ผลต่างระหว่างรุ่นของ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง"
สร้างหน้าด้วย " '''เรียบเรียงโดย''' สันต์ชัย รัตนะขวัญ '''ผู้ทรงคุณวุฒ..." |
ไม่มีความย่อการแก้ไข |
||
| บรรทัดที่ 10: | บรรทัดที่ 10: | ||
แนวคิดเรื่องการจัดชั้นถือเป็นหลักสากลที่ใช้กันทั่วไปในการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศต่างๆ เพื่อทำให้ขอบเขต บทบาทและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เกิดความซ้ำซ้อนกัน โดยการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นออกเป็นชั้นต่างๆ ขึ้นอยู่กับปัจจัย 2 ประการ[[#_ftn1|[1]]] คือ | แนวคิดเรื่องการจัดชั้นถือเป็นหลักสากลที่ใช้กันทั่วไปในการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศต่างๆ เพื่อทำให้ขอบเขต บทบาทและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เกิดความซ้ำซ้อนกัน โดยการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นออกเป็นชั้นต่างๆ ขึ้นอยู่กับปัจจัย 2 ประการ[[#_ftn1|[1]]] คือ | ||
ประการที่หนึ่ง ลักษณะด้านพื้นที่ | ประการที่หนึ่ง ลักษณะด้านพื้นที่ โดยทั่วไปแล้วพื้นที่ในความรับผิดชอบของ[[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น|องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]] จะเป็นพื้นที่ที่ผสมกลมกลืนกับ[[ชุมชนท้องถิ่น|ชุมชนท้องถิ่น]] ซึ่งหมายถึงพื้นที่ที่อยู่ในความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะสะท้อนถึงพื้นฐานของความเป็นชุมชนท้องถิ่น เป็นพื้นที่ที่สอดคล้องกับขนาดและการขยายตัวของชุมชน พื้นที่อีกลักษณะหนึ่งได้แก่ พื้นที่ที่ถูกกำหนดขึ้นเป็นชุมชนสมมุติ หมายถึง พื้นที่ในความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเกิดจากการขีดเส้นสมมุติขึ้นเพื่อแบ่งเขตการปกครอง | ||
ประการที่สอง ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 ลักษณะ คือ ภารกิจซึ่งเป็นบริการสาธารณะขนาดเล็กหรือมุ่งตอบสนองความต้องการภายในชุมชนหนึ่งๆ เป็นสำคัญ | ประการที่สอง ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 ลักษณะ คือ ภารกิจซึ่งเป็นบริการสาธารณะขนาดเล็กหรือมุ่งตอบสนองความต้องการภายในชุมชนหนึ่งๆ เป็นสำคัญ หากการบริการสาธารณะประเภทใดที่หน่วยงานในพื้นที่มีศักยภาพเพียงพอที่จะจัดทำได้และจัดทำแล้วเกิด[[ความคุ้มค่า|ความคุ้มค่า]] ก็อาจจะมอบหมายการบริการสาธารณะประเภทนั้นให้หน่วยงานในพื้นที่จัดทำได้เลย และภารกิจที่มีขนาดใหญ่ ครอบคุลมพื้นที่การให้บริการในหลายชุมชน หรือครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ที่แม้ว่าบางส่วนจะไม่มีชุมชนตั้งอยู่ก็ตาม เป็นภารกิจที่จะต้องอาศัยศักยภาพในการจัดทำสูง ต้องอาศัยงบประมาณและเทคโนโลยีชั้นสูงเกินกว่าที่หน่วยงานในพื้นที่จะจัดทำได้ เป็นบริการที่มีผลกระทบหรือครอบคลุมหลายพื้นที่ อาจจะมอบหมายให้หน่วยงานที่สูงขึ้นไปซึ่งมีศักยภาพที่สูงกว่า มีงบประมาณที่มากกว่า มีเทคโนโลยีที่สูงกว่า เป็นผู้จัดทำ | ||
| | ||
| บรรทัดที่ 18: | บรรทัดที่ 18: | ||
'''องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างในประเทศไทย''' | '''องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างในประเทศไทย''' | ||
กรณีประเทศไทย บริการสาธารณะที่ไม่ยุ่งยาก ไม่ซับซ้อน เช่น การเก็บขยะ การจัดให้มีแสงสว่างตามทาง การจัดให้มีและบำรุงรักษาถนนหนทางในหมู่บ้าน บริการสาธารณะลักษณะนี้ก็มอบหมายให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้จัด แต่บริการสาธารณะที่มีขนาดใหญ่ ต้องใช้งบประมาณสูง เช่น การบำบัดนำเสียรวม เตาเผาขยะรวม สถานีขนส่งจังหวัด หรือเป็นบริการสาธารณะที่คาบเกี่ยวพื้นที่องค์การบริหารส่วนตำบล 2 แห่ง หากปล่อยให้แต่ละหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นต่างดูแล อาจทำให้บริการสาธารณะนั้นไม่อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน เช่น | กรณีประเทศไทย บริการสาธารณะที่ไม่ยุ่งยาก ไม่ซับซ้อน เช่น การเก็บขยะ การจัดให้มีแสงสว่างตามทาง การจัดให้มีและบำรุงรักษาถนนหนทางในหมู่บ้าน บริการสาธารณะลักษณะนี้ก็มอบหมายให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้จัด แต่บริการสาธารณะที่มีขนาดใหญ่ ต้องใช้งบประมาณสูง เช่น การบำบัดนำเสียรวม เตาเผาขยะรวม สถานีขนส่งจังหวัด หรือเป็นบริการสาธารณะที่คาบเกี่ยวพื้นที่องค์การบริหารส่วนตำบล 2 แห่ง หากปล่อยให้แต่ละหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นต่างดูแล อาจทำให้บริการสาธารณะนั้นไม่อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน เช่น ถนนทางหลวงภายในจังหวัดที่ผ่านหลาย[[องค์การบริหารส่วนตำบล|องค์การบริหารส่วนตำบล]] การดูแลรักษาแม่น้ำ หรือการดูแลรักษาทางชลประทานที่ไหลผ่านหลายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น หรือเป็นบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับทุกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัด จำเป็นที่จะต้องมีเจ้าภาพเพื่อประสานความร่วมมือกับทุกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การวางผังเมืองรวมของจังหวัด การจัด[[แผนพัฒนายุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด|แผนพัฒนายุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด]] เป็นต้น บริการสาธารณะประเภทนี้ต้องมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่เหนือขึ้นไป ได้แก่ [[องค์การบริหารส่วนจังหวัด|องค์การบริหารส่วนจังหวัด]] เป็นผู้จัดทำ | ||
ทั้งนี้องค์กรในการจัดทำบริการสาธารณะอาจมีองค์กรหลายองค์กรในพื้นที่เดียวกัน แต่บริการสาธารณะที่จัดให้บริการนั้นเป็นคนละประเภทกัน การจัดชั้นการปกครองจึงส่งผลต่อการจัดบริการสาธารณะ โดยการจัดชั้นการปกครองแบบชั้นเดียว เป็นการจัดชั้นที่ง่ายที่สุด โดยจัดให้องค์กรที่ตั้งขึ้นมีหน้าที่ทุกอย่างรวมกันอยู่ชั้นเดียว ในทางทฤษฎีนั้นแต่ละหน่วยการปกครองสามารถประมวลและรวบรวมกลุ่มเป้าหมายและนโยบายเพื่อทำเป็นรายการความต้องการของท้องถิ่น แล้วจัดเรียงลำดับความสำคัญ การจัดโครงสร้างแบบชั้นเดียวนี้ บางครั้งจะจัดบริการให้ประสบความสำเร็จได้ง่ายกว่าการจัดโครงสร้างแบบหลายชั้น เพราะการจัดให้ภารกิจหน้าที่ทุกอย่างรวมอยู่ในชั้นเดียว จะทำให้ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีอำนาจหน้าที่เบ็ดเสร็จและสามารถกำหนดทิศทางในการพัฒนาท้องถิ่นได้ เพราะหากอำนาจหน้าที่มีการกระจายไปอยู่หลายหน่วยงานอาจเป็นการยากที่จะกำหนดทิศทางการพัฒนาให้เป็นหนึ่งเดียว ส่วนการจัดโครงสร้างแบบหลายชั้น เป็นการทำให้ภารกิจหน้าที่ต่างๆ สามารถเข้าถึงผู้อยู่อาศัยในท้องถิ่นได้ง่าย โดยการแบ่งให้องค์กรที่อยู่ตรงกลางรับภารกิจที่เป็นอำนาจหน้าที่ขนาดใหญ่ นอกจากนี้ระบบหลายชั้นยังสามารถหลีกเลี่ยงความไม่พอใจที่จะมีต่อองค์กรที่มีขนาดใหญ่องค์กรเดียวได้ด้วย นอกจากนี้ยังมีปัจจัยหลายประการที่มีอิทธิพลต่อจำนวนชั้นและจำนวนขนาดขององค์กรที่อยู่ตรงกลาง โดยปัจจัยที่สำคัญที่สุดคือ ขนาดพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ของประเทศ จำนวนหน่วยการปกครองท้องถิ่นพื้นฐาน และระดับการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง เมื่ออำนาจในการตัดสินใจถูกรวมศูนย์ก็จะมีการเพิ่มจำนวนความต้องการของการบริหาร โดยการเพิ่มองค์กรที่อยู่ตรงกลางเพื่อที่จะแปลงความต้องการของรัฐบาลกลางให้มีผลในทางปฏิบัติในท้องถิ่น ในหลายประเทศพื้นที่ชนบทก็จะมีจำนวนชั้นมากกว่าในเขตเมือง เพราะในเขตชนบทมีขนาดพื้นที่และงบประมาณที่น้อยจึงทำให้มีความต้องการหน่วยการปกครองที่อยู่ตรงกลางเพื่อเข้าไปช่วยจัดการภารกิจต่างๆ ให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เล็กๆ แทน[[#_ftn2|[2]]] | ทั้งนี้องค์กรในการจัดทำบริการสาธารณะอาจมีองค์กรหลายองค์กรในพื้นที่เดียวกัน แต่บริการสาธารณะที่จัดให้บริการนั้นเป็นคนละประเภทกัน การจัดชั้นการปกครองจึงส่งผลต่อการจัดบริการสาธารณะ โดยการจัดชั้นการปกครองแบบชั้นเดียว เป็นการจัดชั้นที่ง่ายที่สุด โดยจัดให้องค์กรที่ตั้งขึ้นมีหน้าที่ทุกอย่างรวมกันอยู่ชั้นเดียว ในทางทฤษฎีนั้นแต่ละหน่วยการปกครองสามารถประมวลและรวบรวมกลุ่มเป้าหมายและนโยบายเพื่อทำเป็นรายการความต้องการของท้องถิ่น แล้วจัดเรียงลำดับความสำคัญ การจัดโครงสร้างแบบชั้นเดียวนี้ บางครั้งจะจัดบริการให้ประสบความสำเร็จได้ง่ายกว่าการจัดโครงสร้างแบบหลายชั้น เพราะการจัดให้ภารกิจหน้าที่ทุกอย่างรวมอยู่ในชั้นเดียว จะทำให้ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีอำนาจหน้าที่เบ็ดเสร็จและสามารถกำหนดทิศทางในการพัฒนาท้องถิ่นได้ เพราะหากอำนาจหน้าที่มีการกระจายไปอยู่หลายหน่วยงานอาจเป็นการยากที่จะกำหนดทิศทางการพัฒนาให้เป็นหนึ่งเดียว ส่วนการจัดโครงสร้างแบบหลายชั้น เป็นการทำให้ภารกิจหน้าที่ต่างๆ สามารถเข้าถึงผู้อยู่อาศัยในท้องถิ่นได้ง่าย โดยการแบ่งให้องค์กรที่อยู่ตรงกลางรับภารกิจที่เป็นอำนาจหน้าที่ขนาดใหญ่ นอกจากนี้ระบบหลายชั้นยังสามารถหลีกเลี่ยงความไม่พอใจที่จะมีต่อองค์กรที่มีขนาดใหญ่องค์กรเดียวได้ด้วย นอกจากนี้ยังมีปัจจัยหลายประการที่มีอิทธิพลต่อจำนวนชั้นและจำนวนขนาดขององค์กรที่อยู่ตรงกลาง โดยปัจจัยที่สำคัญที่สุดคือ ขนาดพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ของประเทศ จำนวนหน่วยการปกครองท้องถิ่นพื้นฐาน และระดับการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง เมื่ออำนาจในการตัดสินใจถูกรวมศูนย์ก็จะมีการเพิ่มจำนวนความต้องการของการบริหาร โดยการเพิ่มองค์กรที่อยู่ตรงกลางเพื่อที่จะแปลงความต้องการของรัฐบาลกลางให้มีผลในทางปฏิบัติในท้องถิ่น ในหลายประเทศพื้นที่ชนบทก็จะมีจำนวนชั้นมากกว่าในเขตเมือง เพราะในเขตชนบทมีขนาดพื้นที่และงบประมาณที่น้อยจึงทำให้มีความต้องการหน่วยการปกครองที่อยู่ตรงกลางเพื่อเข้าไปช่วยจัดการภารกิจต่างๆ ให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เล็กๆ แทน[[#_ftn2|[2]]] | ||
ประเทศไทยในปัจจุบันได้มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 รูปแบบ คือ (1) รูปแบบทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล | ประเทศไทยในปัจจุบันได้มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 รูปแบบ คือ (1) รูปแบบทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด [[เทศบาล|เทศบาล]] และองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งตาม[[พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น_พ.ศ.2542|พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542]] ได้บัญญัติให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กหรือระดับล่าง ที่มีอำนาจหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะต่างๆ ภายในเขตพื้นที่รับผิดชอบ และ(2) รูปแบบพิเศษ ได้แก่ [[กรุงเทพมหานคร]] และ[[เมืองพัทยา|เมืองพัทยา]] ซึ่งตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ได้บัญญัติให้เมืองพัทยามีฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กหรือระดับล่าง อำนาจหน้าที่ของเมืองพัทยาจึงเทียบเท่ากับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล | ||
| | ||
| บรรทัดที่ 44: | บรรทัดที่ 44: | ||
#การจัดให้มี และบำรุงรักษาสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ | #การจัดให้มี และบำรุงรักษาสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ | ||
#การส่งเสริมกีฬา | #การส่งเสริมกีฬา | ||
# | #การส่งเสริม[[ประชาธิปไตย|ประชาธิปไตย]] [[ความเสมอภาค|ความเสมอภาค]] และ[[สิทธิเสรีภาพ|สิทธิเสรีภาพ]]ของประชาชน | ||
#ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของราษฎรในการพัฒนาท้องถิ่น | #ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของราษฎรในการพัฒนาท้องถิ่น | ||
#การรักษาความสะอาด และความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง | #การรักษาความสะอาด และความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง | ||
| บรรทัดที่ 63: | บรรทัดที่ 63: | ||
กล่าวโดยสรุป องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีภารกิจหน้าที่ที่เป็นบริการสาธารณะขนาดเล็ก มุ่งตอบสนองความต้องการภายในขอบเขตของตัวเองเป็นสำคัญ มีการให้บริการสาธารณะที่ไม่ยุ่งยาก ไม่ซับซ้อน ในกรณีประเทศไทย คือ องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล และเมืองพัทยา | กล่าวโดยสรุป องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีภารกิจหน้าที่ที่เป็นบริการสาธารณะขนาดเล็ก มุ่งตอบสนองความต้องการภายในขอบเขตของตัวเองเป็นสำคัญ มีการให้บริการสาธารณะที่ไม่ยุ่งยาก ไม่ซับซ้อน ในกรณีประเทศไทย คือ องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล และเมืองพัทยา | ||
แม้ว่าประเทศไทยจะมีการปกครองท้องถิ่นมาระยะเวลาหนึ่ง และเริ่มมีความชัดเจนอย่างมากภายหลังการมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 อย่างไรก็ดี การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยยังคงไม่บรรลุเจตนารมณ์หลายประการโดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดทำบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ โดยมีข้อถกเถียงและการนำเสนอถึงสาเหตุประการสำคัญของการจัดบริการสาธารณะที่ไม่มีประสิทธิภาพอันเนื่องมาจากความไม่เหมาะสมของการจัดระเบียบการปกครองฝ่ายบริหาร ซึ่งส่งผลต่อประสิทธิภาพการดำเนินภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังเช่น | แม้ว่าประเทศไทยจะมีการปกครองท้องถิ่นมาระยะเวลาหนึ่ง และเริ่มมีความชัดเจนอย่างมากภายหลังการมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 อย่างไรก็ดี การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยยังคงไม่บรรลุเจตนารมณ์หลายประการโดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดทำบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ โดยมีข้อถกเถียงและการนำเสนอถึงสาเหตุประการสำคัญของการจัดบริการสาธารณะที่ไม่มีประสิทธิภาพอันเนื่องมาจากความไม่เหมาะสมของการจัดระเบียบการปกครองฝ่ายบริหาร ซึ่งส่งผลต่อประสิทธิภาพการดำเนินภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังเช่น การควบคุมกำกับมากเกินขอบเขตของกระทรวงมหาดไทยในฐานะองค์กรใน[[ราชการบริหารส่วนกลาง|ราชการบริหารส่วนกลาง]] และจังหวัดและอำเภอในฐานะองค์กรใน[[ราชการบริหารส่วนภูมิภาค|ราชการบริหารส่วนภูมิภาค]] และประเด็นสำคัญคือความไม่เหมาะสมของการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นเอง ซึ่งรวมถึงปัญหาความไม่เหมาะสมของการออกแบบให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในสองระดับ จึงมีข้อเสนอสองประการต่อการออกแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง คือ การคงมีเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลควบคู่กันไป และแนวคิดที่เสนอให้คงมีเฉพาะเทศบาล[[#_ftn4|[4]]] ทั้งสองข้อเสนอจึงเป็นสิ่งที่ภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องต้องนำไปพิจารณาเพื่อหารูปแบบที่เหมาะสมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ทั้งในมุมมองของการปกครองตนเองระดับท้องถิ่นและการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น | ||
| | ||
| บรรทัดที่ 69: | บรรทัดที่ 69: | ||
'''การจัดการปกครองท้องถิ่นระดับล่างในต่างประเทศ''' | '''การจัดการปกครองท้องถิ่นระดับล่างในต่างประเทศ''' | ||
''' | '''ประเทศฝรั่งเศส ''' | ||
| เป็นประเทศที่มีรูปของรัฐแบบ[[ระบบรัฐเดี่ยว|รัฐเดี่ยว]] (Single State) และมีการจัดระเบียบราชการใน[[ฝ่ายบริหาร|ฝ่ายบริหาร]]ออกเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น โดยการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่น แบ่งออกเป็น 3 ระดับ คือ ภาค จังหวัด และเทศบาล โดยเทศบาลเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างประเภทเดียวเท่านั้น ซึ่งเป็นการจัดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบนพื้นฐานแนวคิดการทำให้มีมาตรฐานเดียวกันและเสมอภาคกัน (Standardization and Equalization) เทศบาลในฝรั่งเศสนั้นมีลักษณะเป็นเพียงหมู่บ้านขนาดเล็กในชนบทไปจนถึงเมืองขนาดใหญ่ เขตพื้นที่เทศบาลปกติจะมีที่มาจากเขตทางศาสนา(Parishes) ที่มีมาแต่เดิมในประวัติศาสตร์และความแตกต่างหลากหลายกันทั้งในด้านภูมิศาสตร์ ขนาดพื้นที่ จำนวนประชากร ลักษณะทางสังคมวิทยาต่างๆ ฯลฯ การจัดตั้งเทศบาลขึ้นบนฐานความเป็นชุมชนตามธรรมชาติยังทำให้คนที่อยู่ในเทศบาลมีความผูกพันกับองค์กรเทศบาลของตนเองโดยถือว่าเทศบาลเป็นสัญลักษณ์แสดงความเป็นพลเมืองของตนเอง การหวงแหนและผูกพันระหว่างคนในชุมชนกับเทศบาลจึงมีอยู่สูง ทั้งนี้ในการจัดทำบริหารสาธารณะจะมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับสูงขึ้นไปคือจังหวัดมาสนับสนุน ทำแทนหรือประสานงาน หากเทศบาลขาดศักยภาพในการดำเนินการ[[#_ftn5|<sup><sup>[5]</sup></sup>]] | ||
ภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างในประเทศฝรั่งเศสมีการดำเนินกิจการต่างๆ ในลักษณะที่เรียกว่า | ภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างในประเทศฝรั่งเศสมีการดำเนินกิจการต่างๆ ในลักษณะที่เรียกว่า “[[หลักความสามารถทั่วไป|หลักความสามารถทั่วไป]]”(General Competence) ซึ่งเป็นกรอบบคิดทางกฎหมายที่ให้อำนาจกับท้องถิ่นในการจัดหาบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการและความจำเป็นของชุมชนเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม แม้เทศบาลจะมีอำนาจอย่างอิสระ แต่ในทางปฏิบัติก็มีข้อจำกัดหลายประการ โดยเฉพาะเรื่องขนาดของเทศบาลที่มีขนาดเล็ก ทำให้ขาดศักยภาพทางการบริหารและทรัพยากร ส่วนกลางจึงจำเป็นต้องเข้ามาช่วยเหลือและแทรกแซงในการให้บริการสาธารณะบางประการ[[#_ftn6|[6]]] | ||
'''สหราชอาณาจักร''' | '''สหราชอาณาจักร''' | ||
| การจัดระเบียบการปกครองท้องถิ่นในสหราชอาณาจักรยึดถือหลักการ[[อำนาจอธิปไตย]]เป็นของ[[รัฐสภา|รัฐสภา]] มีความเป็นพลวัตและมีความหลายหลายอย่างมากในระหว่างดินแดนทั้งสี่ ทั้งอังกฤษ เวลส์ สก็อตแลนด์และไอร์แลนด์เหนือ ซึ่งเป็นผลจาก[[การโอนอำนาจ|การโอนอำนาจ]] (Devolution) ทางการบริหารจากรัฐสภาอังกฤษกลับไปให้รัฐสภาของเวลส์ สก็อตแลนด์และไอร์แลนด์เหนือในทศวรรษที่ 1990 ผลที่เกิดขึ้นคือ รูปแบบการจัดระเบียบการปกครองท้องถิ่นในทั้งสามแคว้นจะถูกกำหนดอย่างอิสระโดยรัฐสภาของแคว้นทั้งสามนั้น | ||
ในอังกฤษนั้น ก่อนทศวรรษ 1990 โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นได้รับการจัดวางให้มี 2 ระดับทั่วประเทศ โดยระดับบนคือสภาเขต(County Council) และระดับล่าง(District Council) และการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเกิดขึ้นบนฐานชุมชนซึ่งเป็นเขตทางศาสนาที่มีมาแต่เดิมตั้งแต่ยุคกลางเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ในยุโรป แต่ในทศวรรษ 1990 รัฐบาลนางมาร์กาเร็ต แธตเชอร์ได้ใช้นโยบายปรับโครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใหม่ให้เป็นแบบระดับเดียวทั้งประเทศด้วยเหตุผลว่าโครงสร้างแบบ 2 ระดับก่อให้เกิดความสับสนและซ้ำซ้อน | ในอังกฤษนั้น ก่อนทศวรรษ 1990 โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นได้รับการจัดวางให้มี 2 ระดับทั่วประเทศ โดยระดับบนคือสภาเขต(County Council) และระดับล่าง(District Council) และการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเกิดขึ้นบนฐานชุมชนซึ่งเป็นเขตทางศาสนาที่มีมาแต่เดิมตั้งแต่ยุคกลางเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ในยุโรป แต่ในทศวรรษ 1990 รัฐบาลนางมาร์กาเร็ต แธตเชอร์ได้ใช้นโยบายปรับโครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใหม่ให้เป็นแบบระดับเดียวทั้งประเทศด้วยเหตุผลว่าโครงสร้างแบบ 2 ระดับก่อให้เกิดความสับสนและซ้ำซ้อน และ[[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน|องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับบน]]ไม่ใกล้ชิดประชาชน ทำให้การตอบสนองความต้องการและการได้รับการตรวจสอบจากประชาชนเป็นไปอย่างจำกัด นโยบายนี้นำมาสู่การยุบเลิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน แล้วโอนอำนาจมายังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างที่มีความพร้อมและศักยภาพ โดยมี[[การยุบรวม|การยุบรวม]]องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กเข้าด้วยกัน | ||
สำหรับในเวลส์ สก็อตแลนด์ และไอร์แลนด์เหนือใช้โครงสร้างแบบระดับเดียวและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบเดียวทุกพื้นที่[[#_ftn7|<sup><sup>[7]</sup></sup>]] | สำหรับในเวลส์ สก็อตแลนด์ และไอร์แลนด์เหนือใช้โครงสร้างแบบระดับเดียวและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบเดียวทุกพื้นที่[[#_ftn7|<sup><sup>[7]</sup></sup>]] | ||
| บรรทัดที่ 91: | บรรทัดที่ 91: | ||
เป็นรัฐเดี่ยวที่ไม่มีราชการบริหารส่วนภูมิภาคคือมีเฉพาะราชบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เฉพาะราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นมีการจัดแบ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกเป็น 2 ประเภทคือประเภททั่วไป มีการออกแบบโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นออกเป็น 2 ระดับคือในระดับบนได้แก่จังหวัด(Prefecture) และระดับล่างซึ่งมีเพียงรูปแบบเดียวคือเทศบาล(Municipality) คือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลหมู่บ้าน โดยเทศบาลมีภารกิจหน้าที่ที่น่าสนใจ เช่น การป้องกันอัคคีภัย งานผังเมือง ถนนในเขตแม่น้ำชั้นรอง ท่าเรือ อ่าว เคหะชุมชน การระบายน้ำ โรงเรียนประถม โรงเรียนระดับมัธยมต้น สวัสดิการผู้ชรา สวัสดิการเด็ก การกำจัดขยะสิ่งปฏิกูล ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น และการใช้พื้นที่ทางการเกษตร เป็นต้น | เป็นรัฐเดี่ยวที่ไม่มีราชการบริหารส่วนภูมิภาคคือมีเฉพาะราชบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เฉพาะราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นมีการจัดแบ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกเป็น 2 ประเภทคือประเภททั่วไป มีการออกแบบโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นออกเป็น 2 ระดับคือในระดับบนได้แก่จังหวัด(Prefecture) และระดับล่างซึ่งมีเพียงรูปแบบเดียวคือเทศบาล(Municipality) คือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลหมู่บ้าน โดยเทศบาลมีภารกิจหน้าที่ที่น่าสนใจ เช่น การป้องกันอัคคีภัย งานผังเมือง ถนนในเขตแม่น้ำชั้นรอง ท่าเรือ อ่าว เคหะชุมชน การระบายน้ำ โรงเรียนประถม โรงเรียนระดับมัธยมต้น สวัสดิการผู้ชรา สวัสดิการเด็ก การกำจัดขยะสิ่งปฏิกูล ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น และการใช้พื้นที่ทางการเกษตร เป็นต้น | ||
นอกจากนี้ยังมีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบประเภทพิเศษ เพื่อให้เกิดองค์กรความร่วมมือในการจัดทำบริการสาธารณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กทำไม่ได้ซึ่งมีรูปแบบต่างๆ เช่น สหภาพการปกครองท้องถิ่น เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางอย่างหรือแม้แต่ทุกอย่างแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เขตทรัพย์สิน เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บรรษัทพัฒนาท้องถิ่น เพื่อทำหน้าที่จัดหาและเตรียมสถานที่ก่อสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกที่อยู่ในแผนการพัฒนาภูมิภาค[[#_ftn9|<sup><sup>[9]</sup></sup>]] | นอกจากนี้ยังมีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบประเภทพิเศษ เพื่อให้เกิดองค์กรความร่วมมือในการจัดทำบริการสาธารณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กทำไม่ได้ซึ่งมีรูปแบบต่างๆ เช่น สหภาพการปกครองท้องถิ่น เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางอย่างหรือแม้แต่ทุกอย่างแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เขตทรัพย์สิน เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บรรษัทพัฒนาท้องถิ่น เพื่อทำหน้าที่จัดหาและเตรียมสถานที่ก่อสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกที่อยู่ในแผนการพัฒนาภูมิภาค[[#_ftn9|<sup><sup>[9]</sup></sup>]] | ||
| | ||
รุ่นแก้ไขปัจจุบันเมื่อ 16:16, 1 ธันวาคม 2562
เรียบเรียงโดย สันต์ชัย รัตนะขวัญ
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล
บทนำ
แนวคิดเรื่องการจัดชั้นถือเป็นหลักสากลที่ใช้กันทั่วไปในการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศต่างๆ เพื่อทำให้ขอบเขต บทบาทและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เกิดความซ้ำซ้อนกัน โดยการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นออกเป็นชั้นต่างๆ ขึ้นอยู่กับปัจจัย 2 ประการ[1] คือ
ประการที่หนึ่ง ลักษณะด้านพื้นที่ โดยทั่วไปแล้วพื้นที่ในความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะเป็นพื้นที่ที่ผสมกลมกลืนกับชุมชนท้องถิ่น ซึ่งหมายถึงพื้นที่ที่อยู่ในความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะสะท้อนถึงพื้นฐานของความเป็นชุมชนท้องถิ่น เป็นพื้นที่ที่สอดคล้องกับขนาดและการขยายตัวของชุมชน พื้นที่อีกลักษณะหนึ่งได้แก่ พื้นที่ที่ถูกกำหนดขึ้นเป็นชุมชนสมมุติ หมายถึง พื้นที่ในความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเกิดจากการขีดเส้นสมมุติขึ้นเพื่อแบ่งเขตการปกครอง
ประการที่สอง ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 ลักษณะ คือ ภารกิจซึ่งเป็นบริการสาธารณะขนาดเล็กหรือมุ่งตอบสนองความต้องการภายในชุมชนหนึ่งๆ เป็นสำคัญ หากการบริการสาธารณะประเภทใดที่หน่วยงานในพื้นที่มีศักยภาพเพียงพอที่จะจัดทำได้และจัดทำแล้วเกิดความคุ้มค่า ก็อาจจะมอบหมายการบริการสาธารณะประเภทนั้นให้หน่วยงานในพื้นที่จัดทำได้เลย และภารกิจที่มีขนาดใหญ่ ครอบคุลมพื้นที่การให้บริการในหลายชุมชน หรือครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ที่แม้ว่าบางส่วนจะไม่มีชุมชนตั้งอยู่ก็ตาม เป็นภารกิจที่จะต้องอาศัยศักยภาพในการจัดทำสูง ต้องอาศัยงบประมาณและเทคโนโลยีชั้นสูงเกินกว่าที่หน่วยงานในพื้นที่จะจัดทำได้ เป็นบริการที่มีผลกระทบหรือครอบคลุมหลายพื้นที่ อาจจะมอบหมายให้หน่วยงานที่สูงขึ้นไปซึ่งมีศักยภาพที่สูงกว่า มีงบประมาณที่มากกว่า มีเทคโนโลยีที่สูงกว่า เป็นผู้จัดทำ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างในประเทศไทย
กรณีประเทศไทย บริการสาธารณะที่ไม่ยุ่งยาก ไม่ซับซ้อน เช่น การเก็บขยะ การจัดให้มีแสงสว่างตามทาง การจัดให้มีและบำรุงรักษาถนนหนทางในหมู่บ้าน บริการสาธารณะลักษณะนี้ก็มอบหมายให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้จัด แต่บริการสาธารณะที่มีขนาดใหญ่ ต้องใช้งบประมาณสูง เช่น การบำบัดนำเสียรวม เตาเผาขยะรวม สถานีขนส่งจังหวัด หรือเป็นบริการสาธารณะที่คาบเกี่ยวพื้นที่องค์การบริหารส่วนตำบล 2 แห่ง หากปล่อยให้แต่ละหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นต่างดูแล อาจทำให้บริการสาธารณะนั้นไม่อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน เช่น ถนนทางหลวงภายในจังหวัดที่ผ่านหลายองค์การบริหารส่วนตำบล การดูแลรักษาแม่น้ำ หรือการดูแลรักษาทางชลประทานที่ไหลผ่านหลายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น หรือเป็นบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับทุกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัด จำเป็นที่จะต้องมีเจ้าภาพเพื่อประสานความร่วมมือกับทุกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การวางผังเมืองรวมของจังหวัด การจัดแผนพัฒนายุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด เป็นต้น บริการสาธารณะประเภทนี้ต้องมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่เหนือขึ้นไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นผู้จัดทำ
ทั้งนี้องค์กรในการจัดทำบริการสาธารณะอาจมีองค์กรหลายองค์กรในพื้นที่เดียวกัน แต่บริการสาธารณะที่จัดให้บริการนั้นเป็นคนละประเภทกัน การจัดชั้นการปกครองจึงส่งผลต่อการจัดบริการสาธารณะ โดยการจัดชั้นการปกครองแบบชั้นเดียว เป็นการจัดชั้นที่ง่ายที่สุด โดยจัดให้องค์กรที่ตั้งขึ้นมีหน้าที่ทุกอย่างรวมกันอยู่ชั้นเดียว ในทางทฤษฎีนั้นแต่ละหน่วยการปกครองสามารถประมวลและรวบรวมกลุ่มเป้าหมายและนโยบายเพื่อทำเป็นรายการความต้องการของท้องถิ่น แล้วจัดเรียงลำดับความสำคัญ การจัดโครงสร้างแบบชั้นเดียวนี้ บางครั้งจะจัดบริการให้ประสบความสำเร็จได้ง่ายกว่าการจัดโครงสร้างแบบหลายชั้น เพราะการจัดให้ภารกิจหน้าที่ทุกอย่างรวมอยู่ในชั้นเดียว จะทำให้ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีอำนาจหน้าที่เบ็ดเสร็จและสามารถกำหนดทิศทางในการพัฒนาท้องถิ่นได้ เพราะหากอำนาจหน้าที่มีการกระจายไปอยู่หลายหน่วยงานอาจเป็นการยากที่จะกำหนดทิศทางการพัฒนาให้เป็นหนึ่งเดียว ส่วนการจัดโครงสร้างแบบหลายชั้น เป็นการทำให้ภารกิจหน้าที่ต่างๆ สามารถเข้าถึงผู้อยู่อาศัยในท้องถิ่นได้ง่าย โดยการแบ่งให้องค์กรที่อยู่ตรงกลางรับภารกิจที่เป็นอำนาจหน้าที่ขนาดใหญ่ นอกจากนี้ระบบหลายชั้นยังสามารถหลีกเลี่ยงความไม่พอใจที่จะมีต่อองค์กรที่มีขนาดใหญ่องค์กรเดียวได้ด้วย นอกจากนี้ยังมีปัจจัยหลายประการที่มีอิทธิพลต่อจำนวนชั้นและจำนวนขนาดขององค์กรที่อยู่ตรงกลาง โดยปัจจัยที่สำคัญที่สุดคือ ขนาดพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ของประเทศ จำนวนหน่วยการปกครองท้องถิ่นพื้นฐาน และระดับการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง เมื่ออำนาจในการตัดสินใจถูกรวมศูนย์ก็จะมีการเพิ่มจำนวนความต้องการของการบริหาร โดยการเพิ่มองค์กรที่อยู่ตรงกลางเพื่อที่จะแปลงความต้องการของรัฐบาลกลางให้มีผลในทางปฏิบัติในท้องถิ่น ในหลายประเทศพื้นที่ชนบทก็จะมีจำนวนชั้นมากกว่าในเขตเมือง เพราะในเขตชนบทมีขนาดพื้นที่และงบประมาณที่น้อยจึงทำให้มีความต้องการหน่วยการปกครองที่อยู่ตรงกลางเพื่อเข้าไปช่วยจัดการภารกิจต่างๆ ให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เล็กๆ แทน[2]
ประเทศไทยในปัจจุบันได้มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 รูปแบบ คือ (1) รูปแบบทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ได้บัญญัติให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กหรือระดับล่าง ที่มีอำนาจหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะต่างๆ ภายในเขตพื้นที่รับผิดชอบ และ(2) รูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ได้บัญญัติให้เมืองพัทยามีฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กหรือระดับล่าง อำนาจหน้าที่ของเมืองพัทยาจึงเทียบเท่ากับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล
การกำหนดบทบาทหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง
พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา16 หมวด 2 กำหนดให้เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง มีภารกิจหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะ ดังนี้[3]
- การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง
- การจัดให้มี และบำรุงรักษาทางบกทางน้ำ และทางระบายน้ำ
- การจัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และที่จอดรถ
- การสาธารณูปโภค และการก่อสร้างอื่นๆ
- การสาธารณูปการ
- การส่งเสริม การฝึก และการประกอบอาชีพ
- คุ้มครอง ดูแล และบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม
- การส่งเสริมการท่องเที่ยว
- การจัดการศึกษา
- การสังคมสงเคราะห์ และการพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผู้ด้อยโอกาส
- การบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น
- การปรับปรุงแหล่งชุมชนแออัด และการจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย
- การจัดให้มี และบำรุงรักษาสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ
- การส่งเสริมกีฬา
- การส่งเสริมประชาธิปไตย ความเสมอภาค และสิทธิเสรีภาพของประชาชน
- ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของราษฎรในการพัฒนาท้องถิ่น
- การรักษาความสะอาด และความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง
- การกำจัดมูลฝอย สิ่งปฏิกูล และน้ำเสีย
- การสาธารณสุข การอนามัยครอบครัว และการรักษาพยาบาล
- การจัดให้มี และควบคุมสุสาน และฌาปนสถาน
- การควบคุมการเลี้ยงสัตว์
- การจัดให้มี และควบคุมการฆ่าสัตว์
- การรักษาความปลอดภัย ความเป็นระเบียบเรียบร้อย และการอนามัย โรงมหรสพ และสาธารณสถานอื่นๆ
- การจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
- การผังเมือง
- การขนส่ง และการวิศวกรรมจราจร
- การดูแลรักษาที่สาธารณะ
- การควบคุมอาคาร
- การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
- การรักษาความสงบเรียบร้อย การส่งเสริมและสนับสนุนการป้องกันและรักษาความปลอดภัยในชีวิต และทรัพย์สินกิจอื่นใด ที่เป็นผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามที่คณะกรรมการประกาศกำหนด
กล่าวโดยสรุป องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีภารกิจหน้าที่ที่เป็นบริการสาธารณะขนาดเล็ก มุ่งตอบสนองความต้องการภายในขอบเขตของตัวเองเป็นสำคัญ มีการให้บริการสาธารณะที่ไม่ยุ่งยาก ไม่ซับซ้อน ในกรณีประเทศไทย คือ องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล และเมืองพัทยา
แม้ว่าประเทศไทยจะมีการปกครองท้องถิ่นมาระยะเวลาหนึ่ง และเริ่มมีความชัดเจนอย่างมากภายหลังการมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 อย่างไรก็ดี การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยยังคงไม่บรรลุเจตนารมณ์หลายประการโดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดทำบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ โดยมีข้อถกเถียงและการนำเสนอถึงสาเหตุประการสำคัญของการจัดบริการสาธารณะที่ไม่มีประสิทธิภาพอันเนื่องมาจากความไม่เหมาะสมของการจัดระเบียบการปกครองฝ่ายบริหาร ซึ่งส่งผลต่อประสิทธิภาพการดำเนินภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังเช่น การควบคุมกำกับมากเกินขอบเขตของกระทรวงมหาดไทยในฐานะองค์กรในราชการบริหารส่วนกลาง และจังหวัดและอำเภอในฐานะองค์กรในราชการบริหารส่วนภูมิภาค และประเด็นสำคัญคือความไม่เหมาะสมของการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นเอง ซึ่งรวมถึงปัญหาความไม่เหมาะสมของการออกแบบให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในสองระดับ จึงมีข้อเสนอสองประการต่อการออกแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง คือ การคงมีเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลควบคู่กันไป และแนวคิดที่เสนอให้คงมีเฉพาะเทศบาล[4] ทั้งสองข้อเสนอจึงเป็นสิ่งที่ภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องต้องนำไปพิจารณาเพื่อหารูปแบบที่เหมาะสมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ทั้งในมุมมองของการปกครองตนเองระดับท้องถิ่นและการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การจัดการปกครองท้องถิ่นระดับล่างในต่างประเทศ
ประเทศฝรั่งเศส
เป็นประเทศที่มีรูปของรัฐแบบรัฐเดี่ยว (Single State) และมีการจัดระเบียบราชการในฝ่ายบริหารออกเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น โดยการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่น แบ่งออกเป็น 3 ระดับ คือ ภาค จังหวัด และเทศบาล โดยเทศบาลเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างประเภทเดียวเท่านั้น ซึ่งเป็นการจัดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบนพื้นฐานแนวคิดการทำให้มีมาตรฐานเดียวกันและเสมอภาคกัน (Standardization and Equalization) เทศบาลในฝรั่งเศสนั้นมีลักษณะเป็นเพียงหมู่บ้านขนาดเล็กในชนบทไปจนถึงเมืองขนาดใหญ่ เขตพื้นที่เทศบาลปกติจะมีที่มาจากเขตทางศาสนา(Parishes) ที่มีมาแต่เดิมในประวัติศาสตร์และความแตกต่างหลากหลายกันทั้งในด้านภูมิศาสตร์ ขนาดพื้นที่ จำนวนประชากร ลักษณะทางสังคมวิทยาต่างๆ ฯลฯ การจัดตั้งเทศบาลขึ้นบนฐานความเป็นชุมชนตามธรรมชาติยังทำให้คนที่อยู่ในเทศบาลมีความผูกพันกับองค์กรเทศบาลของตนเองโดยถือว่าเทศบาลเป็นสัญลักษณ์แสดงความเป็นพลเมืองของตนเอง การหวงแหนและผูกพันระหว่างคนในชุมชนกับเทศบาลจึงมีอยู่สูง ทั้งนี้ในการจัดทำบริหารสาธารณะจะมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับสูงขึ้นไปคือจังหวัดมาสนับสนุน ทำแทนหรือประสานงาน หากเทศบาลขาดศักยภาพในการดำเนินการ[5]
ภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างในประเทศฝรั่งเศสมีการดำเนินกิจการต่างๆ ในลักษณะที่เรียกว่า “หลักความสามารถทั่วไป”(General Competence) ซึ่งเป็นกรอบบคิดทางกฎหมายที่ให้อำนาจกับท้องถิ่นในการจัดหาบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการและความจำเป็นของชุมชนเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม แม้เทศบาลจะมีอำนาจอย่างอิสระ แต่ในทางปฏิบัติก็มีข้อจำกัดหลายประการ โดยเฉพาะเรื่องขนาดของเทศบาลที่มีขนาดเล็ก ทำให้ขาดศักยภาพทางการบริหารและทรัพยากร ส่วนกลางจึงจำเป็นต้องเข้ามาช่วยเหลือและแทรกแซงในการให้บริการสาธารณะบางประการ[6]
สหราชอาณาจักร
การจัดระเบียบการปกครองท้องถิ่นในสหราชอาณาจักรยึดถือหลักการอำนาจอธิปไตยเป็นของรัฐสภา มีความเป็นพลวัตและมีความหลายหลายอย่างมากในระหว่างดินแดนทั้งสี่ ทั้งอังกฤษ เวลส์ สก็อตแลนด์และไอร์แลนด์เหนือ ซึ่งเป็นผลจากการโอนอำนาจ (Devolution) ทางการบริหารจากรัฐสภาอังกฤษกลับไปให้รัฐสภาของเวลส์ สก็อตแลนด์และไอร์แลนด์เหนือในทศวรรษที่ 1990 ผลที่เกิดขึ้นคือ รูปแบบการจัดระเบียบการปกครองท้องถิ่นในทั้งสามแคว้นจะถูกกำหนดอย่างอิสระโดยรัฐสภาของแคว้นทั้งสามนั้น
ในอังกฤษนั้น ก่อนทศวรรษ 1990 โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นได้รับการจัดวางให้มี 2 ระดับทั่วประเทศ โดยระดับบนคือสภาเขต(County Council) และระดับล่าง(District Council) และการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเกิดขึ้นบนฐานชุมชนซึ่งเป็นเขตทางศาสนาที่มีมาแต่เดิมตั้งแต่ยุคกลางเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ในยุโรป แต่ในทศวรรษ 1990 รัฐบาลนางมาร์กาเร็ต แธตเชอร์ได้ใช้นโยบายปรับโครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใหม่ให้เป็นแบบระดับเดียวทั้งประเทศด้วยเหตุผลว่าโครงสร้างแบบ 2 ระดับก่อให้เกิดความสับสนและซ้ำซ้อน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับบนไม่ใกล้ชิดประชาชน ทำให้การตอบสนองความต้องการและการได้รับการตรวจสอบจากประชาชนเป็นไปอย่างจำกัด นโยบายนี้นำมาสู่การยุบเลิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน แล้วโอนอำนาจมายังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างที่มีความพร้อมและศักยภาพ โดยมีการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กเข้าด้วยกัน
สำหรับในเวลส์ สก็อตแลนด์ และไอร์แลนด์เหนือใช้โครงสร้างแบบระดับเดียวและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบเดียวทุกพื้นที่[7]
ประเทศสหรัฐอเมริกา
หากพิจารณาในแง่ภารกิจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ของสหรัฐดำเนินการ อาจแบ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกเป็น 2 ประเภทคือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ทำหน้าที่ทั่วไป ประกอบด้วย เคาน์ตี้(County) มูนิซิปอลลิตี้ (Municipality) หรือซิตี้(City) และทาวน์หรือทาวน์ชิพ(Town/Township) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมาทำภารกิจเฉพาะเรื่อง ได้แก่ เขตโรงเรียน(School District) และเขตพิเศษ(Special District)[8]
ประเทศญี่ปุ่น
เป็นรัฐเดี่ยวที่ไม่มีราชการบริหารส่วนภูมิภาคคือมีเฉพาะราชบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เฉพาะราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นมีการจัดแบ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกเป็น 2 ประเภทคือประเภททั่วไป มีการออกแบบโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นออกเป็น 2 ระดับคือในระดับบนได้แก่จังหวัด(Prefecture) และระดับล่างซึ่งมีเพียงรูปแบบเดียวคือเทศบาล(Municipality) คือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลหมู่บ้าน โดยเทศบาลมีภารกิจหน้าที่ที่น่าสนใจ เช่น การป้องกันอัคคีภัย งานผังเมือง ถนนในเขตแม่น้ำชั้นรอง ท่าเรือ อ่าว เคหะชุมชน การระบายน้ำ โรงเรียนประถม โรงเรียนระดับมัธยมต้น สวัสดิการผู้ชรา สวัสดิการเด็ก การกำจัดขยะสิ่งปฏิกูล ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น และการใช้พื้นที่ทางการเกษตร เป็นต้น
นอกจากนี้ยังมีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบประเภทพิเศษ เพื่อให้เกิดองค์กรความร่วมมือในการจัดทำบริการสาธารณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กทำไม่ได้ซึ่งมีรูปแบบต่างๆ เช่น สหภาพการปกครองท้องถิ่น เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางอย่างหรือแม้แต่ทุกอย่างแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เขตทรัพย์สิน เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บรรษัทพัฒนาท้องถิ่น เพื่อทำหน้าที่จัดหาและเตรียมสถานที่ก่อสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกที่อยู่ในแผนการพัฒนาภูมิภาค[9]
บรรณานุกรม
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด. 2546.
พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา16 หมวด 2
สถาบันพระปกเกล้า.'สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ '4 องค์ประกอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ลำดับที่ 1 การจัดรูปแบบและโครงสร้างภายใน. นนทบุรี. 2547.
สถาบันพระปกเกล้า.'สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ '4 ลำดับที่ 2 ภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. นนทบุรี. 2547.
ศักดิ์ณรงค์ มงคล. รายงานผลการศึกษาเรื่อง ทางเลือกสำหรับการออกแบบองค์กรปกครองท้องถิ่นระนาบล่าง เสนอต่อคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน. มปป.
[1] สถาบันพระปกเกล้า.'สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ '4 องค์ประกอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ลำดับที่ 1 การจัดรูปแบบและโครงสร้างภายใน. นนทบุรี, 2547. หน้า 4-6.
[2] สถาบันพระปกเกล้า.'สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ '4 ลำดับที่ 2 ภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. นนทบุรี, 2547. หน้า 33-34.
[3] พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา16 หมวด 2
[4] ศักดิ์ณรงค์ มงคล. รายงานผลการศึกษาเรื่อง ทางเลือกสำหรับการออกแบบองค์กรปกครองท้องถิ่นระนาบล่าง เสนอต่อคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน. มปป. หน้า 12-14.
[5] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2546.หน้า.101-120.
[6] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2546.หน้า.121.
[7] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2546.หน้า144-180.
[8] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2546.หน้า 317
[9] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2546.หน้า 189-202.
