การควบคุมการประชุมสภา

ผู้เรียบเรียง นารีลักษณ์ ศิริวรรณ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กำหนดให้ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา ประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ทำหน้าที่ในการตรากฎหมาย ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ให้ความเห็นชอบในเรื่องสำคัญ ๆ ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของแผ่นดิน ตลอดจนการสรรหาและถอดถอนบุคคลในองค์กรต่าง ๆ ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด โดยอาศัยกลไกของการประชุมสภาทั้งในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร การประชุมวุฒิสภา และการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ซึ่งจะประชุมได้เฉพาะในระหว่างสมัยประชุมของรัฐสภา ทั้งในสมัยประชุมสามัญของรัฐสภา ซึ่งปีหนึ่ง ๆ ให้มีสมัยประชุมสามัญของรัฐสภา ๒ สมัยคือ สมัยประชุมสามัญทั่วไป และสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ และสมัยประชุมวิสามัญ ซึ่งเป็นการเปิดประชุมรัฐสภา เป็นการพิจารณาในระหว่างสมัยปิดประชุมสภาสามัญ ทั้งนี้ ในการประชุมสภาจะต้องมีการอภิปรายของสมาชิก เพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น และอธิบายเหตุผลในการพิจารณาเรื่องต่างๆ อย่างละเอียดรอบคอบ โดยการดำเนินการตามบทบาทตามอำนาจและหน้าที่ของรัฐสภานั้นต้องอยู่ภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมสภาเป็นหลัก

วิธีการประชุมสภา

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๓๓ บัญญัติว่า “การประชุมสภาผู้แทนราษฎร การประชุมวุฒิสภา และการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ย่อมเป็นการเปิดเผยตามลักษณะที่กำหนดไว้ในข้อบังคับการประชุมแต่ละสภา แต่ถ้าคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกของแต่ละสภา หรือสมาชิกของทั้งสองสภารวมกัน มีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภา หรือจำนวนสมาชิกของทั้งสองสภาเท่าที่มีอยู่รวมกันแล้วแต่กรณี ร้องขอให้ประชุมลับก็ให้ประชุมลับ” ดังนั้น การประชุมสภาโดยหลักการแล้วจะต้องดำเนินการประชุมโดยเปิดเผย การประชุมลับเป็นข้อยกเว้น ทำให้วิธีการประชุมสภา จึงมีลักษณะ คือ ๑. การประชุมโดยเปิดเผย ในการประชุมโดยเปิดเผยนั้น บุคคลภายนอกสามารถเข้าฟังการประชุมได้ตามระเบียบที่ประธานสภากำหนด นอกจากนี้ ประธานสภาต้องจัดให้มีการถ่ายทอดสดการประชุมทางวิทยุกระจายเสียงและหรือวิทยุโทรทัศน์และต้องจัดให้มีการถ่ายทอดการประชุมทางเครื่องขยายเสียงและหรือวิทยุโทรทัศน์วงจรปิดภายในบริเวณของรัฐสภา และล่ามภาษามือเพื่อให้ประชาชนทั่วไปสามารถรับรู้ได้อย่างทั่วถึง เพื่อสะท้อนให้เห็นถึงความเปิดเผย โปร่งใส สุจริต และตรวจสอบได้ และเป็นหลักประกันว่า การประชุมทุกครั้งจะดำเนินไปโดยยึดถือเอาประโยชน์ของส่วนรวมเป็นที่ตั้ง ในขณะเดียวกันต้องคำนึงถึงความเห็นของเสียงข้างน้อยด้วย ๒. การประชุมลับ เป็นการประชุมที่ต้องกระทำเป็นการลับตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมสภา ในการประชุมลับนั้นผู้ที่จะอยู่ในที่ประชุม หรือ ณ ที่ใดในระยะที่เข้าฟังได้ คือ สมาชิกสภาเท่านั้น ไม่อนุญาตให้บุคคลภายนอกหรือแม้แต่สื่อมวลชนเข้าฟังการประชุมเว้นแต่ผู้ที่ได้รับอนุญาตจากประธานสภาเท่านั้น และห้ามใช้เครื่องบันทึกเสียงหรือเครื่องมือสื่อสารใด ๆ

ความหมายและความสำคัญของข้อบังคับการประชุมสภา

ข้อบังคับการประชุมสภาถือเป็นกฎหมายชนิดหนึ่งที่ใช้บังคับและควบคุมการดำเนินงานของสภา โดยสภาผู้แทนราษฎร รัฐสภาแล้วแต่กรณี มีอำนาจตราข้อบังคับการประชุมของตนเอง ประกอบด้วย การเลือกตั้งและการทำหน้าที่ของประธานสภาและรองประธานสภา การปฏิบัติหน้าที่และองค์ประชุมของคณะกรรมาธิการ วิธีการประชุม การเสนอและพิจารณาร่างกฎหมาย การเสนอญัตติ การปรึกษา การอภิปราย การลงมติ การบันทึกการลงมติ การเปิดเผยการลงมติ การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายทั่วไป และการรักษาระเบียบและความเรียบร้อย รวมทั้งมีอำนาจตราข้อบังคับเกี่ยวกับประมวลจริยธรรมของสมาชิกและกรรมาธิการ และกิจการอื่นเพื่อดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ปัจจุบันการควบคุมการประชุมสภาใช้ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๕๑ และข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๓ แล้วแต่กรณีเป็นเครื่องมือในการดำเนินการควบคุมการประชุมให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อย เพื่อไม่ให้เกิดการฝ่าฝืนข้อบังคับในเรื่องของการอภิปราย และการรักษาระเบียบและความเรียบร้อยในที่ประชุม

การอภิปราย

ใข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๖๑ กำหนดให้ การอภิปรายต้องอยู่ในประเด็นหรือเกี่ยวกับประเด็นที่กำลังปรึกษากันอยู่ ต้องไม่ฟุ่มเฟือย วนเวียน ซ้ำซาก หรือซ้ำกับผู้อื่นและห้ามไม่ให้นำเอกสารใด ๆ มาอ่านให้ที่ประชุมฟังโดยไม่จำเป็น และห้ามไม่ให้นำวัตถุใด ๆ เข้ามาแสดงในที่ประชุม เว้นแต่ประธานจะอนุญาต และ ห้ามผู้อภิปรายแสดงกิริยาหรือใช้วาจาอันไม่สุภาพ ใส่ร้าย หรือเสียดสีบุคคลใด และห้ามกล่าวถึงพระมหากษัตริย์หรือออกชื่อสมาชิกหรือบุคคลใดโดยไม่จำเป็นโดยข้อบังคับการประชุมกำหนดให้ สมาชิกที่ต้องการประท้วงว่ามีการฝ่าฝืนข้อบังคับ ให้ยืนและยกมือขึ้นพ้นศีรษะ ประธานต้องให้โอกาสผู้นั้นชี้แจง แล้วให้ประธานวินิจฉัยว่าได้มีการฝ่าฝืนข้อบังคับตามที่ประท้วงหรือไม่ คำวินิจฉัยของประธานถือเป็นเด็ดขาด ในกรณีดังกล่าวให้รวมถึงการอภิปรายพาดพิงถึงเรื่องส่วนตัวหรือเรื่องอื่นใดอันเป็นที่เสียหายแก่ผู้นั้นด้วย

การรักษาระเบียบและความเรียบร้อย

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๑๗๓ ได้กำหนดข้อปฏิบัติในที่ประชุมสภา และให้อำนาจประธานสภาในการรักษาระเบียบและความเรียบร้อยตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ข้อ ๑๗๓ กำหนดให้สถานที่ประชุมสภาย่อมเป็นที่เคารพและเป็นเขตหวงห้าม บุคคลซึ่งเข้าไปต้องประพฤติตนให้เรียบร้อย มีสัมมาคารวะ และต้องแต่งกายตามที่ประธานสภากำหนด บุคคลอื่นที่ไม่ใช่สมาชิกหรือเจ้าหน้าที่ เมื่อหมดภารกิจต้องออกนอกสถานที่ประชุมของสภา การแต่งกายของสมาชิกนั้นให้แต่งเครื่องแบบสมาชิกรัฐสภาหรือสากลนิยมหรือชุดพระราชทานหรือตามที่ประธานกำหนด ห้ามใช้เครื่องมือสื่อสารใด ๆ ซึ่งก่อให้เกิดการรบกวนในห้องประชุมสภา

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ กำหนดไว้ในข้อ ๑๗๔ วรรคแรก กำหนดให้ ผู้ใดฝ่าฝืนข้อบังคับนี้ ประธานมีอำนาจเตือน ห้ามปราม ให้ถอนคำพูด ห้ามพูดในเรื่องที่กำลังปรึกษากันอยู่ ให้กล่าวขอขมาในที่ประชุม หรือสั่งให้ออกไปจากที่ประชุม โดยมีหรือไม่มีกำหนดเวลาในครั้งนั้นก็ได้

สรุป

การประชุมสภาเป็นกลไกการทำงานที่สำคัญของสมาชิกรัฐสภาตามหลักการแบ่งแยกอำนาจในการปฏิบัติงานด้านนิติบัญญัติ ด้านการควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหาร รวมถึงการทำงานในด้านอื่น ๆ ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ โดยใช้กลไกการทำงานในการอภิปรายเสนอความคิดเห็นที่หลากหลายของสมาชิกในที่ประชุมสภา ซึ่งในการอภิปรายมักมีการกล่าวพาดพิงและใช้คำพูดที่ไม่เหมาะสมอยู่เสมอ ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีกรอบปฏิบัติของข้อบังคับการประชุมสภาในการควบคุมให้การประชุมเป็นไปด้วยความสงบ มีความเป็นระเบียบเรียบร้อย ไม่มีการฝ่าฝืนข้อบังคับการประชุม อันจะส่งผลให้สถาบันนิติบัญญัติสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ