ผลต่างระหว่างรุ่นของ "หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น"
สร้างหน้าด้วย " '''เรียบเรียงโดย''' กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร '''ผู้ทรงคุณวุฒิ..." |
ไม่มีความย่อการแก้ไข |
||
| บรรทัดที่ 8: | บรรทัดที่ 8: | ||
'''บทนำ''' | '''บทนำ''' | ||
| ในประเทศหรือรัฐที่มีการจัดโครงสร้าง[[การบริหารราชการแผ่นดิน|การบริหารราชการแผ่นดิน]]แบบมี[[ราชการส่วนท้องถิ่น|ราชการส่วนท้องถิ่น]] ล้วนแล้วแต่ยอมรับว่า[[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น|องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]]นั้นจะต้องมีความเป็นอิสระทั้งในแง่สถานะขององค์การ พื้นที่ อำนาจ การบริหารงานบุคคล และการคลัง ซึ่งความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแง่มุมต่าง ๆ เหล่านี้ เป็นไปเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถบริหารงานและจัดทำบริการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี ประชาชนในพื้นที่มีสิทธิเสรีภาพในการเลือกและกำหนดเจตจำนงทางการเมืองของตนได้ภายในกรอบของ[[กฎหมาย|กฎหมาย]]และ[[หลักการพื้นฐานแห่งรัฐ|หลักการพื้นฐานแห่งรัฐ]] เช่นนี้เอง “[[หลักแห่งการปกครองตนเอง|หลักแห่งการปกครองตนเอง]]ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” จึงได้รับการยอมรับนับถือว่าเป็นหลักการสำคัญเป็นพื้นฐานของรัฐหรือประเทศที่มี[[การปกครองส่วนท้องถิ่น|การปกครองส่วนท้องถิ่น]] | ||
ในกลุ่มประเทศสหภาพยุโรปนั้น หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นได้รับการรับรองและกำหนดไว้ใน “'''กฎบัตรสหภาพยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น'''” (European Charter of Local Self-Government) เนื้อหาและวัตถุประสงค์ของกฎบัตรดังกล่าวนี้ เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกกำหนดกฎเกณฑ์อย่างใด ๆ เพื่อเป็นรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในแง่การเมือง, การบริหาร และการคลัง ซึ่งกฎเกณฑ์เหล่านี้จะต้องปรากฏตัวในรูปของกฎหมายภายในประเทศหรือรัฐนั้น ๆ หรือบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ | ในกลุ่มประเทศสหภาพยุโรปนั้น หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นได้รับการรับรองและกำหนดไว้ใน “[[กฎบัตรสหภาพยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น|'''กฎบัตรสหภาพยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น''']]” (European Charter of Local Self-Government) เนื้อหาและวัตถุประสงค์ของกฎบัตรดังกล่าวนี้ เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกกำหนดกฎเกณฑ์อย่างใด ๆ เพื่อเป็นรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในแง่การเมือง, การบริหาร และการคลัง ซึ่งกฎเกณฑ์เหล่านี้จะต้องปรากฏตัวในรูปของกฎหมายภายในประเทศหรือรัฐนั้น ๆ หรือบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดยจะต้องมีองค์กรที่มาจาก[[การเลือกตั้ง|การเลือกตั้ง]]โดยทั่วไปของประชาชนในพื้นที่[[#_ftn1|[1]]] | ||
| | ||
| บรรทัดที่ 18: | บรรทัดที่ 18: | ||
หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมิได้มีนิยามที่ถูกกำหนดเอาไว้เป็นการเฉพาะในกฎหมาย ซึ่งในระบบกฎหมายต่างประเทศนั้น เท่าที่สำรวจพบว่ามีถ้อยคำที่ใกล้เคียงกันอยู่ คือคำว่า “The Principle of Local Self-Government” ในระบบกฎหมายอังกฤษ หรือคำว่า “Le principe de l'autonomie locale” ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส และคำว่า “Der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung” ในระบบกฎหมายเยอรมัน โดยเมื่อพิเคราะห์ถ้อยคำที่ใช้ในระบบกฎหมายต่าง ๆ พบว่า นัยของถ้อยคำนั้นมุ่งเน้นไปที่การปกครองตนเองของท้องถิ่นทั้งสิ้น ในฝรั่งเศสนั้นมีผู้อธิบายว่า หลักแห่งการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีนัยด้วยกันสองประการ คือ[[#_ftn2|[2]]] | หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมิได้มีนิยามที่ถูกกำหนดเอาไว้เป็นการเฉพาะในกฎหมาย ซึ่งในระบบกฎหมายต่างประเทศนั้น เท่าที่สำรวจพบว่ามีถ้อยคำที่ใกล้เคียงกันอยู่ คือคำว่า “The Principle of Local Self-Government” ในระบบกฎหมายอังกฤษ หรือคำว่า “Le principe de l'autonomie locale” ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส และคำว่า “Der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung” ในระบบกฎหมายเยอรมัน โดยเมื่อพิเคราะห์ถ้อยคำที่ใช้ในระบบกฎหมายต่าง ๆ พบว่า นัยของถ้อยคำนั้นมุ่งเน้นไปที่การปกครองตนเองของท้องถิ่นทั้งสิ้น ในฝรั่งเศสนั้นมีผู้อธิบายว่า หลักแห่งการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีนัยด้วยกันสองประการ คือ[[#_ftn2|[2]]] | ||
<u>ประการแรก</u> องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอิสระในการปกครองตนเองจากรัฐ กล่าวคือ ท้องถิ่นมีอิสระในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ซึ่งเป็นประโยชน์ร่วมกันของท้องถิ่นนั้น ๆ มีบุคลากร เครื่องไม้เครื่องมือและการคลังเป็นของตนเอง | <u>ประการแรก</u> องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอิสระในการปกครองตนเองจากรัฐ กล่าวคือ ท้องถิ่นมีอิสระในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ซึ่งเป็นประโยชน์ร่วมกันของท้องถิ่นนั้น ๆ มีบุคลากร เครื่องไม้เครื่องมือและการคลังเป็นของตนเอง รวมทั้งท้องถิ่นสามารถออก[[คำสั่งทางปกครอง|คำสั่งทางปกครอง]]และทำสัญญาได้ด้วยตนเอง | ||
<u>ประการที่สอง</u> | <u>ประการที่สอง</u> ความมีอิสระเมื่อเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นหรือ[[องค์การมหาชน|องค์การมหาชน]] (les établissements publics) ทั้งหลาย ซึ่งหมายถึงเมื่อกฎหมายได้บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดมีอำนาจหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นหรือองค์การมหาชนอื่น จะเข้าไปจัดทำกิจการที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายนั้นบัญญัติไว้ไม่ได้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์การมหาชนร่วมกันจัดทำกิจการนั้น นอกจากนี้ความเป็นอิสระยังหมายความว่า ห้ามมิให้มีการกำกับดูแลระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองด้วย | ||
สำหรับในประเทศไทยนั้นครั้งแรกที่มีการบัญญัติคำว่า “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ในระบบกฎหมายคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 มาตรา 214 ความว่า “''การจัดระเบียบการปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งนครหลวง ต้องเป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย''” และปรากฏว่า “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรสืบเนื่องกันมาจนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พ.ศ. 2550 | สำหรับในประเทศไทยนั้นครั้งแรกที่มีการบัญญัติคำว่า “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ในระบบกฎหมายคือ [[รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พุทธศักราช_2517|รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517]] มาตรา 214 ความว่า “''การจัดระเบียบการปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งนครหลวง ต้องเป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย''” และปรากฏว่า “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรสืบเนื่องกันมาจนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พ.ศ. 2550 | ||
ถ้าพิจารณาจากความเห็นของนักวิชาการ การตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกา และจากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หมายถึง การที่ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ย่อมมีสิทธิปกครองตนเอง มีองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น มีอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครองท้องถิ่นของตน ตลอดจนมีอิสระในการที่จะวินิจฉัยปัญหาต่าง ๆ ของท้องถิ่นได้ด้วยตนเอง รวมถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินแห่งท้องถิ่น[[#_ftn3|[3]]] | ถ้าพิจารณาจากความเห็นของนักวิชาการ การตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกา และจากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หมายถึง การที่ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ย่อมมีสิทธิปกครองตนเอง มีองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น มีอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครองท้องถิ่นของตน ตลอดจนมีอิสระในการที่จะวินิจฉัยปัญหาต่าง ๆ ของท้องถิ่นได้ด้วยตนเอง รวมถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินแห่งท้องถิ่น[[#_ftn3|[3]]] | ||
| บรรทัดที่ 32: | บรรทัดที่ 32: | ||
สอง เจตนารมณ์พิเศษ หมายถึง ความมุ่งหมายที่จะได้รับบริการสาธารณะที่มีลักษณะพิเศษจากการปกครองท้องถิ่น นอกเหนือจากเจตนารมณ์พื้นฐาน บริการสาธารณะเช่นว่านี้มักจะมีความยุ่งยากซับซ้อน หรือมีเทคนิคสูง หรือต้องใช้วิธีการพิเศษในการจัดทำและราษฎรในท้องถิ่นเห็นว่าท้องถิ่นของตนจำเป็นต้องมี และการปกครองท้องถิ่นอำนวยให้ได้ เช่น การมีระบบกำจัดน้ำเสีย การมีระบบขนส่งมวลชน เป็นต้น | สอง เจตนารมณ์พิเศษ หมายถึง ความมุ่งหมายที่จะได้รับบริการสาธารณะที่มีลักษณะพิเศษจากการปกครองท้องถิ่น นอกเหนือจากเจตนารมณ์พื้นฐาน บริการสาธารณะเช่นว่านี้มักจะมีความยุ่งยากซับซ้อน หรือมีเทคนิคสูง หรือต้องใช้วิธีการพิเศษในการจัดทำและราษฎรในท้องถิ่นเห็นว่าท้องถิ่นของตนจำเป็นต้องมี และการปกครองท้องถิ่นอำนวยให้ได้ เช่น การมีระบบกำจัดน้ำเสีย การมีระบบขนส่งมวลชน เป็นต้น | ||
ทั้งนี้รัฐธรรมนูญได้เคยบัญญัติกำหนดขอบเขตของการใช้อำนาจควบคุมกำกับดูของส่วนกลางที่มีต่อท้องถิ่นเอาไว้ว่า | ทั้งนี้รัฐธรรมนูญได้เคยบัญญัติกำหนดขอบเขตของการใช้อำนาจควบคุมกำกับดูของส่วนกลางที่มีต่อท้องถิ่นเอาไว้ว่า “[[การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น|การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]]ต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบของ[[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]] ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้”[[#_ftn5|[5]]] ย่อมแสดงให้เห็นถึงความสำคัญที่รัฐส่วนกลางเคารพต่อเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น | ||
| | ||
| บรรทัดที่ 49: | บรรทัดที่ 49: | ||
'''เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นดังที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้มิได้[[#_ftn6|[6]]]''' | '''เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นดังที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้มิได้[[#_ftn6|[6]]]''' | ||
สำหรับประเทศไทยนั้น ได้มีการบัญญัติรับรอง “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” | สำหรับประเทศไทยนั้น ได้มีการบัญญัติรับรอง “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” เอาไว้ในรัฐธรรมนูญนับตั้งแต่[[รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พุทธศักราช_2517|รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517]] เป็นต้นมา ทำให้สถานะของหลักการดังกล่าวนี้มีค่าบังคับระดับรัฐธรรมนูญซึ่ง[[ฝ่ายนิติบัญญัติ|ฝ่ายนิติบัญญัติ]]จะตรากฎหมายออกมาขัดหรือแย้งมิได้ อนึ่งสมควรกล่าวด้วยว่า ผลของการยอมรับหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยสืบมานี้ อาจถือได้ว่าเป็นการยอมรับนับถือให้หลักการดังกล่าวเป็น “ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมี[[พระมหากษัตริย์|พระมหากษัตริย์]]ทรงเป็นประมุข” ในฐานะหลักกฎหมายทั่วไปทางมหาชน | ||
กล่าวโดยสรุป หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในทางวิชาการมักมีการนำมาอธิบายปะปนกันหรือใช้แทนกันจนอาจเกิดความสับสนปนเปไปได้มาก อย่างไรก็ตาม ถ้ากล่าวจนถึงที่สุดแล้วทั้งสองคำนี้แม้มีความหมายแทบจะเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน แต่สถานะในทางกฎหมายนั้นแตกต่างกัน กล่าวคือ “ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” นั้น จัดเป็นหลักการทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้อง เป็นองค์ประกอบสำคัญที่จะขาดเสียมิได้หากองค์กรของรัฐที่เกิดจากกระจายอำนาจนั้นจะมีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะที่ | กล่าวโดยสรุป หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในทางวิชาการมักมีการนำมาอธิบายปะปนกันหรือใช้แทนกันจนอาจเกิดความสับสนปนเปไปได้มาก อย่างไรก็ตาม ถ้ากล่าวจนถึงที่สุดแล้วทั้งสองคำนี้แม้มีความหมายแทบจะเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน แต่สถานะในทางกฎหมายนั้นแตกต่างกัน กล่าวคือ “ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” นั้น จัดเป็นหลักการทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้อง เป็นองค์ประกอบสำคัญที่จะขาดเสียมิได้หากองค์กรของรัฐที่เกิดจากกระจายอำนาจนั้นจะมีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะที่ “[[หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น|หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น]]” มีฐานะเป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย (Legal Norm) กรณีที่ได้บัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ หลักการนี้จะมีฐานะหรือค่าบังคับเช่นเดียวกับ[[รัฐธรรมนูญ|รัฐธรรมนูญ]] หรือกรณีหากมิได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ก็ยังต้องถือว่ามีฐานะเป็น “[[หลักกฎหมายทั่วไป|หลักกฎหมายทั่วไป]]” ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่นั่นเอง | ||
| | ||
รุ่นแก้ไขปัจจุบันเมื่อ 19:27, 1 ธันวาคม 2562
เรียบเรียงโดย กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล
บทนำ
ในประเทศหรือรัฐที่มีการจัดโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินแบบมีราชการส่วนท้องถิ่น ล้วนแล้วแต่ยอมรับว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะต้องมีความเป็นอิสระทั้งในแง่สถานะขององค์การ พื้นที่ อำนาจ การบริหารงานบุคคล และการคลัง ซึ่งความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแง่มุมต่าง ๆ เหล่านี้ เป็นไปเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถบริหารงานและจัดทำบริการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี ประชาชนในพื้นที่มีสิทธิเสรีภาพในการเลือกและกำหนดเจตจำนงทางการเมืองของตนได้ภายในกรอบของกฎหมายและหลักการพื้นฐานแห่งรัฐ เช่นนี้เอง “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” จึงได้รับการยอมรับนับถือว่าเป็นหลักการสำคัญเป็นพื้นฐานของรัฐหรือประเทศที่มีการปกครองส่วนท้องถิ่น
ในกลุ่มประเทศสหภาพยุโรปนั้น หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นได้รับการรับรองและกำหนดไว้ใน “กฎบัตรสหภาพยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (European Charter of Local Self-Government) เนื้อหาและวัตถุประสงค์ของกฎบัตรดังกล่าวนี้ เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกกำหนดกฎเกณฑ์อย่างใด ๆ เพื่อเป็นรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในแง่การเมือง, การบริหาร และการคลัง ซึ่งกฎเกณฑ์เหล่านี้จะต้องปรากฏตัวในรูปของกฎหมายภายในประเทศหรือรัฐนั้น ๆ หรือบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดยจะต้องมีองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งโดยทั่วไปของประชาชนในพื้นที่[1]
ความหมายและลักษณะ
หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมิได้มีนิยามที่ถูกกำหนดเอาไว้เป็นการเฉพาะในกฎหมาย ซึ่งในระบบกฎหมายต่างประเทศนั้น เท่าที่สำรวจพบว่ามีถ้อยคำที่ใกล้เคียงกันอยู่ คือคำว่า “The Principle of Local Self-Government” ในระบบกฎหมายอังกฤษ หรือคำว่า “Le principe de l'autonomie locale” ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส และคำว่า “Der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung” ในระบบกฎหมายเยอรมัน โดยเมื่อพิเคราะห์ถ้อยคำที่ใช้ในระบบกฎหมายต่าง ๆ พบว่า นัยของถ้อยคำนั้นมุ่งเน้นไปที่การปกครองตนเองของท้องถิ่นทั้งสิ้น ในฝรั่งเศสนั้นมีผู้อธิบายว่า หลักแห่งการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีนัยด้วยกันสองประการ คือ[2]
ประการแรก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอิสระในการปกครองตนเองจากรัฐ กล่าวคือ ท้องถิ่นมีอิสระในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ซึ่งเป็นประโยชน์ร่วมกันของท้องถิ่นนั้น ๆ มีบุคลากร เครื่องไม้เครื่องมือและการคลังเป็นของตนเอง รวมทั้งท้องถิ่นสามารถออกคำสั่งทางปกครองและทำสัญญาได้ด้วยตนเอง
ประการที่สอง ความมีอิสระเมื่อเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นหรือองค์การมหาชน (les établissements publics) ทั้งหลาย ซึ่งหมายถึงเมื่อกฎหมายได้บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดมีอำนาจหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นหรือองค์การมหาชนอื่น จะเข้าไปจัดทำกิจการที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายนั้นบัญญัติไว้ไม่ได้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์การมหาชนร่วมกันจัดทำกิจการนั้น นอกจากนี้ความเป็นอิสระยังหมายความว่า ห้ามมิให้มีการกำกับดูแลระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองด้วย
สำหรับในประเทศไทยนั้นครั้งแรกที่มีการบัญญัติคำว่า “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ในระบบกฎหมายคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 มาตรา 214 ความว่า “การจัดระเบียบการปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งนครหลวง ต้องเป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย” และปรากฏว่า “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรสืบเนื่องกันมาจนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พ.ศ. 2550
ถ้าพิจารณาจากความเห็นของนักวิชาการ การตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกา และจากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หมายถึง การที่ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ย่อมมีสิทธิปกครองตนเอง มีองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น มีอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครองท้องถิ่นของตน ตลอดจนมีอิสระในการที่จะวินิจฉัยปัญหาต่าง ๆ ของท้องถิ่นได้ด้วยตนเอง รวมถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินแห่งท้องถิ่น[3]
มีข้อสังเกตว่า คำว่า “เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” นั้น สามารถจำแนกออกได้เป็น 2 ลักษณะคือ[4]
หนึ่ง เจตนารมณ์พื้นฐาน หรือที่เรียกอีกอย่างหนึ่งว่าเจตนารมณ์ทั่วไป หมายถึงความมุ่งหมายของราษฎรในท้องถิ่นที่จะได้รับบริการสาธารณะพื้นฐานจากการปกครองท้องถิ่น บริการสาธารณะเช่นว่านี้มีลักษณะที่ไม่ยุ่งยากซับซ้อนหรือไม่มีเทคนิคสูงในการจัดทำ เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของประชาชนในท้องถิ่น
สอง เจตนารมณ์พิเศษ หมายถึง ความมุ่งหมายที่จะได้รับบริการสาธารณะที่มีลักษณะพิเศษจากการปกครองท้องถิ่น นอกเหนือจากเจตนารมณ์พื้นฐาน บริการสาธารณะเช่นว่านี้มักจะมีความยุ่งยากซับซ้อน หรือมีเทคนิคสูง หรือต้องใช้วิธีการพิเศษในการจัดทำและราษฎรในท้องถิ่นเห็นว่าท้องถิ่นของตนจำเป็นต้องมี และการปกครองท้องถิ่นอำนวยให้ได้ เช่น การมีระบบกำจัดน้ำเสีย การมีระบบขนส่งมวลชน เป็นต้น
ทั้งนี้รัฐธรรมนูญได้เคยบัญญัติกำหนดขอบเขตของการใช้อำนาจควบคุมกำกับดูของส่วนกลางที่มีต่อท้องถิ่นเอาไว้ว่า “การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้”[5] ย่อมแสดงให้เห็นถึงความสำคัญที่รัฐส่วนกลางเคารพต่อเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น
สถานะของหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น
กฎบัตรสหภาพยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (European Charter of Local Self-Government) เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกกำหนดกฎเกณฑ์อย่างใด ๆ เพื่อเป็นรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งกฎเกณฑ์เหล่านี้จะต้องปรากฏตัวในรูปของกฎหมายภายในประเทศหรือรัฐนั้น ๆ หรือบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
ในกรณีที่บัญญัติรับรองหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญจะส่งผลในทางกฎหมายคือ
- หลักการดังกล่าวมีค่าบังคับทางกฎหมายในระดับรัฐธรรมนูญ (valeur constitutionnelle) ซึ่งเมื่อพิจารณาตามลำดับชั้นของกฎหมายแล้ว ก็ย่อมมีค่าบังคับสูงกว่ากฎหมายในระดับที่ต่ำกว่าลงมาไม่ว่าจะเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญซึ่งมีค่าบังคับสูงกว่าพระราชบัญญัติ (valeur super législative) กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติเองและกฎหมายลำดับรองอื่น ๆ
- กฎหมายในระดับต่ำกว่าจะขัดหรือแย้งกับเนื้อหาของหลักแห่งการปกครองตนเองตาม
เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นดังที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้มิได้[6]
สำหรับประเทศไทยนั้น ได้มีการบัญญัติรับรอง “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” เอาไว้ในรัฐธรรมนูญนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 เป็นต้นมา ทำให้สถานะของหลักการดังกล่าวนี้มีค่าบังคับระดับรัฐธรรมนูญซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติจะตรากฎหมายออกมาขัดหรือแย้งมิได้ อนึ่งสมควรกล่าวด้วยว่า ผลของการยอมรับหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยสืบมานี้ อาจถือได้ว่าเป็นการยอมรับนับถือให้หลักการดังกล่าวเป็น “ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ในฐานะหลักกฎหมายทั่วไปทางมหาชน
กล่าวโดยสรุป หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในทางวิชาการมักมีการนำมาอธิบายปะปนกันหรือใช้แทนกันจนอาจเกิดความสับสนปนเปไปได้มาก อย่างไรก็ตาม ถ้ากล่าวจนถึงที่สุดแล้วทั้งสองคำนี้แม้มีความหมายแทบจะเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน แต่สถานะในทางกฎหมายนั้นแตกต่างกัน กล่าวคือ “ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” นั้น จัดเป็นหลักการทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้อง เป็นองค์ประกอบสำคัญที่จะขาดเสียมิได้หากองค์กรของรัฐที่เกิดจากกระจายอำนาจนั้นจะมีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะที่ “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” มีฐานะเป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย (Legal Norm) กรณีที่ได้บัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ หลักการนี้จะมีฐานะหรือค่าบังคับเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ หรือกรณีหากมิได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ก็ยังต้องถือว่ามีฐานะเป็น “หลักกฎหมายทั่วไป” ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่นั่นเอง
บรรณานุกรม
พรชัย รัศมีแพทย์. หลักกฎหมายการปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 4.นนทบุรี: สำนักพิมพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2541.
สมคิด เลิศไพฑูรย์. กฎหมายการปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา, 2547.
BOURDON Jacques, PONTIER Jean-Marie et RICCI Jean-Claude. Droit des collectivités territoriales. Paris: P.U.F, 1987.
พนม เอี่ยมประยูร. “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นในฐานะที่เป็นหลักกฎหมายซึ่งมีค่าบังคับในระดับรัฐธรรมนูญ.” อาจาริยบูชา หนังสือรวมบทความทางวิชาการ เพื่อเป็นอนุสรณ์แด่ศาสตราจารย์ไพโรจน์ ชัยนาม.กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2538.
[1] Please see, European Charter of Local Self-Government.
[2] Jacques BOURDON, Jean-Marie PONTIER et Jean-Claude RICCI, Droit des collectivités territoriales (Paris: P.U.F, 1987), p. 130-140. อ้างถึงใน สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา, 2547), น. 92-93.
[3] สมคิด เลิศไพฑูรย์, เพิ่งอ้าง, น. 286.
[4] พรชัย รัศมีแพทย์, หลักกฎหมายการปกครองท้องถิ่นไทย, พิมพ์ครั้งที่ 4 (นนทบุรี: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2541), น. 18.
[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 282. และมีข้อความทำนองเดียวกันนี้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 283.
[6] พนม เอี่ยมประยูร, “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นในฐานะที่เป็นหลักกฎหมายซึ่งมีค่าบังคับในระดับรัฐธรรมนูญ,” อาจาริยบูชา หนังสือรวมบทความทางวิชาการเพื่อเป็นอนุสรณ์แด่ศาสตราจารย์ไพโรจน์ ชัยนาม (กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2538), น. 263.
