภาคต่างๆโดยตรง ซึ่งวิธีการแบ่งอำนาจนั้นเป็นการขยายงานของรัฐบาล หรือการแบ่งสาขาของรัฐบาลออกไปในระดับต่างๆ มีผลทำให้นโยบายของรัฐบาลได้ถูกนำไปปฏิบัติโดยตัวแทนของรัฐบาลโดยตรง

3) การแบ่งอำนาจทำให้เกิดการปฏิบัติราชการที่สะดวกรวดเร็วขึ้น เพราะหน่วยราชการได้รับมอบอำนาจในการตัดสินใจจากส่วนกลาง ทำให้ขั้นตอนการตัดสินใจลดลง

4) เป็นการแบ่งเบาภาระในการบริหารราชการของราชการส่วนกลาง

5) ผู้ตัดสินใจอยู่ในพื้นที่ ใกล้ชิดกับสภาพปัญหา ทำให้ได้รับข้อมูลที่ถูกต้อง

6) มีการประสานงานของส่วนราชการในระดับภูมิภาค เพราะอยู่ในพื้นที่และมีความสัมพันธ์ในระดับใกล้ชิด ทำให้การบริหารราชการเป็นไปโดยมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

ข้อเสียของการแบ่งอำนาจ

1) การแบ่งอำนาจเป็นการมอบอำนาจจากส่วนกลางเพียงบางส่วน ทำให้ในบางกรณีที่เกินอำนาจของส่วนราชการในระดับภูมิภาค ต้องให้ส่วนกลางเป็นผู้วินิจฉัยสั่งการหรืออนุมัติ ทำให้เกิดความล่าช้าหรือแก้ไขปัญหาได้ไม่ทันการณ์

2) ข้าราชการในส่วนภูมิภาคมาตามการแต่งตั้งของส่วนกลาง ในบางกรณี การที่ไม่ใช่คนที่อยู่ในพื้นที่ทำให้ไม่เข้าใจสภาพปัญหา สภาพสังคมและวัฒนธรรม กลายเป็นอุปสรรคปัญหาในการปฏิบัติราชการ

3) ไม่ส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

4) หลักการแบ่งอำนาจ คือหลักการที่ใช้ในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค (Provincial Administration) เป็นการบริหารราชการที่ราชการส่วนกลางได้แบ่งอำนาจไปให้แก่หน่วยงานที่ตั้งอยู่ในส่วนภูมิภาคซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 51 ได้บัญญัติให้การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคไว้สองรูปแบบคือ จังหวัดและอำเภอ

จังหวัด

พระราชบัญญัติระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน 2534 ได้กำหนดให้มีการจัดตั้งจังหวัด โดยรวมอำเภอหลายๆอำเภอจัดตั้งเป็นจังหวัดและมีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยเป็นผู้นำภารกิจของรัฐและนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติให้เกิดผลสัมฤทธิ์ และปฏิบัติหน้าที่ตามที่คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานอื่นของรัฐมอบหมาย

ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในราชการส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัด และรับผิดชอบในราชการจังหวัดและอำเภอ เป็นผู้รับนโยบายและคำสั่งจากนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน

อำนาจหน้าที่ผู้ว่าราชการจังหวัด

พระราชบัญญัติระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน 2534 มาตรา 57 ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจและหน้าที่ดังนี้

1) บริหารราชการตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนของทางราชการ

2) บริหารราชการตามที่คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมายหรือตามที่นายกรัฐมนตรีสั่งการในฐานะหัวหน้ารัฐบาล

3) บริหารราชการตามคำแนะนำและคำชี้แจงของผู้ตรวจราชการกระทรวงในเมื่อไม่ขัดต่อกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งของกระทรวง ทบวง กรม มติของคณะรัฐมนตรีหรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรี

4) กำกับดูแลการปฏิบัติราชการอันมิใช่ราชการส่วนภูมิภาคของข้าราชการซึ่งประจำอยู่ในจังหวัดนั้น ยกเว้นข้าราชการทหาร ข้าราชการฝ่ายตุลาการ ข้าราชการฝ่ายอัยการ ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ข้าราชการในสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน และข้าราชการครู ให้ปฏิบัติราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับหรือคำสั่งของกระทรวง ทบวง กรม หรือมติของคณะรัฐมนตรี หรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรีหรือยับยั้งการกระทำใด ๆ ของข้าราชการในจังหวัดที่ขัดต่อกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งของกระทรวง ทบวง กรม มติของคณะรัฐมนตรี หรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรีไว้ชั่วคราวแล้วรายงานกระทรวง ทบวง กรม ที่เกี่ยวข้อง

5) ประสานงานและร่วมมือกับข้าราชการทหาร ข้าราชการฝ่ายตุลาการ ข้าราชการฝ่ายอัยการ ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ข้าราชการในสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน และข้าราชการครู ผู้ตรวจราชการและหัวหน้าส่วนราชการในระดับเขตหรือภาค ในการพัฒนาจังหวัดหรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ

6) เสนองบประมาณต่อกระทรวงที่เกี่ยวข้องตามโครงการหรือแผนพัฒนาจังหวัด และรายงานให้กระทรวงมหาดไทยทราบ

7) ควบคุมดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในจังหวัดตามกฎหมาย

8) กำกับการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานองค์การของรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจ ในการนี้ให้มีอำนาจทำรายงานหรือแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการดำเนินงานขององค์การของรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจต่อรัฐมนตรีเจ้าสังกัดองค์การของรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจ

9) บรรจุ แต่งตั้ง ให้บำเหน็จ และลงโทษข้าราชการในส่วนภูมิภาคในจังหวัดตามกฎหมาย และตามที่ปลัดกระทรวง ปลัดทบวง หรืออธิบดีมอบหมาย

การแบ่งส่วนราชการในจังหวัด

พระราชบัญญัติระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน 2534 มาตรา 60 ให้แบ่งส่วนราชการของจังหวัดดังนี้

1) สำนักงานจังหวัด มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปและการวางแผนพัฒนาจังหวัดของจังหวัดนั้น มีหัวหน้าสำนักงานจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสำนักงานจังหวัด

2) ส่วนต่าง ๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ได้ตั้งขึ้น มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ มีหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดนั้น ๆ เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชารับผิดชอบ

อำเภอ

พระราชบัญญัติระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน 2534 มาตรา 61 ได้บัญญัติให้มีหน่วยราชการบริหารรองจากจังหวัดเรียกว่าอำเภอ การตั้ง ยุบ และเปลี่ยนเขตอำเภอ ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา

1) อํานาจและหน้าที่เช่นเดียวกับอำนาจหน้าที่ของจังหวัดตามมาตรา 52/1

2) ส่งเสริม สนับสนุน และจัดให้มีการบริการร่วมกันของหน่วยงานของรัฐในลักษณะศูนย์บริการร่วม

3) ประสานงานกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อร่วมมือกับชุมชนในการดําเนินการให้มีแผนชุมชน เพื่อรองรับการสนับสนุนงบประมาณจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จังหวัด และกระทรวง ทบวง กรม

4) ไกล่เกลี่ยหรือจัดให้มีการไกล่เกลี่ยประนอมข้อพิพาทเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยในสังคม

ในอดีตยังมีการแบ่งเขตการปกครองออกเป็นกิ่งอำเภอในกรณีที่เขตอำเภอกว้างขวางแต่จำนวนประชาชนยังไม่มากพอที่จะตั้งเป็นอำเภอ ตามมาตรา 64 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 โดยมี ปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอ รับผิดชอบในการบริหารราชการ ต่อมาได้มีการออกพระราชกฤษฎีกาตั้งอำเภอ พ.ศ.2550 ยกฐานะกิ่งอำเภอขึ้นเป็นอำเภอทั้งหมด ตามประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 124 ตอนที่ 46 ก หน้า 14 ปัจจุบันประเทศไทยจึงไม่มีเขตการปกครองในระดับกิ่งอำเภอ

หนังสืออ่านประกอบ

ธันยวัฒน์ รัตนสัค, การบริหารราชการไทย, (เชียงใหม่ : สำนักวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2555).

มานิตย์ จุมปา, คำอธิบายกฎหมายปกครองว่าด้วยการจัดระเบียบราชการบริหาร, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548).