ระบบรัฐรวม
ผู้เรียบเรียง รองศาสตราจารย์ ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย และ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล
รัฐรวม (Federal State)
หากจะกล่าวโดยทั่วไปแล้ว รัฐรวมมีอยู่ด้วยกันหลายรูปแบบ รัฐรวมในสมัยโบราณอาจเป็นรัฐรวมที่มีประมุขร่วมกัน เช่น การที่เจ้าหญิงของรัฐหนึ่งอภิเษกสมรสกับเจ้าชายอีกรัฐหนึ่ง ก็นำมาซึ่งการยอมรับว่าเจ้าชายองค์นี้เป็นประมุขของรัฐทั้งสองในระยะเวลาต่อมา ซึ่งเหตุการณ์ทำนองเช่นนี้เคยเกิดขึ้นโดยทั่วไปในยุโรป
นอกจากนี้ รัฐรวมสมัยโบราณอาจมีลักษณะเป็นรัฐรวม เพราะว่ามีองค์กรทางการเมืองบางประการร่วมกันระหว่างรัฐต่างๆ การมีองค์กรทางการเมืองร่วมกันนี้มักเกิดขึ้นภายหลังจากได้มีการยอมรับประมุขร่วมกันแล้ว เช่น การมีรัฐบาลร่วมกัน การมีรัฐสภาร่วมกัน รวมไปถึงการมีนโยบายต่างประเทศ และนโยบายด้านการทหารร่วมกัน เป็นต้น ตัวอย่างของรัฐรวมแบบนี้ ได้แก่ ออสเตรีย-ฮังการีในช่วงก่อนปี 1981
รูปแบบของรัฐรวมในสมัยโบราณอีกอย่างหนึ่ง เรียกว่า เครือจักรภพ หรือ Commonwealth เป็นการรวมตัวกันแบบหลวมๆ และมีหลากหลายรูปแบบ ซึ่งเห็นได้ชัดเจนจากรัฐจักรวรรดิของอังกฤษ ในช่วง ค.ศ. 1920 เป็นต้นมา ที่เรียกว่า “The British Commonwealth of Nations” ซึ่งรัฐสมาชิกในเครือจักรภพได้ให้การยอมรับสมเด็จพระราชินีอังกฤษว่าเป็นประมุขของรัฐตน หรือยอมรับว่าเป็นประมุขของเครือจักรภพ แต่ประมุขใน Commonwealth นี้ก็มิได้บทบาททางการเมืองแต่อย่างใด แต่เป็นการยกย่องให้เกียรติในงานพิธีต่างๆ เท่านั้น
ส่วนรัฐรวมในระบบสมัยใหม่ที่ดำรงอยู่ในปัจจุบัน ปรากฏว่ามีรูปแบบที่พบเห็นได้ชัดเจนในสองรูปแบบ ได้แก่ แบบสมาพันธรัฐ (Confederation) และสหพันธรัฐ (Federation)
สมาพันธรัฐ (Confederation)
รัฐรวมแบบสมาพันธรัฐเกิดขึ้นโดยความร่วมมือของรัฐต่างๆ ตามสนธิสัญญา โดยรัฐสมาชิกต้องมีความเห็นชอบอย่างเป็นเอกฉันท์ จึงจะเกิดการดำเนินกิจกรรมของสมาพันธ์ได้ และมีสภาผู้แทนรัฐบาลของรัฐสมาชิกเป็นองค์กรทำหน้าที่ต่างๆ ในนามของรัฐสมาชิก โดยที่รัฐสมาชิกยังคงมีอิสระ การดำเนินนโยบายต่างๆ ยังเป็นไปโดยอิสระ สภาผู้แทนของรัฐสมาชิกไม่ได้มีอำนาจในการควบคุมการกระทำภายในรัฐสมาชิก นอกจากนี้ แต่ละรัฐมักจะมีความร่วมมือกันในบางเรื่องเท่านั้น เช่น ด้านความมั่นคง หรือนโยบายเศรษฐกิจ เป็นต้น
รัฐรวม แบบสมาพันธรัฐ ได้แก่ ประเทศสมาพันธรัฐอเมริกาในช่วง 10 ปีแรกภายหลังได้รับเอกราชจากประเทศอังกฤษ ประเทศสมาพันธรัฐสวิสเซอร์แลนด์ ก่อนปี 1846 หรือ ประเทศสมาพันธรัฐเยอรมัน ช่วงปี 1815 – 1866 ส่วนในปัจจุบัน การรวมตัวกันของสหภาพยุโรปก็มีลักษณะบางอย่างใกล้เคียงกับสมาพันธรัฐเป็นอันมาก
สหพันธรัฐ (Federation)
รัฐรวมในแบบสหพันธรัฐเป็นการรวมตัวของรัฐต่างๆ โดยการสร้างรัฐขึ้นมาใหม่ให้มีอำนาจอธิปไตยอยู่เหนือรัฐเดิมที่มารวมตัวกันนั้น โดยที่รัฐต่างๆ ที่รวมตัวกันจะสละอำนาจอธิปไตยของตนให้แก่รัฐที่สร้างขึ้นใหม่นี้ เพื่อทำหน้าที่แทนตน ตัวอย่างของระบบรัฐแบบนี้ ได้แก่ ประเทศสหรัฐอเมริกานับจากปี 1789 เป็นต้นมาตราบจนปัจจุบัน
ระบบสหพันธรัฐทำให้เกิดมีรัฐ 2 ระดับขึ้นภายในโครงสร้างภายในของรัฐรวมนั้นเสมอ ได้แก่ รัฐระดับบน คือ รัฐที่สร้างขึ้นใหม่ ซึ่งมักจะเรียกกันว่า รัฐบาลกลาง หรือรัฐ สหพันธ์ และรัฐระดับล่าง ได้แก่รัฐสมาชิกต่างๆ นั่นเอง ซึ่งมักจะเรียกกันว่า มลรัฐ หรือ รัฐ
องค์กรต่างๆ ภายใต้ระบบสหพันธรัฐจะมีโครงสร้างที่ซับซ้อน รวมทั้งการมี องค์กรที่มีชื่อเรียกเดียวกัน และมีการหน้าที่ในลักษณะเดียวกัน แบ่งออกเป็น 2 ระดับเสมอ เช่น รัฐสภา จะมีทั้งรัฐสภาในระดับสหพันธ์ และรัฐสภาในระดับรัฐ เช่นเดียวกับรัฐบาล และศาล เป็นต้น ซึ่งจะมีศาลสูงทั้งของรัฐ และศาลสูงของสหพันธรัฐดำรงอยู่คู่ขนานกัน
ภายในโครงสร้างของรัฐรวม ทั้งรูปแบบสมาพันธรัฐ และสหพันธรัฐนี้ จะเห็นได้ว่า องค์กรปกครองท้องถิ่น กล่าวโดยทั่วไปแล้ว จะไม่มีความสัมพันธ์กับรัฐบาลกลางโดยตรง เนื่องด้วยมีมลรัฐ หรือรัฐขวางกั้นอยู่ตรงกลาง
กล่าวในอีกนัยหนึ่งก็คือ การปกครองท้องถิ่นภายในรัฐรวม เป็นกิจการของมลรัฐ และมีความสัมพันธ์โดยตรงกับมลรัฐ มากกว่าจะเกี่ยวข้องกับสหพันธรัฐ หรือรัฐบาลกลาง ซึ่งเรื่องดังกล่าวมีความแตกต่างโดยสิ้นเชิงกับการปกครองท้องถิ่นภายในโครงสร้างของระบบรัฐเดี่ยว ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น
จากความแตกต่างข้างต้น จึงเป็นประเด็นที่มักมีการอภิปรายและโต้เถียงกันมาเป็นเวลาช้านานว่า การปกครองท้องถิ่นภายในโครงสร้างรัฐเดี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นภายในโครงสร้างรัฐรวม แบบใดจะดีกว่ากัน แบบใดจะเป็นประชาธิปไตยมากกว่ากัน หรือมีความเป็นอิสระ และสอดคล้องกับหลักการปกครองตนเองของประชาชน (Local Self Government) ได้ดีกว่ากัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกลุ่มของรัฐเดี่ยวนั้น มักจะมีข้ออ่อนด้อยมากกว่า เนื่องด้วยเงื่อนไขในการควบคุมดูแลการปกครองท้องถิ่นของรัฐเดี่ยวนั้นมีเป็นจำนวนมากและเป็นไปโดยตรง ส่งผลในเชิงเปรียบเทียบทำให้ผู้ปกครองของรัฐเดี่ยวมักใช้ คำว่ารัฐรวมเป็นโวหารและเป็นประเด็นโจมตีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น มักจะกล่าวกันว่า หากมีการกระจายอำนาจมากเกินไปจะส่งผลให้รัฐเดี่ยวหมดสิ้นไปและกลายเป็นรัฐรวม เป็นต้น
อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันนี้ แนวทางการปฏิบัติของรัฐเดี่ยวกับรัฐรวม ปรากฏว่ามีลักษณะเคลื่อนเข้าหากันมากขึ้น กล่าวคือ รัฐเดี่ยวจำนวนหนึ่งได้นำหลักการบางอย่างของรัฐรวมเรียกได้ว่า แนวคิดสหพันธรัฐนิยม (Federalism) นำมาใช้ ตัวอย่างเช่น หลักเรื่องการกระจายอำนาจทางการเมือง (Devolution) เพื่อให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นอย่างสูงในการปกครองตนเองในลักษณะเดียวกับรัฐรวม กล่าวคือ นอกจากมีรัฐสภาในระดับชาติแล้ว ยังมีการจัดตั้งรัฐสภาขึ้นในระดับภูมิภาคหรือในระดับท้องถิ่นขนาดใหญ่ รวมทั้งมีการเปิดให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่นมีอำนาจและมีสถานะทางการเมืองเสมอๆ กับการปกครองของรัฐบาลกลาง อาทิเช่น การปกครองท้องถิ่นของประเทศอังกฤษ และของประเทศญี่ปุ่น เป็นต้น
ในส่วนของรัฐรวมเอง ก็ปรากฏว่าได้มีการนำหลักแนวคิดเรื่องศูนย์กลางนิยม (Centralism) ของรัฐเดี่ยวมาใช้เช่นกัน เช่น ในสหรัฐอเมริกา เป็นต้น ได้มีการจัดตั้งสำนักงานของรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลสหพันธ์เป็นจำนวนมากในระดับมลรัฐ และในพื้นที่ต่างๆ ขององค์กร ปกครองท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลสหพันธ์ดังกล่าว เช่น สำนักงานตำรวจ สหพันธ์ หน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อมของสหพันธ์ และหน่วยงานด้านสวัสดิการของสหพันธ์ เป็นต้น เมื่อมีการจัดตั้งขึ้นแล้ว ก็มักจะมีความสัมพันธ์โดยตรงกับองค์กรปกครองท้องถิ่น ซึ่งพิจารณาได้ว่าเป็นไปเพื่อกระชับอำนาจจากมลรัฐเข้าสู่รัฐบาลกลางในระดับที่สูงมากขึ้น ในสภาพการณ์เช่นนี้ องค์กรปกครองท้องถิ่น จึงมีแนวโน้มที่จะดำเนินภายใต้กรอบ ข้อแนะนำ และกฎกติกาทางการคลังของรัฐบาลกลางมากขึ้นกว่าที่ดำเนินการตามกรอบของรัฐบาลมลรัฐดังแต่ก่อน
การเปลี่ยนแปลงของสหพันธรัฐดังกล่าว ทำให้เกิดมีการแยกแยะในรายละเอียดได้ว่า ประเทศสหพันธรัฐแบบดั้งเดิมมีลักษณะเด่นเป็นแบบทวิลักษณ์ (Dual Federalism) กล่าวคือ รัฐบาลสหพันธ์จะดำรงอยู่ในระดับชั้นบน และดำเนินกิจการเฉพาะเรื่องการต่างประเทศ การทหาร และการคลังเท่านั้น เรื่องกิจการภายในต่างๆ ตกเป็นของรัฐบาลมลรัฐทั้งหมด อย่างไรก็ดี รูปแบบในปัจจุบัน ไม่ได้เป็นไปตามรูปแบบดั้งเดิมเสียแล้ว เนื่องด้วยเกิดรูปแบบสหพันธรัฐใหม่ (New Federalism) ซึ่งรัฐบาลสหพันธ์ หรือรัฐบาลกลางได้ขยายบทบาทและกลไกของตนลงไปดำเนินการเรื่องสวัสดิการ การรักษาความสงบเรียบร้อย การศึกษา สิ่งแวดล้อม ฯลฯ ซ้อนทับลงไปพัวพันกับกิจการของรัฐบาลมลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่น
กล่าวได้ว่า การพิจารณารูปแบบของรัฐว่าเป็นรัฐเดี่ยว หรือรัฐรวมนั้น ยังคงมีความสำคัญและมีคุณประโยชน์ เนื่องด้วยเป็นหลักการและเป็นแนวทางในการพิจารณาว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศนั้น สัมพันธ์โดยตรงกับรัฐบาลในระดับใด และการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศนั้นๆ ดำเนินการโดยหน่วยงานระดับใด อย่างไรก็ดี การศึกษาเรื่องรูปแบบของรัฐนี้ เราควรที่จะพิจารณาในรายละเอียดด้วยว่า รัฐเดี่ยว หรือรัฐรวมนั้น มีการจัดแบ่งอำนาจแบบรวมศูนย์ หรือว่าเป็นแบบกระจาย เนื่องด้วยรัฐเดี่ยวที่มีการกระจายอำนาจทั้งในทางการเมือง การบริหาร และการคลัง ก็มีความเป็นไปได้อย่างมากในเวลานี้ ในทางกลับกันรัฐรวมที่มีการรวมศูนย์หรือกระชับอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง ก็มีพัฒนาการเกิดขึ้นอย่างเห็นได้ชัดในปัจจุบันนี้ เช่นเดียวกัน ดังนั้น ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองท้องถิ่นของรัฐเดี่ยวอาจไม่ได้มีน้อยกว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นของรัฐรวม เหมือนดังที่มีได้การกล่าวถึงเรื่องนี้ไว้สมัยก่อนๆ
เอกสารอ่านเพิ่มเติม
1. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546.
2. Barber, Benjamin R. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Los Angeles: University of California Press, 2003.
3. Blondel, J. Comparative Government: An Introduction. New Jersey: Prentice Hall, 1995.
4. Bogdanor, Vernon. Devolution in the United Kingdom. London: Oxford University Press, 1999.
5. Hague, R and M. Harrop. Comparative Government and Politics: An Introduction. London: Palgrave, 2001.
