ข้อบังคับการประชุมของสภา

ผู้เรียบเรียง ศตพล วรปัญญาตระกูล

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น อำนาจอธิปไตยถือเป็นอำนาจสูงสุดที่ใช้ในการปกครองประเทศ มีประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจร่วมกัน แต่การใช้อำนาจอธิปไตยนั้นจะมีองค์กรหรือตัวแทนเป็นผู้ใช้อำนาจแทนประชาชน กล่าวคือ คณะรัฐมนตรี จะเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยด้านบริหาร ศาลเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยด้านตุลาการ และรัฐสภาประกอบด้วยวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยด้านนิติบัญญัติ อนึ่ง การดำเนินบทบาทตามอำนาจและหน้าที่ของรัฐสภานั้นอยู่ภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมสภาเป็นหลัก

ความหมายและความสำคัญ

ข้อบังคับการประชุมสภา ถือเป็นกฎหมายชนิดหนึ่งที่ใช้บังคับและควบคุมการดำเนินงานของสภา โดยสภาที่ทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ อาทิ สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา สภานิติบัญญัติ หรือสภาร่างรัฐธรรมนูญ แล้วแต่กรณี มีอำนาจตราข้อบังคับการประชุมของตนเอง ซึ่งจะเกี่ยวกับการเลือกและการปฏิบัติหน้าที่ของประธานสภา รองประธานสภา เรื่องหรือกิจการอันเป็นหน้าที่ของคณะกรรมาธิการสามัญแต่ละชุด การปฏิบัติหน้าที่และองค์ประชุมของคณะกรรมาธิการ วิธีการประชุม การเสนอ และพิจารณาร่างกฎหมาย การเสนอญัตติ การปรึกษา การอภิปราย การลงมติ การบันทึกการลงมติ การเปิดเผยการลงมติ การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายทั่วไป การรักษาระเบียบและความเรียบร้อย และการอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมีอำนาจตราข้อบังคับเกี่ยวกับประมวลจริยธรรมของสมาชิกและกรรมาธิการ และกิจการอื่นเพื่อดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

ประวัติความเป็นมาของข้อบังคับการประชุมของสภา

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองของไทยจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 คณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร ซึ่งคณะราษฎรแต่งตั้งขึ้นเพื่อให้เป็นผู้ใช้อำนาจในการปกครองประเทศชั่วคราว ได้ตั้งผู้แทนราษฎรในวาระแรกขึ้น จำนวน 70 นาย เพื่อทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติในฐานะสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2475 อนึ่ง สภาผู้แทนราษฎรได้เริ่มประชุมกันเป็นครั้งแรก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม เวลา 14.00 นาฬิกา ในวันเดียวกันนี้ ในวาะแรกเริ่มการประชุมสภาผู้แทนราษฎรนั้น ยังไม่มีข้อบังคับที่ใช้ในการดำเนินการและควบคุมการประชุมของตนเอง จึงใช้ข้อบังคับการประชุมสภาองคมนตรีไปพลางก่อน

วันที่ 15 มีนาคม 2475 พระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรี ได้เสนอให้ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร โดยให้หลวงประดิษฐมนูธรรมเป็นผู้ชี้แจง เนื่องจากเป็นผู้ร่างข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎรเอง เมื่อหลวงประดิษฐมนูธรรมได้เสนอและชี้แจงเหตุผลในการบัญญัติวิธีการต่าง ๆ ตามข้อบังคับฯ แล้ว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ซักถามจนเป็นที่พอใจ ที่ประชุมสภาจึงรับไว้พิจารณา และตั้งกรรมาธิการไปพิจารณาต่อไป ท้ายสุด ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร ได้ประกาศใช้เมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2476

ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ประกาศใช้ ได้เปลี่ยนรูปแบบของโครงสร้างสภา จากสภาเดี่ยวเป็นสภาคู่ ทำให้รัฐสภาประกอบด้วยพฤฒสภา (ภายหลังเปลี่ยนเป็นวุฒิสภา) และสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้น ข้อบังคับการประชุมสภาจึงแยกไปตามโครงสร้างของสภาด้วย ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของพฤฒสภา จึงเกิดขึ้นครั้งแรก เมื่อปี พ.ศ. 2490

อนึ่ง ในกรณีการประชุมร่วมกันของวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎรในฐานะรัฐสภา ในอดีตจะอนุโลมใช้ข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา ภายหลังจึงได้มีการตราข้อบังคับของการประชุมรัฐสภาที่เป็นเอกเทศ เพื่อใช้สำหรับการประชุมรัฐสภาเป็นการเฉพาะ เมื่อปี พ.ศ. 2544 คือ ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2544

กระบวนการตราข้อบังคับ

กระบวนการตราข้อบังคับการประชุมสภา ได้นำบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ว่าด้วยกระบวนการตราพระราชบัญญัติมาใช้บังคับโดยอนุโลม และเมื่อได้ผ่านความเห็นชอบของสภาแล้ว สมาชิกก็สามารถที่จะเข้าชื่อกันขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ามีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ก่อนที่จะประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา ดังที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 155 บัญญัติว่า “ให้นำมาใช้บังคับกับร่างข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ร่างข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา และร่างข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ที่สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือรัฐสภา แล้วแต่กรณี ให้ความเห็นชอบแล้ว แต่ยังมิได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาด้วยโดยอนุโลม”

ข้อบังคับการประชุมสภาจากอดีต-ปัจจุบัน

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2476

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2477

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2490

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของพฤฒสภา พ.ศ. 2490

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของวุฒิสภา พ.ศ. 2491

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2494

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2495

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2504

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของวุฒิสภา พ.ศ. 2512

ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2513

ข้อบังคับการประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ พ.ศ. 2516

ข้อบังคับการประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่รัฐสภา พ.ศ. 2517

ข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา พ.ศ. 2518

ข้อบังคับการประชุมสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน พ.ศ. 2520

ข้อบังคับการประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ พ.ศ. 2521

ข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา 2522

ข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2522

ข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา พ.ศ. 2527

ข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2528

ข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2535

ข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535

ข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา พ.ศ. 2538

ข้อบังคับการประชุมของรัฐสภา พ.ศ. 2540

ข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พ.ศ. 2540

ข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา พ.ศ. 2541

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2544

ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. 2544

ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2544

ข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติ พ.ศ. 2549

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551

ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. 2551

สาระสำคัญของข้อบังคับการประชุม

การประชุมสภา ถือเป็นวิธีการหนึ่งในการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภา โดยสมาชิกสภาจะเสนอร่างกฎหมาย กระทู้ถาม ญัตติหรืออื่น ๆ เข้าสู่ที่ประชุมสภา เพื่อให้ที่ประชุมสภาพิจารณา มีมติหรือดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังนั้น การประชุมสภาจึงต้องมีกรอบหรือกติกาเพื่อเป็นเครื่องมือในการดำเนินการและควบคุมการประชุมสภาให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อยและเกิดประสิทธิภาพ ซึ่งก็คือ ข้อบังคับการประชุมสภานั่นเอง

สาระสำคัญของข้อบังคับการประชุม

ข้อบังคับการประชุมสภาจากอดีตจวบจนปัจจุบัน มักมีรูปแบบและสาระสำคัญคล้าย ๆ กัน ดังนี้ คือ

- นิยาม อาทิ คำว่า ประธานสภา รองประธานสภา เลขาธิการ

- การเลือกประธานสภา และรองประธานสภา

- อำนาจหน้าที่ของประธานสภา รองประธานสภา และหน้าที่ของเลขาธิการ อาทิ ประธานสภา เป็นประธานของที่ประชุม กำกับดูแลการดำเนินกิจการของสภา เป็นผู้แทนสภาในกิจการภายนอก ส่วนเลขาธิการ มีหน้าที่ อาทิ นัดประชุมสภาและคณะกรรมาธิการครั้งแรก ช่วยประธานในการควบคุมการนับคะแนนเสียง

- วิธีการประชุม อาทิ การนัดประชุม การจัดระเบียบวาระการประชุม การดำเนินการประชุม รายงานการประชุม

- การเสนอญัตติ อาทิ จำนวนผู้เสนอญัตติ ประเภทของญัตติ วิธีการเกี่ยวกับญัตติ

- การอภิปราย อาทิ ผู้มีสิทธิอภิปรายก่อน วิธีการดำเนินการ ข้อห้ามหรือการประท้วงในการอภิปราย

- การลงมติ อาทิ วิธีการเกี่ยวกับการออกเสียงลงคะแนน ซึ่งมีทั้งแบบเปิดเผยและเป็นการลับ ขั้นตอนการออกเสียงลงคะแนน การนับคะแนนเสียงในการลงมติ การบันทึกการออกเสียงลงคะแนน

- กรรมาธิการ อาทิ การตั้งคณะกรรมาธิการ อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการ

- การเสนอและการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบและร่างพระราชบัญญัติ อาทิ จำนวนผู้เสนอร่าง ขั้นตอนการพิจารณาร่าง การดำเนินเกี่ยวกับการพิจารณาร่าง กระบวนการตรวจว่าร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

- กระทู้ถาม อาทิ ประเภทของกระทู้ถาม ขั้นตอนและวิธีการเกี่ยวกับการเสนอและการพิจารณากระทู้ถาม

- การพิจารณาให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรี

- การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ

- การรักษาระเบียบและความเรียบร้อย

ขอบเขตและประเด็นที่บัญญัติไว้ในข้อบังคับการประชุมสภา อาจมีประเด็นหรือขอบเขตอย่างไร ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับอำนาจหน้าที่และบทบาทของสภานั้น ๆ ด้วย

สรุป

ข้อบังคับการประชุมของสภาเป็นหัวใจของการประชุมสภา เพราะเป็นเครื่องมือที่จะทำให้การประชุมสภาทุกครั้งดำเนินไปด้วยความเรียบร้อยเสมือนหนึ่งการเล่นกีฬาที่ต้องมีกติกาเป็นเครื่องกำหนดขอบเขต และกระบวนการในการดำเนินการ โดยประธานของที่ประชุมสภาเป็นผู้ที่จะต้องรักษาความสงบเรียบร้อย และควบคุมการดำเนินงานของสภาให้ดำเนินไปโดยถูกต้อง และได้ประโยชน์ที่สุด

บรรณานุกรม

คณิน บุญสุวรรณ. ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย. กรุงเทพฯ : บริษัทตถาตา พับลิเคชั่น จำกัด, 2548.

ประเสริฐ ปัทมะสุคนธ์. รัฐสภาไทยในรอบสี่สอบสองปี (2475-2517). กรุงเทพฯ : ช.ชุมนุมช่าง, 2517

เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, สำนักงาน. รวมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย. กรุงเทพฯ : สำนักประชาสัมพันธ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2551.

สำนักงานเลขาธิการรัฐสภา. รวมข้อบังคับการประชุมสภา พ.ศ. 2475-2518. กรุงเทพฯ : ศูนย์บริการทางวิชาการและกฎหมาย, 2518.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ข้อบังคับการประชุมสภา พ.ศ. 2551. กรุงเทพฯ : สำนักกฎหมาย, 2551.