อภิรัฐมนตรีสภา (รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต)

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร

อภิรัฐมนตรีสภา

                   อภิรัฐมนตรีสภา หมายความว่า ที่ปรึกษาชั้นสูงของพระมหากษัตริย์ ภาษาอังกฤษใช้คำว่า the Supreme Council of State ส่วนที่ปรึกษาชั้นสูง หมายถึงพระบรมวงศานุวงศ์ชั้นผู้ใหญ่ เป็นผู้มีประสบการณ์ เคยดำรงตำแหน่งสำคัญ ๆ ในสมัยรัชกาลที่ 5 และที่ 6

                   การจัดตั้งอภิรัฐมนตรีสภามีเบื้องหลังความเป็นมาดังนี้ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ขึ้นเสวยราชสมบัติเป็นพระมหากษัตริย์ รัชกาลที่ 7 ในขณะที่ราชอาณาจักรสยามกำลังเผชิญกับปัญหาเศรษฐกิจอย่างรุนแรง และภัยคุกคามจากชาติมหาอำนาจ โดยเฉพาะอังกฤษและฝรั่งเศสดำเนินนโยบายล่าอาณานิคมในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ราชอาณาจักรสยามจึงจำเป็นต้องเร่งปรับตัวพัฒนาประเทศให้ทันสมัย เพื่อให้หลุดพ้นจากความล้าหลัง สิ่งแรกที่พระองค์ทรงดำเนินการในทันทีก็คือ มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสภาขึ้นเพื่อเป็นคณะที่ปรึกษาส่วนพระองค์  การแต่งตั้งพระราชวงศ์ชั้นผู้ใหญ่ ในทัศนะของพระองค์ท่านเสมือนสร้างความสามัคคีและความเป็นเอกภาพในการดำเนินนโยบายบริหารราชการแผ่นดิน แต่ในมุมมองของปัญญาชนและข้าราชการกลับเห็นว่า พระราชอำนาจขอองค์พระเจ้าอยู่หัวตกอยู่ภายใต้การครอบงำของคณะที่ปรึกษา เป็นเหตุนำไปสู่การปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475

                   ภายหลังการขึ้นครองราชย์ เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468 เพียง 2 วันต่อมา ก็ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสภา เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468 ท่ามกลางความเห็นชอบของพระราชวงศ์ชั้นผู้ใหญ่และคณะเสนาบดีสภา ผู้ที่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งมีดังนี้

                   1. สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าภานุรังสีสว่างวงศ์ กรมพระยาภานุพันธุ์วงศ์วรเดช

                   2. สมเด็จพระเจ้าพี่ยาเธอ เจ้าฟ้าสุขุมพันธุ์ กรมพระนครสวรรควรพินิต

                   3. สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระนริศรานุวัติวงศ์

                   4. สมเด็จพระบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ

                   5. พระเจ้าพี่ยาเธอ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ

                   พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวที่พยายามปรับโครงสร้างการวินิจฉัยข้อราชการให้มีประสิทธิภาพ ดังปรากฏในกระแสรับสั่ง การตั้งอภิรัฐมนตรีสภา มีสาระสำคัญดังนี้

                   พระจ้าแผ่นดิน มีมนตรีเป็นที่ปรึกษาหารือ 2 คณะด้วยกัน คือ องคมนตรี คณะหนึ่ง ทรงตั้งไว้จำนวนมากสำหรับทรงปรึกษาราชการพิเศษเฉพาะสิ่งเฉพาะอย่าง กับเสนาบดีสภา ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาราชการกระทรวงต่าง ๆ มีจำนวนเกือบยี่สิบคน ทำหน้าที่ในแต่ละกระทรวงนั้น ๆ คณะหนึ่ง พระองค์จึงคิดตั้งอภิรัฐมนตรีสภาให้มีสมาชิกจำนวนน้อยสำหรับพระเจ้าแผ่นดินทรงปรึกษาราชการทั้งปวงเป็นนิจ เพื่อเป็นกำลังแก่การวินิจฉัย จึงแต่งตั้งผู้ที่มีประสบการณ์ และเป็นที่ไว้วางพระราชหฤทัย

                   นอกจากนี้ ยังปรากฏว่าพระองค์ได้แสดงความเห็นไว้ในพระราชหัตถเลขา ที่เขียนถึงพระยากัลยาณไมตรี (Dr. Francis B. Sayre) สรุปได้ดังนี้

                   การเรียกความเชื่อถือจากประชาชน ให้ความเชื่อมั่นกลับคืนมา ประการแรก พระราชวงศ์เริ่มรวมกันและทำงานอย่างกลมเกลียว ประการที่ 2 พระเจ้าอยู่หัวเต็มใจจะขอคำปรึกษาจากพระราชวงศ์ที่มีประสบการณ์ เป็นผู้ได้รับความเชื่อถือจากประชาชน ประการที่ 3 พระราชอำนาจของกษัตริย์จะทำตามใจพระองค์จะลดน้อยลงเมื่อมีอภิรัฐมนตรีสภาถวายคำปรึกษาแนะนำ

                   องค์คณะประกอบด้วย ประธานอภิรัฐมนตรี และสมาชิกรวมกัน 5 พระองค์ สมเด็จเจ้าฟ้ากรมพระยาภาณุพันธุ์วงศ์วรเดช ดำรงตำแหน่งประธาน ถวายหน้าที่จนสิ้นพระชนม์ (28 พฤศจิกายน 2468-13 มิถุนายน 2471) ต่อจากนั้นสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์ วรพินิต ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานสภา (23 กรกฎาคม 2471-14 กรกฎาคม 2475) ส่วนสมาชิกบางพระองค์ เมื่อสิ้นพระชนม์ ก็ได้รับการแต่งตั้งเพิ่มขึ้นอีก 3 พระองค์ คือ สมเด็จพระบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ากรมหลวงลพบุรีราเมศวร์ (ดำรงตำแหน่ง 1 เมษายน 2473 - 8 เมษายน 2475) แทนสมเด็จเจ้าฟ้า กรมพระยาภาณุพันธุ์วรเดช เนื่องจากเสด็จทิวงคต ต่อมาเมื่อพระเจ้าพี่ยาเธอ กรมพระจันทบุรีนฤนาถสิ้นพระชนม์ (27 พฤษภาคม 2474) จึงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมาชิกขึ้นอีก 2 พระองค์พร้อมกัน เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2474 คือ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระกำแพงเพชร อัครโยธิน และ พระวรวงศ์เธอ กรมหมื่นถาวรวงศ์ วโรทัย (ดำรงตำแหน่ง 21 ตุลาคม 2474 – 14 กรกฎาคม 2475)

                   อภิรัฐมนตรีสภา กำหนดแนวปฏิบัติในการประชุมปรึกษาถวายคำแนะนำ สัปดาห์ละ 1 ครั้ง ทุกวันศุกร์ พระมหากษัตริย์เป็นประธานการประชุม การประชุมครั้งแรกจัดขึ้น เมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468 ณ พระที่นั่งบรมพิมาน

                   ราชกิจสำคัญที่คณะอภิรัฐมนตรีทูลเกล้าฯ ถวายความเห็นมีทั้งด้านเศรษฐกิจ โครงสร้างการปกครอง การแต่งตั้งถอดถอนบุคคล รวมถึงการพิจารณาร่างธรรมนูญการปกครองที่จะนำมาใช้กับสยาม

                   รัฐบาลสยามประสบกับปัญหาการเงินการคลังมาเป็นลำดับ การปฏิรูปโครงสร้างการปกครองตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ต้องใช้จ่ายเงินในการปรับปรุงกองทัพ จัดซื้ออาวุธยุทธภัณฑ์ จัดทำสาธารณูปโภค โทรคมนาคม เป็นจำนวนมากมหาศาล ช่วงเวลานี้แม้จะมีกลุ่มพ่อค้าชาวจีน นักลงทุน เข้ามาประกอบอาชีพอิสระเพิ่มมากขึ้น แต่ก็มีอิสระจากกลุ่มเจ้านายและขุนนาง คณะอภิรัฐมนตรีเสนอให้ใช้นโยบายประหยัดและตัดทอนงบประมาณรายจ่ายเป็นหลัก กระทรวงกลาโหมได้รับผลกระทบจากนโยบายนี้อย่างมาก พระองค์เจ้าบวรเดช กฤดากร เสนาบดีกระทรวงกลาโหม เกิดความไม่พอใจ ถึงกับลาออกจากตำแหน่ง นอกจากนี้ มีการยุบหน่วยราชการ ปลดข้าราชการออกจากตำแหน่งเป็นจำนวนมาก ขณะที่พยายามปรับปรุงการจัดเก็บภาษี โดยให้หน่วยงานสำรวจอาชีพของประชาชนที่เพิ่มขึ้น

                   งานถวายคำปรึกษาด้านการปกครอง เสนอให้จัดการปกครองในระบบเทศาภิบาล ในระดับท้องถิ่น คือ การปรับปรุงและยกฐานะสุขาภิบาลให้เป็นเทศบาล จัดตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง ศึกษาหลักการ วิธีดำเนินการ แล้วนำขึ้นกราบทูลถวายรายงานการออกพระราชบัญญัติเทศบาล

                   การถวายความเห็นการปกครองตามระบอบรัฐธรรมนูญ เมื่อพระยากัลยาณไมตรี นำร่างรัฐธรรมนูญมาทูลเกล้าฯ ถวายพระเจ้าอยู่หัว คณะอภิรัฐมนตรีได้ศึกษาพิจารณาแล้วลงความเห็นว่า หลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญเป็นการปกครองในระบอบรัฐสภา กษัตริย์มอบอำนาจให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้บริหารราชการแทน นายกรัฐมนตรีมีสิทธิเลือกบุคคลเป็นรัฐมนตรีได้ พระมหากษัตริย์จะใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ได้ตามระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ คณะอภิรัฐมนตรีไม่เห็นด้วยที่จะให้สยามมีการปกครองในระบบรัฐสภา สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพกราบทูลถวายว่าระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่มีรัฐสภา จึงยังไม่พร้อมที่จะนำระบอบรัฐธรรมนูญมาใช้ในสยาม เมื่อถูกทัดทาน พระเจ้าอยู่หัวจึงทรงระงับเรื่องนี้ไว้

                   ต่อมามีการตั้งองคมนตรีสภา (2 กันยายน 2470) ทำหน้าที่ถวายคำปรึกษาแก่กษัตริย์ และพิจารณาพระราชบัญญัติต่าง ๆ ดังนั้น จึงมีคณะที่ปรึกษาชั้นสูงถึง 2 คณะ

                   แม้ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระยากัลยาณไมตรีจะถูกยับยั้ง แต่พระเจ้าอยู่หัวก็มีพระประสงค์จะมอบรัฐธรรมนูญให้อาณาจักรสยามให้ทันวันครบรอบมหาจักรี (6 เมษายน 2475) จึงมีรับสั่งให้ นายเรมอนด์ บี. สติเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศ และพระยาศรีวิศาลวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศ ร่างหลักเกณฑ์จัดทำรัฐธรรมนูญขึ้น เมื่อทั้งสองยกร่างแล้วเสร็จ จึงนำขึ้นทูลเกล้าฯ พร้อมทั้งความเห็นประกอบโครงร่างว่า ไม่เห็นด้วยที่จะให้มีการปกครองระบอบกษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ เพราะประชาชนยังไม่พร้อม และสยามก็ยังไม่ได้จัดระเบียบเทศบาล และเมื่อพระเจ้าอยู่หัวนำไปให้อภิรัฐมนตรีพิจารณาถวายความเห็น ต่างก็พากันคัดค้านไม่เห็นด้วยกับหลักการดังกล่าว โดยให้เหตุผลว่าประชาชนยังขาดการศึกษา และยังไม่ถึงเวลาอันสมควร

                   หากย้อนอดีตไปในสมัยรัชกาลที่ 5 ความพยายามที่จะให้สยามมีการปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญ ปรากฏว่ามีเจ้านายเชื้อพระวงศ์ชั้นสูง 4 นาย ร่วมกับข้าราชการสถานทูตสยามประจำกรุงปารีสและลอนดอน เห็นความเป็นอารยะ ความเจริญก้าวหน้าในยุโรป ได้ทำหนังสือลงวันที่ 8 มกราคม ร.ศ. 103 กราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวให้พระราชทานรัฐธรรมนูญ แต่เรื่องนี้ไม่ได้รับการตอบสนองใด ๆ จากพระองค์

                   ในสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 คณะกบฏ ร.ศ. 130 มีแนวคิดที่จะให้สยามมีการปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญ จึงวางแผนประทุษร้ายพระมหากษัตริย์

                   การถวายคำแนะนำของคณะอภิรัฐมนตรีสภามีอิทธิพลต่อการตัดสินพระทัยของพระเจ้าอยู่หัว แม้ว่าคณะที่ปรึกษาจะไม่มีอำนาจใด ๆ ที่จะสั่งการโดยตรง แต่ก็เหมือนใช้อำนาจผ่านพระมหากษัตริย์ ยังความไม่พอใจในกลุ่มเสนาบดี ข้าราชการบางกลุ่ม และปัญญาชนที่ต้องการให้สยามมีการปรับโครงสร้างการปกครองให้ทันสมัย ในที่สุดการรวมตัวของกลุ่มข้าราชการทหารและพลเรือนเป็นคณะราษฎร  ได้ทำการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 เป็นอันสิ้นสุดระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และก้าวสู่ระบอบใหม่ที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกติกาการปกครองสูงสุด และโดยผลแห่งหารเปลี่ยนแปลงการปกครองดังกล่าว คณะอภิรัฐมนตรีสภาก็ถูกยุบเลิกไป เมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2475

เอกสารอ้างอิง

พระราชดำรัสทรงแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสภา. ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 42 ง. วันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468 หน้า 2618.

ประกาศแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสภา ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 47 วันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2473.

ประกาศแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสภา ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 48 วันที่ 25 ตุลาคม พ.ศ. 2474.

พระบรมราชโองการประกาศยกเลิกอภิรัฐมนตรีสภา. ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 49 ก. วันที่ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2475.

ชาญชัย รัตนวิบูลย์. บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2548.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475. พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ : อมรินทร์, 2546.

พิทยาลาภพฤฒิยากร กรมหมื่น. อัตชีวประวัติ. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์ตรีรณสาร, 2517.