นายกคนนอก
ผู้เรียบเรียง รองศาสตราจารย์ ดร.อรรถสิทธิ์ พานแก้ว
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ ดร. สติธร ธนานิธิโชติ
ความนำ
“นายกคนนอก” เป็นการกล่าวถึงนายกรัฐมนตรีที่มีที่มานอกเหนือไปจากการเลือกตั้ง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ เป็นนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากในระบบรัฐสภานั้น ฝ่ายบริหารจะต้องมาจากการการได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวคือ สภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนจะต้องเป็นผู้ลงมติเลือกบุคคลที่สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จึงเกิดกระแสที่เรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. เพื่อสะท้อนให้เห็นว่านายกรัฐมนตรีได้รับการยอมรับจากประชาชน จึงได้รับเลือกตั้งมาเป็น ส.ส. ดังนั้น นายกรัฐมนตรีจึงสมควรที่จะต้องเป็นสมาชิกของสภาผู้แทนราษฎร หรือต้องเป็น “คนในสภา” ด้วย แต่ขณะเดียวกันก็มีอีกกระแสที่ระบุว่านายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็น ส.ส. ก็ได้ เพียงแต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรก็เพียงพอแล้ว ซึ่งกระแสนายกคนนอกนั้น ได้รับการกล่าวถึงบ่อยครั้งนับตั้งแต่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 จนกระทั่งถึงช่วงที่มีการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2562 เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวไม่ได้ระบุคุณสมบัติของนายกรัฐมนตรีว่าต้องเป็น ส.ส. ด้วย ทำให้เกิดเป็นกระแสวิพากษ์วิจารณ์และถกเถียงกันในวงกว้างถึงความเหมาะสมของคุณสมบัติดังกล่าว รวมถึงความกังวลว่าจะเกิดการสืบทอดอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ด้วย
'กระแสนายกคนนอกในการเมืองไทยช่วงปี พ.ศ. '2561 - 2562
หลังจากมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ทำให้เกิดกระแสกล่าวถึง นายกคนนอกขึ้นมาเนื่องจากรัฐธรรมนูญไม่มีการบัญญัติให้นายรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. อีกทั้งยังมีการกำหนดให้ ส.ว. สามารถลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีได้ ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ ทำให้เกิดการคาดการณ์ว่านายกรัฐมนตรีเป็นคนนอกสภาผู้แทนราษฎรหรืออาจก่อให้เกิดการสืบทอดอำนาจของ คสช. ในอนาคตได้ ซึ่งมีกรณีดังกล่าวมีการวิจารณ์กันไปในวงกว้าง โดยแบ่งออกเป็น 2 กระแสที่ชัดเจน ได้แก่ กระแสที่สนับสนุนนายกคนนอก และกระแสที่ต่อต้านนายกคนนอก
กระแสที่สนับสนุนนายกคนนอก โดยบุคคลแรกที่ออกมาประกาศว่าสนับสนุนแนวทางนายกคนนอก นั่นคือ นายไพบูลย์ นิติตะวัน หัวหน้าพรรคประชาชนปฏิรูป ที่มีการเสนอชื่อพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ให้เป็นนายกรัฐมนตรีอีหนึ่งสมัย ซึ่งนายไพบูลย์ใช้คำว่า “นายกคนกลาง” เนื่องจากพลเอก ประยุทธ์ เพราะมีความซื่อสัตย์สุจริต มีความสามารถในการบริหารประเทศ จึงมีความเหมาะสมที่จะเป็นนายกคนกลาง ซึ่งมีเงื่อนไขของการเป็น “คนกลาง” คือ เป็นนายกที่ไม่อยู่ในบัญชีของพรรคการเมืองใด เนื่องจากหากมีการประกาศสังกัดพรรคการเมืองใดขึ้นมาก็ไม่ใช่นายกคนกลาง แต่เป็นนายกที่สังกัดพรรคนั้น[1]
นายไพบูลย์ยังมีการเปรียบเทียบการที่ พลเอก ประยุทธ์ จะเลือกเป็นนายกคนนอกกับนายกคนใน กล่าวคือ การเป็นนายกคนในหรือคนนอกล้วนโดนโจมตีทั้งสิ้น แต่การที่พรรคการเมือง
ต่าง ๆ ออกมาโจมตีพลเอก ประยุทธ์ นั้น ไม่ได้โจมตีว่าเป็นคนในหรือคนนอก แต่โจมตีว่าพลเอก ประยุทธ์
เป็นคู่แข่งทางการเมือง ซึ่งหากพลเอก ประยุทธ์ ตอบรับเป็นนายกคนในของพรรคการเมืองใดก็จะเป็นเป้าของการถูกโจมตีมากกว่าการเป็นนายกคนนอก[2]
ขณะเดียวกัน นายสุเทพ เทือกสุบรรณ แกนนำกลุ่ม กปปส. ก็มีการประกาศว่าพร้อมสนับสนุนพลเอก ประยุทธ์ เป็นนายกรัฐมนตรีอีกหนึ่งสมัยเช่นกัน ซึ่งต่อมาเมื่อนายสุเทพเป็นแกนนำในการจัดตั้งพรรครวมพลังประชาชาติไทย และได้มีการประกาศชัดเจนว่าจะสนับสนุนพเอก ประยุทธ์ ให้เป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป โดยนายสุเทพระบุว่า
ที่ผมต้องเชียร์ พลเอก ประยุทธ์ เพราะเราเคยสู้ด้วยกันมา พวกท่านเคยช่วยผมต่อสู้ทักษิณ เมื่อปี 52-53 แล้วปี 56-57 ถ้าท่านไม่ออกมายึดอำนาจ พวกเรามวลมหาประชาชนจะตายอีกสักกี่คน[3]
นอกจากนี้ ยังมีกรณีของพลเอก ยุทธศักดิ์ ศศิประภา อดีตรองนายกรัฐมนตรี และอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ในสมัยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้ระบุว่าพร้อมสนับสนุน
พลเอก ประยุทธ์ เป็นายกรัฐมนตรีต่อไป เนื่องจากเคยทำงานร่วมกัน พบว่า พลเอก ประยุทธ์ เป็นคนดี มีความซื่อสัตย์ จริงใจในการทำงานมาก และไม่จำเป็นต้องตั้งพรรคทหารเพื่อมาสนับสนุนพลเอก ประยุทธ์ เพียงแต่ถ้าใครจะเป็นนายกคนต่อไปต้องมีเสียงสนับสนุนจากสภาผู้แทนราษฎร มีกองหนุน และมีประชาชนต้องสนับสนุนด้วย ดังนั้น สิ่งที่ต้องให้ความสำคัญ คือ อย่าปล่อยให้เสียงสนับสนุนทั้งหลายตกไปอยู่กับฝ่ายตรงข้ามก็เพียงพอแล้ว[4]
กระแสที่ต่อต้านนายกคนนอก เกิดขึ้นจากกลุ่มของประชาชนที่คาดการณ์ว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเปิดทางให้มีการสืบทอดอำนาจของ คสช. ซึ่งอาจจะทำให้พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะได้เป็นนายกรัฐมนตรีอีกสมัยหนึ่ง โดยมองว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 เปิดช่องไว้ในมาตรา 272 ที่เป็นปัจจัยสำคัญที่จะเกิดนายกคนนอก คือ จำนวนเสียงของรัฐสภา ซึ่งแบ่งออกเป็นวุฒิสภาซึ่งมาจากการสรรหาและคัดเลือกโดย คสช. จำนวน 250 คน กับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง 500 คน ซึ่งจำนวน 750 คนนี้ หากลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีจะต้องใช้คะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่ง นั่นคือ 376 เสียงขึ้นไป กล่าวคือ หากพรรคการเมืองสามารถรวมเสียง ส.ส. ได้ 126 เสียง รวมกับเสียงของ ส.ว. จำนวน 250 เสียง
ก็สามารถลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีคนนอกให้เกิดขึ้นจริงได้ หรือหากจะให้รับบาลของนายกรัฐมนตรีคนนอกมีเสถียรภาพมากขึ้น ฝ่าย ส.ส. ที่สนับสนุนนายกรัฐมนตรีคนนอกสามารถรวบรวมเสียงจาก ส.ส. ให้ได้จำนวน 200 เสียง ขึ้นไป รวมกับเสียงจาก ส.ว. จำนวน 250 เสียง ก็จะทำให้รัฐบาลนายกคนนอกมีเสถียรภาพมากขึ้น
นอกจากนี้ มีการวิเคราะห์กันว่าพลเอก ประยุทธ์ จะได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรีด้วยวิธีการนี้ เนื่องจากตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 263 และ 264 กำหนดว่าสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และคณะรัฐมนตรี ที่ดำรงตำแหน่งอยู่จะลงสมัครรับเลือกตั้งไม่ได้ เว้นแต่จะได้ลาออกภายใน 90 วันนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ ซึ่ง พลเอก ประยุทธ์ ไม่ได้ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จึงไม่สามารถลงสมัคร ส.ส. ได้ ดังนั้น การที่รัฐธรรมนูญเปิดช่องให้มีนายกที่ไม่จำเป็นต้องเป็น ส.ส. เช่นนี้ จึงเป็นประโยชน์กับพลเอก ประยุทธ์ โดยตรง ที่ทำให้สามารถได้รับการเสนอชื่อให้เป็นนายกรัฐมนตรีหลังการเลือกตั้งได้อีกหนึ่งสมัย[5]
สำหรับกระแสที่ต่อต้านนายกคนนอกนั้น มองว่าการที่พลเอก ประยุทธ์ เป็นนายกคนนอกภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้น เป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสมด้วยเหตุผล 3 ประการ คือ (1) สถานะในพรรคการเมือง เนื่องจากพรรคการเมืองเป็นการรวมตัวของผู้ที่มีอุดมการณ์ที่คล้ายคลึงและสอดคล้องกัน มีการกำหนดนโยบายร่วมกัน ซึ่งการที่มีนายกคนนอกจะไม่มีส่วนร่วมในพรรคการเมืองใด ๆ เลย (2) ภาพลักษณ์ที่ชัดเจน เนื่องจากนักการเมืองที่มาจากพรรคการเมืองต่าง ๆ ล้วนมีภาพลักษณ์ที่ชัดเจนในการทำงานด้านการเมืองที่พร้อมเข้าสู่กติกาและการตรวจสอบ ขณะที่นายกคนนอกไม่มีความชัดเจนว่ามีความพร้อมสำหรับการทำงานด้านการเมืองมากน้อยเพียงใด และอาจจะไม่สามารถตรวจสอบได้ และ (3) ความสัมพันธ์กับประชาชน
ที่นักการเมืองจากพรรคการเมืองต่าง ๆ จะต้องรับผิดชอบต่อคะแนนเสียงที่ประชาชนเลือก เนื่องจากต้องให้ความสำคัญกับการแก้ปัญหาของประชาชนเป็นหลัก ขณะที่นายกคนนอกอาจจะต้องให้ความสำคัญกับผลประโยชน์อื่น ๆ ที่นอกเหนือจกปัญหาของประชาชน[6]
จากการคาดการณ์ทั้งหมดนี้ ทำให้กระแสที่ต่อต้านนายกคนนอก มองว่านิยามของนายกคนนอก
คือ ผู้กินแรงคนอื่น ลอยตัวอยู่เหนือปัญหาและความผิดทั้งปวงที่เกี่ยวกับพรรคการเมืองและคณะกรรมการบริหารพรรคการเมือง ไม่ยึดโยงผูกพันใด ๆ กับสมาชิกพรรคการเมืองที่เสนอชื่อตัวเองเป็นนายกคนนอกทั้งสิ้น ไม่ต้องรับผิดชอบร่วมกันใด ๆ ในบรรดามติ กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ คำสั่งของคณะกรรมการบริหารพรรคและในการดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยพรรคการเมือง กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งและรัฐธรรมนูญ[7]
'การได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. '2560
ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560[8] กำหนดขั้นตอนการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีไว้อย่างชัดเจน โดยระบุไว้ในมาตรา 88 มาตรา 158 และมาตรา 159 แต่ในระหว่าง 5 ปีแรกของการมีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ให้นำบทเฉพาะกาล มาตรา 272 มาบังคับใช้ในการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีด้วย ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนี้ มีการกำหนดการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีไว้ 2 ช่วงเวลา คือ ช่วงเวลาปกติ และช่วงเวลา 5 ปีแรกตามบทเฉพาะกาล
ในช่วงเวลาปกติ เมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป ให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัคร รับเลือกตั้งแจ้งรายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกินสามรายชื่อต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกตั้ง และให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศรายชื่อบุคคลดังกล่าวให้ประชาชนทราบ นอกจากนี้ บทบัญญัติดังกล่าวยังกำหนดให้พรรคการเมืองจะไม่เสนอรายชื่อบุคคลเพื่อให้พิจารณาแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีก็ได้ (มาตรา 88) แต่ในกรณีที่พรรคการเมืองมีการแจ้งรายชื่อบุคคลดังกล่าวแล้ว พรรคการเมืองจะถอนหรือเปลี่ยนแปลงรายชื่อบุคคลดังกล่าวไม่ได้ หากมีกรณีผู้สมัครรับเลือกตั้งตายหรือขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้าม และต้องกระทำก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกตั้ง (มาตรา 87)
และในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะมีผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขต เลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกได้คนละหนึ่งคะแนนตามหมายเลขของผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งเท่านั้น จากนั้นจะนำคะแนนที่เลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งทั้งประเทศของแต่ละพรรคการเมืองที่ได้มาคำนวณหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อของแต่ละพรรคการเมืองตามมาตรา 91 ต่อไป และเมื่อได้จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละพรรคการเมืองแล้ว จะมีการเปิดสมัยประชุมรัฐสภา จากนั้นสภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีตามรายชื่อที่พรรคการเมืองเคยเสนอมา โดยพรรคการเมืองที่มีสิทธิเสนอรายชื่อนายกรัฐมนตรีให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณานั้น จะต้องมีจำนวน ส.ส. ไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร และมีผู้รับรองไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร โดยมติของสภาผู้แทนราษฎรที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นนายกรัฐมนตรี ต้องกระทำโดยการลงคะแนนโดยเปิดเผย และมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร (มาตรา 159) จะเห็นได้ว่า บทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. แต่ยังมีความเกี่ยวข้องกับพรรคการเมืองอยู่
แต่ในช่วงเวลา '5 ปีแรกตามบทเฉพาะกาล กำหนดให้ใช้ “รัฐสภา” ตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ในการให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ให้กระทำในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา
คือ สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เพื่อร่วมกันพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี แต่ในกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด และสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันจำนวนไม่น้อยกว่า
กึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา สามารถเข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ในกรณีเช่นนั้น ให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาโดยพลันและในกรณีที่รัฐสภามีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาให้ยกเว้นได้ ให้ดำเนินการพิจารณารายชื่อนายกรัฐมนตรี โดยจะเสนอชื่อผู้อยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 หรือไม่ก็ได้ (มาตรา 272) ซึ่งทำให้เกิดข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่าการให้ ส.ว. ร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีนั้น เป็นการเปิดโอกาสให้เกิดการเสนอชื่อบุคคลภายนอกเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีได้ง่ายยิ่งขึ้น
คนใน-คนนอก กับ “ที่มา” ของนายกรัฐมนตรี
การพิจารณาในประเด็นนายกรัฐมนตรีที่เป็น “คนใน” และ “คนนอก” นั้น สัมพันธ์กับประเด็นเรื่องที่มาของนายกรัฐมนตรี ซึ่งสัมพันธ์กับแนวคิดเรื่องประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาอีกทอดหนึ่ง
หลักการความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ('Executive – legislative Relations) เป็นหลักการที่อธิบายความสัมพันธ์ของสถาบันทางการมืองที่ใช้อำนาจอธิปไตยทั้ง 2 สถาบัน
นั่นคือ สถาบันฝ่ายนิติบัญญัติ มีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ และสถาบันฝ่ายบริหาร มีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจบริหาร โดยทั้ง 2 ส่วน สามารถควบคุมและถ่วงดุลซึ่งกันและกันได้ รวมถึงสถาบันนิติบัญญัติยังมีบทบาทสำคัญในการส่งเสริมเสถียรภาพของรัฐบาลให้มีความมั่นคงยิ่งขึ้น โดยความสัมพันธ์ของสถาบันดังกล่าวมี 2 รูปแบบ คือ ความสัมพันธ์เชิงสร้างสรรค์ (Constructive Relationship) หรือเป็นความสัมพันธ์เชิงบวกที่มีการเกื้อหนุนกัน และความสัมพันธ์เชิงจำกัด (Restrictive Relationship) ที่เป็นความสัมพันธ์ที่ไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน โดยทั้ง 2 สถาบัน จะมีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างกัน กล่าวคือ สถาบันที่ใช้อำนาจนิติบัญญัตินั้นจะมีลักษณะของการมอบหมายภารกิจ (Delegation) เนื่องจากสถาบันที่ใช้อำนาจบริหารเกิดขึ้นจากสถาบันที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ ฉะนั้น สถาบันที่ใช้อำนาจบริหารต้องรับผิดชอบต่อสถาบันที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ ขณะที่สถาบันที่ใช้อำนาจบริหารจะมีลักษณะของการสั่งการบังคับบัญชาหน่วยงานของรัฐ โดยสถาบันที่ใช้อำนาจบริหารจะต้องมีองค์ประกอบที่สำคัญ 3 ประการ คือ (1) ความคล่องตัว (2) ความต่อเนื่อง และ (3) ความมีอำนาจสั่งการ ดังนั้น ลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างทั้ง 2 สถาบัน จะต้องมีลักษณะสำคัญ ดังนี้[9]
(1) สถาบันที่ใช้อำนาจบริหารจะต้องเป็นรัฐบาลผสมที่มีความเป็นเอกภาพ เพื่อให้สามารถบังคับบัญชาหน่วยงานของรัฐได้
(2) สถาบันที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติจะต้องมีความเป็นอิสระ ปราศจากการครอบงำของพรรคการเมือง รวมทั้งขยายหน้าที่และอำนาจของกลไกของฝ่ายนิติบัญญัติให้มีประสิทธิภาพในการทำงานมากยิ่งขึ้น
ที่มาของนายกรัฐมนตรีตามระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา เมื่อพิจารณาจากความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ (Executive – legislative Relations) จะพบว่า นายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นประมุขของฝ่ายบริหารมาจากความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติ เนื่องจากในระบบรัฐสภามีหลักการว่ารัฐสภาเป็นพื้นที่สำหรับการสมาคมของตัวแทนจากทุกฝ่ายในสังคม โดยผู้แทนฝ่ายต่าง ๆ มีที่มาได้จากหลากหลายวิธีการ เช่น การเลือกตั้ง การสรรหา การแต่งตั้ง เป็นต้น และเมื่อเป็นระบอบประชาธิปไตยนั้น ก็มีหลักการประการหนึ่งว่า อำนาจสูงสุดในการปกครองเป็นของประชาชน แต่จำนวนประชาชนในรัฐหนึ่ง ๆ นั้น มีจำนวนมาก จึงต้องมีการเลือกตัวแทนของประชาชนขึ้นมา เพื่อให้การตัดสินใจในเรื่องสำคัญต่าง ๆ โดยเป็นการทำแทนตามมอบหมาย (Delegation) จากประชาชนจึงกลายมาเป็น รัฐสภา ดังนั้น ในการตัดสินใจให้มีกลุ่มบุคคลที่ทำหน้าที่บริหารประเทศ ก็ต้องผ่านการไว้วางใจจากประชาชน โดยกำหนดให้รัฐสภาเป็นผู้ลงมติให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรี และสำหรับประเทศที่ใช้ระบบสภาคู่ (Bicameral System) ก็จะใช้สภาผู้แทนราษฎรหรือใช้รัฐสภาให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรีก็ได้ รวมถึงมักจะมีการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นสมาชิกรัฐสภาหรือสภาผู้แทนราษฎร (ในกรณีที่ระบบสภาคู่) เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถตรวจสอบและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินได้ เพราะว่าหากนายกรัฐมนตรีเป็นสมาชิกของรัฐสภา นายกรัฐมนตรีจะมีหน้าที่ที่ต้องมาร่วมประชุมของรัฐสภา ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหารผ่านการสอบถามในที่ประชุมสภาได้[10]
ดังนั้น ในระบอบประชาธิปไตยระบบรัฐสภานั้น การมีนายกรัฐมนตรีที่เป็นสมาชิกของรัฐสภาหรือนายกคนในนั้น ก็จะส่งผลต่อความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ (Executive – legislative Relations) ที่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกันได้ง่ายยิ่งขึ้น
“นายกคนนอก” ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย
เมื่อพิจารณาที่มาของนายกรัฐมนตรีในประวัติศาสตร์การเมืองไทย นับตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน จะพบว่า นายกรัฐมนตรีของไทยมีที่มาอยู่ 4 รูปแบบ ได้แก่ (1) เกิดขึ้นในกรณีพิเศษ ซึ่งมีเพียงกรณีเดียวคือ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหลังจากเหตุการณ์วันมหาวิปโยค วันที่ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 (2) มาจากการรัฐประหาร (3) มาจากมติของสภาผู้แทนราษฎรและเป็น ส.ส. ด้วย หรือ “นายกคนใน” และ (4) มาจากมติของรัฐสภาแต่ไม่ได้เป็น ส.ส. หรือ “นายกคนนอก”
ซึ่งนายกรัฐมนตรีบางคนอาจจะมีที่มาได้หลายรูปแบบ เช่น จอมพล ป. พิบูลสงคราม มีที่มาจากทั้งการรัฐประหารและมติของสภาผู้แทนราษฎร จอมพลถนอม กิตติขจร มีที่มาจากการรัฐประหารและมติของรัฐสภา เป็นต้น
นายกรัฐมนตรีที่มาจากการรัฐประหาร กลุ่มนี้มักจะเป็นทหารที่เป็นหัวหน้าคณะรัฐประหาร หรือเป็นบุคคลที่คณะรัฐประหารเชิญมาให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เช่น นายพจน์ สารสิน
จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ นายธานินทร์ กรัยวิเชียร นายอานันท์ ปันยารชุน พลเอก สรุยุทธ์ จุลานนท์ เป็นต้น[11]
นายกรัฐมนตรีที่มาจากมติของสภาผู้แทนราษฎรและเป็น ส.ส. ด้วย กลุ่มนี้จะปรากฏชัดในช่วงหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองช่วงแรก ๆ โดยเป็นกลุ่มของคณะราษฎรที่เป็น ส.ส. ประเภทที่มาจากการแต่งตั้ง เช่น พันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา จอมพล ป.พิบูลสงคราม เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีการปรากฏที่มาของนายกรัฐมนตรีในรูปแบบนี้อีกครั้งในช่วงทศวรรษที่ 2530 เช่น พลเอก ชาติชาย
ชุณหะวัณ นายชวน หลีกภัย นายบรรหาร ศิลปอาชา พลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ พันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร (ยศในขณะนั้น) เป็นต้น
นายกรัฐมนตรีที่มาจากมติของรัฐสภา แต่ไม่ได้เป็น ส.ส. หรือ “นายกคนนอก” นั้น ปรากฏชัดในช่วงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ทำให้เกิดยุคทางการเมืองที่เรียกว่า “ประชาธิปไตยครึ่งใบ”
ซึ่งมีการเสนอชื่อนายกคนนอกเกิดขึ้นบ่อยครั้ง เช่น พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม อาจกล่าวได้ว่าการเสนอชื่อชื่อนายกคนนอกนั้น มักจะเกิดขึ้นในช่วงที่ต้องการเปลี่ยนผ่านจากรัฐบาลของคณะรัฐประหารไปสู่รัฐบาลปกติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แต่ในบางสถานการณ์ที่ผู้นำสามารถประสานประโยชน์ระหว่างนักการเมืองและฝ่ายกองทัพได้ก็จะประคับประคองรัฐบาลของนายกให้อยู่รอดได้ยาวนาน แต่ถ้าไม่สามารถทำเช่นนั้นได้ ก็จะส่งผลต่อความมั่นคงของรัฐบาลตามไปด้วย ซึ่งปรากฏให้เห็นในกรณีนายกคนนอกที่สำคัญ ดังนี้
“นายกคนนอก” ในยุคจอมพลถนอม กิตติขจร กรณีนี้เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2500 ที่มีการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกหลังจากการรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2500 จากนั้นมีการตั้งนายพจน์ สารสิน เป็นนายกรัฐมนตรี และมีการจัดการเลือกตั้ง ภายใน 3 เดือน ซึ่งพรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุดคือ “พรรคสหภูมิ” โยมีนายสุกิจ นิมมานเหมินท์ เป็นหัวหน้าพรรค จากนั้นพรรคสหภูมิได้ไปรวมกับพรรคการเมืองต่าง ๆ ก่อตั้งเป็นพรรคชาติสังคม ที่มีจอมพลสฤษดิ์เป็นหัวหน้าพรรค และเสนอชื่อจอมพลถนอม กิตติขจร รองหัวหน้าพรรคชาติสังคม เป็นนายกรัฐมนตรี แต่อยู่ในตำแหน่งได้เพียง 10 เดือน ก็เกิดความวุ่นวายที่เกิดจาก ส.ส. ของพรรคชาติสังคมเอง จนนำไปสู่การรัฐประหารอีกครั้งของจอมพลสฤษดิ์ ในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2501 ในที่สุด[12]
“นายกคนนอก” ในยุคพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ กรณีนี้เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2523 หลังจาก
พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ซึ่งเป็นนายกคนนอกที่มาจากการลงมติของรัฐสภา ประกาศลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ต่อมารัฐสภาได้ลงมติเลือกพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นนายกคนนอกต่อจากพลเอก เกรียงศักดิ์ แต่ทว่าพลเอก เปรม สามารถประสานประโยชน์กับกลุ่มนักการเมืองและกองทัพได้เป็นอย่างดี และทุกครั้งที่มีปัญหา พลเอก เปรม ได้ประกาศยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ และหลังจากเลือกตั้งพรรคการเมืองต่าง ๆ จะจัดตั้งรัฐบาลและเชิญพลเอก เปรม เป็นนายกคนนอกอยู่เสมอ ทำให้พลเอก เปรม ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ยาวนานถึง 8 ปี ก่อนจะปฏิเสธการรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไปเมื่อปี พ.ศ. 2531[13]
“นายกคนนอก” ในยุคพลเอก สุจินดา คราประยูร กรณีนี้เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2535 หลังจากที่มีการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกหลังจากการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 จากนั้นมีการตั้งนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี และมีการจัดการเลือกตั้ง ในวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ. 2535 ซึ่งพรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุดคือ “พรรคสามัคคีธรรม” โดยมีนายณรงค์ วงศ์วรรณ เป็นหัวหน้าพรรค แต่นายณรงค์มีข่าว่าพัวพันกับขบวนการค้ายาเสพติด จนประเทศสหรัฐอเมริกาเคยปฏิเสธที่จะออกวีซ่าให้ ทำให้มีการเสนอชื่อพลเอก สุจินดา คราประยูร รองหัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ เป็นนายกรัฐมนตรี แต่อยู่ในตำแหน่งได้เพียง 2 เดือน ก็เกิดความวุ่นวายที่เกิดจากการประท้วงของประชาชนเพื่อต่อต้านนายกคนนอก จนกระทั่งเกิดเป็นเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ
ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 และทำให้ภาพลักษณ์ของนายกคนนอกในการเมืองไทย กลายเป็นภาพลักษณ์ในเชิงลบมาจนถึงปัจจุบัน[14]
บทสรุป
นายกคนนอกเป็นการกล่าวถึงที่มาของนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็น ส.ส. ซึ่งฝ่ายที่ต่อต้านกระแสนี้นำมาใช้เพื่อโจมตีการเสนอชื่อพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกคนนอก เพราะเชื่อว่าจะเป็นการสืบทอดอำนาจของ คสช. ขณะที่ฝ่ายสนับสนุนพลเอก ประยุทธ์ กลับมองว่าการที่พลเอก ประยุทธ์ เป็นนายกคนนอก ก็มีความเหมาะสม เนื่องจากมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ชัด ข้อถกเถียงดังกล่าวจึงเกิดขึ้นในทางการเมือง ตลอดช่วงปี พ.ศ. 2561 ถึงช่วงการเลือกตั้งในปี พ.ศ. 2562 ซึ่งนายกคนนอกในบริบทของประวัติศาสตร์การเมืองไทยนั้น มีการเกิดขึ้นมาหลายครั้ง เช่น ในช่วงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ในกรณีของพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ และพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ แต่จุดเปลี่ยนคือเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ในปี พ.ศ. 2535 ที่ทำให้ภาพลักษณ์ของนายกคนนอกไม่เป็นที่ยอมรับเท่าที่เคยเป็นมาในอดีต
บรรณานุกรม
คริส เบเกอร์ และผาสุก พงษ์ไพจิตร. (2557). ประวัติศาสตร์ไทยร่วมสมัย. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์
มติชน.
“เช็กท่าทีฝ่ายหนุน-ฝ่ายต้าน “นายกคนนอก และผมเป็นนักการเมืองที่เคยเป็นทหาร.” Workpoint News. (9 มกราคม 2561). เข้าถึงจาก เวิร์คพอยท์นิวส์ <https://workpointnews.com/
2018/01/09/นายกคนนอก/>. เมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2563.
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และภูริ ฟูวงศ์เจริญ. (2558). แนวทางปฏิรูปความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจนิติบัญญัติกับอำนาจบริหาร. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า.
นรนิติ เศรษฐบุตร. (2554). เกิดมาเป็นนายก. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
ประจักษ์ ก้องกีรติ. (2562). ประชาธิปไตย : หลากความหมาย หลายรูปแบบ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ศยาม
““ไพบูลย์” ยอวาที พรรคเพื่อบิ๊กตู่ เป็นนายกคนนอกดีกว่าในบัญชี.” ประชาชาติธุรกิจ. (10 พฤษภาคม 2561). เข้าถึงจาก <https://www.prachachat.net/politics/news-155952>. เมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2563.
“รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.” ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 134. ตอนที่ 40ก, 6 เมษายน 2560.
เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์. “นายกคนนอก” คือผู้มีอิทธิพลเหนือพรรคการเมือง.” ประชาไท. (1 มีนาคม 2562). เข้าถึงจาก <https://prachatai.com/journal/2019/01/80374>. เมื่อวันที่ 26 เมษายน พ.ศ. 2563.
“เลือกตั้ง 2562 : สุเทพ เทือกสุบรรณ ประกาศ "ผมจะเป็นโค้ชให้คนของผมไปทำงานรับใช้ประชาชน." บีบีซี. (18 มีนาคม 2562). เข้าถึงจาก <https://www.bbc.com/thai/thailand-47612416>. เมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2563.
“เลือกตั้ง 62: บัญชีว่าที่นายกฯ มาแบบไหนสง่างาม ชอบธรรม ไม่เป็นนายกฯ คนนอก.” ประชาไท. (2 กรกฎาคม 2562). เข้าถึงจาก <https://prachatai.com/journal/2019/02/80919>. เมื่อวันที่ 26 เมษายน พ.ศ. 2563.
[1] ““ไพบูลย์” ยอวาที พรรคเพื่อบิ๊กตู่ เป็นนายกคนนอกดีกว่าในบัญชี,” ประชาชาติธุรกิจ, (10 พฤษภาคม 2561), เข้าถึงจาก <https://www.prachachat.net/politics/news-155952>. เมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2563.
[2] ““ไพบูลย์” ยอวาที พรรคเพื่อบิ๊กตู่ เป็นนายกคนนอกดีกว่าในบัญชี,” ประชาชาติธุรกิจ, (10 พฤษภาคม 2561), เข้าถึงจาก <https://www.prachachat.net/politics/news-155952>. เมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2563.
[3] “เลือกตั้ง 2562 : สุเทพ เทือกสุบรรณ ประกาศ "ผมจะเป็นโค้ชให้คนของผมไปทำงานรับใช้ประชาชน," บีบีซี, (18 มีนาคม 2562), เข้าถึงจาก <https://www.bbc.com/thai/thailand-47612416>, เมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2563.
[4] “เช็กท่าทีฝ่ายหนุน-ฝ่ายต้าน “นายกคนนอก และผมเป็นนักการเมืองที่เคยเป็นทหาร,” Workpoint News, (9 มกราคม 2561). เข้าถึงจาก <https://workpointnews.com/2018/01/09/นายกคนนอก/>, เมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2563.
[5] “เลือกตั้ง 62: บัญชีว่าที่นายกฯ มาแบบไหนสง่างาม ชอบธรรม ไม่เป็นนายกฯ คนนอก,” ประชาไท, (2 กรกฎาคม 2562), เข้าถึงจาก <https://prachatai.com/journal/2019/02/80919>, เมื่อวันที่ 26 เมษายน พ.ศ. 2563.
[6] “เลือกตั้ง 62: บัญชีว่าที่นายกฯ มาแบบไหนสง่างาม ชอบธรรม ไม่เป็นนายกฯ คนนอก,” ประชาไท, (2 กรกฎาคม 2562), เข้าถึงจาก <https://prachatai.com/journal/2019/02/80919>, เมื่อวันที่ 26 เมษายน พ.ศ. 2563.
[7] เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์, “นายกคนนอก” คือผู้มีอิทธิพลเหนือพรรคการเมือง,” ประชาไท, (1 มีนาคม 2562), เข้าถึงจาก <https://prachatai.com/journal/2019/01/80374>, เมื่อวันที่ 26 เมษายน พ.ศ. 2563.
[8] “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560,” ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 134, ตอนที่ 40ก, 6 เมษายน 2560.
[9] ดูเพิ่มใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และภูริ ฟูวงศ์เจริญ, แนวทางปฏิรูปความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจนิติบัญญัติกับอำนาจบริหาร (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2558).
[10] ประจักษ์ ก้องกีรติ, ประชาธิปไตย : หลากความหมาย หลายรูปแบบ (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ศยาม, 2562), หน้า 143 - 144.
[11] ดูเพิ่มใน นรนิติ เศรษฐบุตร, เกิดมาเป็นนายก (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2554).
[12] นรนิติ เศรษฐบุตร, เกิดมาเป็นนายก, หน้า 143 – 171.
[13] คริส เบเกอร์ และผาสุก พงษ์ไพจิตร, ประวัติศาสตร์ไทยร่วมสมัย (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน, 2557), หน้า 330 – 334.
[14] คริส เบเกอร์ และผาสุก พงษ์ไพจิตร, ประวัติศาสตร์ไทยร่วมสมัย, หน้า 346 – 351.
