การขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ

ผู้เรียบเรียง นายอานันท์ เกียรติสารพิภพ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายจเร พันธุ์เปรื่อง

---

ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา รัฐสภานับเป็นสถาบันทางการเมืองที่มีความสำคัญสถาบันหนึ่ง โดยเป็นศูนย์รวมของผู้ซึ่งประชาชนได้เลือกให้มาทำหน้าที่แทนตนในการออกกฎหมาย ควบคุมและตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชน นับตั้งแต่ประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตยเมื่อปี พ.ศ. 2475 รูปแบบและอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา ได้เปลี่ยนแปลงไปตามสถานการณ์ของประเทศ ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ หลักการที่สำคัญของการปกครองในระบบรัฐสภา คือ การถ่วงดุลอำนาจกับฝ่ายบริหาร โดยฝ่ายบริหารมีอำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ และรัฐสภาก็มีสิทธิที่จะขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหารได้เช่นเดียวกัน อันเป็นมาตรการที่สำคัญและเด็ดขาด ซึ่งอาจทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองได้

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติให้การบริหารราชการแผ่นดินภายใต้คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาและต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรีด้วย ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน จึงหมายถึง การสอดส่องดูแลการปฏิบัติงานของคณะรัฐมนตรีหรือฝ่ายบริหารด้วยวิธีการที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ คือ การตั้งกระทู้ถาม การขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นในปัญหาอันเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน และการขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล อันอาจส่งผลให้รัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งได้ ซึ่งนับเป็นหลักการสำคัญอีกประการหนึ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ให้มีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างกัน เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดใช้อำนาจเกินขอบเขต จนอาจทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อน  

นิยาม

อภิปราย คือ การกล่าวถ้อยคำในเชิงแสดงความคิดเห็นและปรึกษาในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา โดยมีข้อบังคับการประชุมสภาเป็นกรอบกติกาบังคับการอภิปราย และมีประธานในที่ประชุมสภาเป็นผู้ควบคุมดูแลให้การอภิปรายเป็นไปโดยเรียบร้อย ตามปกติเมื่อเสร็จสิ้นการอภิปรายหรือที่เรียกว่าการปิดอภิปรายแล้ว ก็จะมีการลงมติอย่างใดอย่างหนึ่งสุดแล้วแต่จะได้ระบุไว้ในญัตติที่เสนอต่อสภา เพื่อผลการอภิปรายเกิดขึ้น เช่น ลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี เป็นต้น

การเปิดอภิปรายทั่วไป คือ มาตรการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินวิธีหนึ่ง ซึ่งถือได้ว่าเป็นมาตรการที่สำคัญ และมีประสิทธิภาพมากรูปแบบหนึ่ง โดยเปิดให้มีการพิจารณาและปรึกษาเรื่องสำคัญที่มีผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของชาติ รวมทั้งประเด็นปัญหาทางการเมืองในที่ประชุมสภา ซึ่งสมาชิกทุกคนมีหน้าที่และความรับผิดชอบในกระบวนการทางการเมืองดังกล่าว ดังนั้น จึงต้องอภิปรายแสดงความคิดเห็นและตัดสินใจอย่างหนึ่งอย่างใด ด้วยความเป็นอิสระและเที่ยงธรรมเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริง การเปิดอภิปรายทั่วไปจึงเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา เพราะสามารถเป็นเครื่องมือเหนี่ยวรั้งและถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารให้อยู่ในภาวะสมดุลได้ดีที่สุด ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 การเปิดอภิปรายทั่วไปสามารถแบ่งออกเป็น ๒ ลักษณะ คือ

1. การขอเปิดอภิปรายทั่วไปโดยมีการลงมติ

2. การขอเปิดอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ

การขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ หรือที่ทุกคนมักนิยมเรียกสั้นๆ ว่า การอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล จึงหมายถึง การอภิปรายของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งโดยมากจะเป็นการขอเปิดอภิปรายโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ทำหน้าที่เป็นฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร กระทำเมื่อเห็นว่าการทำงานของรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีไม่เป็นที่พอใจ ในกรณีนี้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติไม่ไว้วางใจได้ ถือเป็นมาตรการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินวิธีหนึ่ง และเป็นการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลนอกเหนือจากวิธีการอื่น การอภิปรายไม่ไว้วางใจถือเป็นมาตรการที่สำคัญ และมีประสิทธิภาพมาก ตลอดจนเป็นวิธีที่เห็นผลชัดเจนที่สุด มีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐบาลมากที่สุด และยังเป็นการคานอำนาจของฝ่ายบริหารโดยฝ่ายนิติบัญญัติที่ชัดเจนและได้ผลดีที่สุดด้วย ทั้งนี้ การขอเปิดอภิปรายทั่วไปจะต้องเสนอเป็นญัตติ

ญัตติ คือ ข้อเสนอใดๆ ที่มีความมุ่งหมายเพื่อให้สภาลงมติหรือวินิจฉัยชี้ขาดว่าจะให้ปฏิบัติอย่างไร ทั้งนี้ การเสนอเรื่องต่างๆ เพื่อให้ที่ประชุมสภาพิจารณานั้น จะต้องเสนอเป็นญัตติ ญัตติจึงเปรียบเสมือนกลไกอย่างหนึ่งในการดำเนินงานของรัฐสภา เนื่องจากญัตติทุกเรื่องย่อมมีจุดมุ่งหมายอยู่ในตัว อันทำให้รู้ถึงประโยชน์หรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นได้ด้วย ญัตติจึงมีความสำคัญต่อการดำเนินงานของรัฐสภา

หลักเกณฑ์ในการยื่นญัตติเพื่อขอเปิดอภิปราย

ตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นต้นมา ได้มีการบัญญัติวิธีการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารด้วยวิธีนี้เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ แต่ได้เพิ่มหลักการสำคัญซึ่งแตกต่างไปจากฉบับอื่น เรียกว่า “การเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไป เพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล” ซึ่งถูกนำมาใช้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ด้วย

1. การยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี

กระทำได้โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ญัตติดังกล่าวต้องเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนต่อไปด้วย และเมื่อได้มีการเสนอญัตติแล้ว จะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรมิได้ เว้นแต่มีการถอนญัตติ หรือมติไม่ไว้วางใจมีคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

2. การยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล

กระทำได้โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในหกของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร เข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล รวมทั้งยังสามารถเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีที่ย้ายไปเป็นรัฐมนตรีตำแหน่งอื่นได้ด้วย ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้กำหนดไว้ว่า รัฐมนตรีคนใดพ้นจากตำแหน่งเดิมแต่ยังคงเป็นรัฐมนตรีในตำแหน่งอื่นภายหลังจากวันที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อเสนอญัตติดังกล่าว ให้รัฐมนตรีคนนั้นยังคงต้องถูกอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจต่อไป และให้ใช้บังคับกับรัฐมนตรีผู้ซึ่งพ้นจากตำแหน่งเดิมไม่เกินเก้าสิบวัน ก่อนวันที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อขอเปิดอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ แต่ยังคงเป็นรัฐมนตรีในตำแหน่งอื่นด้วย

สำหรับการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีทั้งคณะนั้น เดิมได้ถูกกำหนดไว้เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 แต่ปัจจุบันได้มีการยกเลิกไปแล้วตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เนื่องจากการอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีสามารถทำให้รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งได้เช่นเดียวกัน กล่าวคือ มีการเพิ่มบทบัญญัติให้รัฐมนตรีทั้งคณะ พ้นจากตำแหน่งโดยเงื่อนไขหนึ่งคือเมื่อความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลง ทั้งนี้ ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวมีหลายเงื่อนไข เงื่อนไขหนึ่ง ได้แก่ กรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ ในกรณีของการเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล ถ้าเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับพฤติกรรมของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่มีพฤติกรรมร่ำรวยผิดปกติ ส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ราชการ หรือจงใจฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย จะเสนอได้จะต้องมีการยื่นคำร้องขอถอดถอนต่อประธานวุฒิสภาเสียก่อน โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าสองหมื่นคน มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภาเพื่อให้วุฒิสภามีมติให้ถอดถอนนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง โดยเมื่อได้ยื่นคำร้องขอถอดถอนแล้ว ให้ดำเนินการต่อไปได้โดยไม่ต้องรอผลการดำเนินการของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

นอกจากหลักเกณฑ์ข้างต้นแล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ยังได้เพิ่มหลักเกณฑ์ใหม่เข้ามา คือ ให้สิทธิสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองฝ่ายค้านในการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไป เพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลได้แม้จะมีจำนวนสมาชิกไม่ถึงเกณฑ์ตามที่กำหนดก็ตาม โดยสามารถเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายได้ต่อเมื่อ

1. คณะรัฐมนตรีได้บริหารราชการแผ่นดินเกินกว่า 2 ปีแล้ว

2. มีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคการเมืองที่ไม่ได้เข้าร่วมรัฐบาล (ฝ่ายค้าน) เข้าชื่อเสนอญัตติมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคการเมืองที่ไม่ได้เข้าร่วมรัฐบาล (ฝ่ายค้าน) ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่

การลงมติ

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นต้นมา ได้มีการบัญญัติวิธีการตรวจสอบเมื่อการอภิปรายทั่วไปสิ้นสุดลงให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจ ยกเว้นกรณีที่ประชุมได้ลงมติให้ ผ่านระเบียบวาระเปิดอภิปรายนั้นไป อาทิ กรณีที่ผู้เสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจดังกล่าวได้เสนอญัตติให้ผ่านระเบียบวาระไปหรือขอถอนญัตติดังกล่าว

การลงมติมิให้กระทำในวันเดียวกับวันที่การอภิปรายสิ้นสุดลงและมติไม่ไว้วางใจต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

ในกรณีที่มติไม่ไว้วางใจมีคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายนั้น เป็นอันหมดสิทธิที่จะเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีอีกตลอดสมัยประชุมนั้น

ในกรณีที่มติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำชื่อผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป

บรรณานุกรม

คณิน บุญสุวรรณ, ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย, พิมพ์ครั้งที่ 1, กรุงเทพฯ: สุขภาพใจ, 2548, หน้า 1059.

ชัช ขำเพชร. “การแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญอังกฤษภายหลังการประกาศใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 2005.” วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต, สาขากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2554.

ทฤษฎีการแบ่งแยกอำนาจ, จาก http://www.pub-law.net/ สมคิด เลิศไพฑูรย์. คัดลอกจาก นรนิติ เศรษฐบุตร สารานุกรมการเมืองไทย. 2549.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550. กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2550.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ระบบงานรัฐสภา 2555. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2557.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, อำนาจหน้าที่ของรัฐสภา 2555, กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2555.

อัมมาร สยามวาลา. บทความในบล็อก borderless “การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน.” จาก http://bordeure.wordpress.com.

หนังสือแนะนำให้อ่านต่อ

ชัช ขำเพชร. “การแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญอังกฤษภายหลังการประกาศใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 2005.” วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต, สาขากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2554.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ระบบงานรัฐสภา 2555. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2557.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, อำนาจหน้าที่ของรัฐสภา 2555, กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2555.