ผลต่างระหว่างรุ่นของ "การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น"
หน้าที่ถูกสร้างด้วย ''''เรียบเรียงโดย''' : ศรัณย์ จิระพงษ์สุวรรณ '''ผู้ทรงค...' |
ไม่มีความย่อการแก้ไข |
||
| (ไม่แสดง 1 รุ่นระหว่างกลางโดยผู้ใช้คนเดียวกัน) | |||
| บรรทัดที่ 5: | บรรทัดที่ 5: | ||
---- | ---- | ||
ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา 282 | ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา 282<ref>รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มาตรา 282 การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชน ในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมและจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้ | ||
ในการกำกับดูแลตามวรรคหนึ่ง ให้มีการกำหนดมาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกไปปฏิบัติได้เอง โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างในระดับของการพัฒนาและประสิทธิภาพในการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบ โดยไม่กระทบต่อความสามารถในการตัดสินใจดำเนินงานตามความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งจัดให้มีกลไกการตรวจสอบการดำเนินงานโดยประชาชนเป็นหลัก</ref>ซึ่งให้ความสำคัญของ[[การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]] โดยระบุว่าเป็นหนึ่งในกระบวนการควบคุมตรวจสอบและปรับปรุงแก้ไขการบริหารงานท้องถิ่น ให้บรรลุเป้าหมายการของ[[การบริการสาธารณะ]]ที่กำหนดไว้เพื่อให้เกิด[[ประสิทธิภาพ]]และ[[ประสิทธิผล]]สูงสุด เนื่องมาจากมีกรณีของการบริการสาธารณะที่เกิดการเบี่ยงเบนไม่เป็นไปตามแนวทางที่กำหนด(course of action)<ref>มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. หลักการบริหารท้องถิ่น. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ,2551. </ref> ไว้ | |||
==ความหมายของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น== | ==ความหมายของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น== | ||
การกำกับดูแลหมายถึง ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานตามหลัก[[การบริหารราชการแผ่นดิน]]แบบกระจายอำนาจ ที่หน่วยงานหนึ่งมีอำนาจในการควบคุมอีกหน่วยงานหนึ่งที่อยู่ในการกำกับดูแลให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตาม[[กฎหมาย]]หรือตามอำนาจหน้าที่ หรืออำนาจที่องค์กรที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์กรอื่นในการให้องค์กรนั้นๆทำงานภายใต้กฎหมาย | การกำกับดูแลหมายถึง ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานตามหลัก[[การบริหารราชการแผ่นดิน]]แบบกระจายอำนาจ ที่หน่วยงานหนึ่งมีอำนาจในการควบคุมอีกหน่วยงานหนึ่งที่อยู่ในการกำกับดูแลให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตาม[[กฎหมาย]]หรือตามอำนาจหน้าที่ หรืออำนาจที่องค์กรที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์กรอื่นในการให้องค์กรนั้นๆทำงานภายใต้กฎหมาย <ref>สมคิด เลิศไพฑูรย์. การกระจายอำนาจตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2543. </ref> | ||
การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงมีลักษณะเป็นการควบคุมกำกับดูแลการดำเนินงานบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความสำคัญต่อการบริหารท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล หลักการของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 ประการ คือ | การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงมีลักษณะเป็นการควบคุมกำกับดูแลการดำเนินงานบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความสำคัญต่อการบริหารท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล หลักการของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 ประการ<ref>โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2543. </ref> คือ | ||
'''1.การกำกับดูแลในระดับชาติ''' โดยกระทำได้ใน 3 ลักษณะ | '''1.การกำกับดูแลในระดับชาติ''' โดยกระทำได้ใน 3 ลักษณะ | ||
1) การกำกับดูแลโดย[[กระบวนการนิติบัญญัติ]] (Legislative Control) ดังเช่น กระบวนการกำกับดูแลโดย[[รัฐสภา]](Parliamentary Control) ดังเช่น สหราชอาณาจักร เป็นต้น | 1) การกำกับดูแลโดย[[กระบวนการนิติบัญญัติ]] (Legislative Control) ดังเช่น กระบวนการกำกับดูแลโดย[[รัฐสภา]](Parliamentary Control) ดังเช่น สหราชอาณาจักร<ref>วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น เปรียบเทรียบ : อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่นและไทย. กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์, 2541. </ref> เป็นต้น | ||
2) การกำกับดูแลโดยกระบวนการบริหาร (Administrative Control) เป็นการกำกับดูแลโดยการบริหาร มีลักษณะมุ่งเน้นการดำเนินการเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่ส่งผลต่อ รูปแบบ โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังเช่น [[พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518]] เป็นต้น | 2) การกำกับดูแลโดยกระบวนการบริหาร (Administrative Control) เป็นการกำกับดูแลโดยการบริหาร มีลักษณะมุ่งเน้นการดำเนินการเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่ส่งผลต่อ รูปแบบ โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังเช่น [[พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518]] เป็นต้น | ||
| บรรทัดที่ 23: | บรรทัดที่ 24: | ||
'''2.การกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น''' | '''2.การกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น''' | ||
การกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น เป็นการอยู่บนพื้นฐานความคิดของ [[การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาล]] (Good Governance) ซึ่งแนวคิดดังที่กล่าวมาเข้ามามีอิทธิพลในการบริหารงานท้องถิ่นอย่างมากในปัจจุบัน | การกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น เป็นการอยู่บนพื้นฐานความคิดของ [[การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาล]]<ref>แนวคิดธรรมาภิบาล มีหลักเกณฑ์พื้นฐานคือ 1.หลักนิติธรรม 2.หลักคุณธรรม 3.หลักความโปร่งใส 4.หลักการมีส่วนร่วม 5.หลักความรับผิดชอบ 6.หลักความคุ้มค่า</ref> (Good Governance) ซึ่งแนวคิดดังที่กล่าวมาเข้ามามีอิทธิพลในการบริหารงานท้องถิ่นอย่างมากในปัจจุบัน | ||
1) [[หลักนิติธรรม]] (Rule of Law) หมายถึง การใช้กฎหมายเป็นหลักในการปกครองโดยตรา[[กฎหมาย]]ที่ถูกต้อง[[เป็นธรรม]] การบังคับ การให้เป็นไปตามกฎหมาย การกำหนดกฎกติกาและการปฏิบัติตามกฎกติกาที่ตกลงกันไว้อย่างเคร่งครัดโดยคำนึงถึง[[สิทธิ]] [[เสรีภาพ]] ความยุติธรรมของสมาชิกในสังคม | 1) [[หลักนิติธรรม]] (Rule of Law) หมายถึง การใช้กฎหมายเป็นหลักในการปกครองโดยตรา[[กฎหมาย]]ที่ถูกต้อง[[เป็นธรรม]] การบังคับ การให้เป็นไปตามกฎหมาย การกำหนดกฎกติกาและการปฏิบัติตามกฎกติกาที่ตกลงกันไว้อย่างเคร่งครัดโดยคำนึงถึง[[สิทธิ]] [[เสรีภาพ]] ความยุติธรรมของสมาชิกในสังคม | ||
| บรรทัดที่ 41: | บรรทัดที่ 42: | ||
==รูปแบบการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น== | ==รูปแบบการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น== | ||
โดยทั่วไปแล้วการกำกับดูแลหรือตรวจสอบการบริหารงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นมักจะพบในสองลักษณะ ลักษณะแรกเป็นการควบคุมหรือตรวจสอบโดยหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง ลักษณะที่สองเป็นการตรวจสอบโดยประชาชน[[ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง]]หรือ[[พลเมือง]] (Electorates or citizens) ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ อาจทั้งโดยลักษณะปัจเจกบุคคล (Individual) หรือกลุ่มบุคคล หรือองค์กรที่มิใช่รัฐ รูปแบบที่ปรากฏในลักษณะแรกนั้นเป็นรูปแบบที่คุ้นเคยและเป็นที่รับรู้กันมานาน สามารถแยกได้เป็นสองรูปแบบ คือ | โดยทั่วไปแล้วการกำกับดูแลหรือตรวจสอบการบริหารงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นมักจะพบในสองลักษณะ ลักษณะแรกเป็นการควบคุมหรือตรวจสอบโดยหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง ลักษณะที่สองเป็นการตรวจสอบโดยประชาชน[[ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง]]หรือ[[พลเมือง]] (Electorates or citizens) ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ อาจทั้งโดยลักษณะปัจเจกบุคคล (Individual) หรือกลุ่มบุคคล หรือองค์กรที่มิใช่รัฐ<ref>โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2543. </ref> รูปแบบที่ปรากฏในลักษณะแรกนั้นเป็นรูปแบบที่คุ้นเคยและเป็นที่รับรู้กันมานาน สามารถแยกได้เป็นสองรูปแบบ คือ | ||
1. การกำกับดูแลโดย[[สมาชิกสภาท้องถิ่น]] ซึ่งมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับฝ่ายบริหาร โดย | 1. การกำกับดูแลโดย[[สมาชิกสภาท้องถิ่น]] ซึ่งมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับฝ่ายบริหาร โดย | ||
| บรรทัดที่ 48: | บรรทัดที่ 49: | ||
2. การกำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบโดยหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐ โดยเฉพาะหน่วยงานที่เป็นตัวแทน[[รัฐบาลกลาง]] ทั้งนี้ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ซึ่งในลักษณะเช่นนี้ทำให้กระบวนการตรวจสอบฝ่ายบริหารของ[[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]]แตกต่างจากการตรวจสอบ ฝ่ายบริหารของการเมืองหรือการปกครองระดับชาติ ในประเด็นนี้มีรายละเอียดที่แตกต่างกันในวิธีปฏิบัติของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรัฐแบบสหพันธ์รัฐ (Federation state) เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย และเยอรมัน เป็นต้น กับรัฐในแบบรัฐเดี่ยว (Unitary state) เช่น อังกฤษ นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น และไทย เป็นต้น | 2. การกำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบโดยหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐ โดยเฉพาะหน่วยงานที่เป็นตัวแทน[[รัฐบาลกลาง]] ทั้งนี้ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ซึ่งในลักษณะเช่นนี้ทำให้กระบวนการตรวจสอบฝ่ายบริหารของ[[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]]แตกต่างจากการตรวจสอบ ฝ่ายบริหารของการเมืองหรือการปกครองระดับชาติ ในประเด็นนี้มีรายละเอียดที่แตกต่างกันในวิธีปฏิบัติของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรัฐแบบสหพันธ์รัฐ (Federation state) เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย และเยอรมัน เป็นต้น กับรัฐในแบบรัฐเดี่ยว (Unitary state) เช่น อังกฤษ นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น และไทย เป็นต้น | ||
ในกรณีของไทยซึ่งเป็นประเภท[[รัฐเดี่ยว]] (Unitary state) และมีวิวัฒนาการ การเกิดขึ้นของรัฐชาติ (The formation of nation – state) โดย[[การรวมศูนย์]] (Centralization) ในทุก ๆ ด้านไม่ว่าเศรษฐกิจ การเมือง สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และอื่น ๆ และเข้าสู่ส่วนกลางมาตั้งแต่เริ่มต้น คือ ประมาณปลายศตวรรษที่ 19 หรือสมัย[[รัชกาลที่ 5]] (Chulalongkorn Period) ที่เรียกกันว่า [[การปฏิรูป]]ให้ทันสมัย (Modernization Reform) จุดเริ่มต้นของความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นไทยในรัฐสมัยใหม่ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบใด ([[สุขาภิบาล]] [[ เทศบาล]] [[องค์การบริหารส่วนตำบล]] และ[[องค์การบริหารส่วนจังหวัด]]) จึงเป็น การควบคุมและดูแลแบบเบ็ดเสร็จโดยราชการส่วนกลาง ดังจะเห็นได้ว่าในระยะแรกข้าราชการจากส่วนกลางซึ่งถูกแต่งตั้งมาประจำอยู่ส่วนภูมิภาคในจังหวัดต่าง ๆ จะเป็นผู้ดำเนินการการปกครองท้องถิ่นเอง แม้ว่าในภายหลังต่อมาในบางรูปแบบของหน่วยการปกครองท้องถิ่น เช่น เทศบาล จะเปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกผู้บริหารท้องถิ่นได้เองแต่กระบวนการบริหารงานท้องถิ่นไม่ว่า ด้านการจัดโครงสร้างขององค์กรการบริหารงานบุคคล การจัดการด้านการคลัง การจัดเก็บภาษี การจัดทำแผนอำนาจการอนุมัติต่าง ๆ และอื่น ๆ ยังค่อนข้างถูกกำกับและตรวจสอบโดยราชการส่วนกลาง โดยเฉพาะจากกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นต้นสังกัด | ในกรณีของไทยซึ่งเป็นประเภท[[รัฐเดี่ยว]] (Unitary state) และมีวิวัฒนาการ การเกิดขึ้นของรัฐชาติ (The formation of nation – state) โดย[[การรวมศูนย์]] (Centralization) ในทุก ๆ ด้านไม่ว่าเศรษฐกิจ การเมือง สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และอื่น ๆ และเข้าสู่ส่วนกลางมาตั้งแต่เริ่มต้น คือ ประมาณปลายศตวรรษที่ 19 หรือสมัย[[รัชกาลที่ 5]] (Chulalongkorn Period) ที่เรียกกันว่า [[การปฏิรูป]]ให้ทันสมัย (Modernization Reform) จุดเริ่มต้นของความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นไทยในรัฐสมัยใหม่ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบใด ([[สุขาภิบาล]] [[ เทศบาล]] [[องค์การบริหารส่วนตำบล]] และ[[องค์การบริหารส่วนจังหวัด]]) จึงเป็น การควบคุมและดูแลแบบเบ็ดเสร็จโดยราชการส่วนกลาง<ref>ธเนศวร์ เจริญเมือง. เทศบาลในทศวรรษหน้า เลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง. เชียงใหม่: โครงการศึกษาการปกครองท้องถิ่น คณะสังคมศาสตร์, 2542. </ref> ดังจะเห็นได้ว่าในระยะแรกข้าราชการจากส่วนกลางซึ่งถูกแต่งตั้งมาประจำอยู่ส่วนภูมิภาคในจังหวัดต่าง ๆ จะเป็นผู้ดำเนินการการปกครองท้องถิ่นเอง แม้ว่าในภายหลังต่อมาในบางรูปแบบของหน่วยการปกครองท้องถิ่น เช่น เทศบาล จะเปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกผู้บริหารท้องถิ่นได้เองแต่กระบวนการบริหารงานท้องถิ่นไม่ว่า ด้านการจัดโครงสร้างขององค์กรการบริหารงานบุคคล การจัดการด้านการคลัง การจัดเก็บภาษี การจัดทำแผนอำนาจการอนุมัติต่าง ๆ และอื่น ๆ ยังค่อนข้างถูกกำกับและตรวจสอบโดยราชการส่วนกลาง โดยเฉพาะจากกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นต้นสังกัด | ||
ดังนั้น [[รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย]]ในยุคหลังจึงต้องพยายามเปิดช่องให้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตามความจำเป็น กำหนดมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเข้มงวดมาก ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาขาดไร้ซึ่งความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ในอนาคตหากรัฐให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นและปรับปรุงแก้ไขมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแนวทางที่กล่าวมาแล้วข้างต้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 281 และมาตรา 282 อีกทั้งยังเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนในระดับท้องถิ่นปกครองกันเองอย่างแท้จริง อันเป็นการสร้างรากฐานของท้องถิ่นให้มีความมั่นคง ซึ่งก็จะส่งผลดีต่อประเทศชาติต่อไปในอนาคตข้างหน้าอย่างแน่นอน | ดังนั้น [[รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย]]ในยุคหลังจึงต้องพยายามเปิดช่องให้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตามความจำเป็น กำหนดมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเข้มงวดมาก ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาขาดไร้ซึ่งความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ในอนาคตหากรัฐให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นและปรับปรุงแก้ไขมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแนวทางที่กล่าวมาแล้วข้างต้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 281<ref> รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มาตรา 281 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำ บริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่ ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ</ref> และมาตรา 282 อีกทั้งยังเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนในระดับท้องถิ่นปกครองกันเองอย่างแท้จริง อันเป็นการสร้างรากฐานของท้องถิ่นให้มีความมั่นคง ซึ่งก็จะส่งผลดีต่อประเทศชาติต่อไปในอนาคตข้างหน้าอย่างแน่นอน | ||
==อ้างอิง== | ==อ้างอิง== | ||
รุ่นแก้ไขปัจจุบันเมื่อ 13:03, 19 กรกฎาคม 2559
เรียบเรียงโดย : ศรัณย์ จิระพงษ์สุวรรณ
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล
ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา 282[1]ซึ่งให้ความสำคัญของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยระบุว่าเป็นหนึ่งในกระบวนการควบคุมตรวจสอบและปรับปรุงแก้ไขการบริหารงานท้องถิ่น ให้บรรลุเป้าหมายการของการบริการสาธารณะที่กำหนดไว้เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด เนื่องมาจากมีกรณีของการบริการสาธารณะที่เกิดการเบี่ยงเบนไม่เป็นไปตามแนวทางที่กำหนด(course of action)[2] ไว้
ความหมายของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การกำกับดูแลหมายถึง ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานตามหลักการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ ที่หน่วยงานหนึ่งมีอำนาจในการควบคุมอีกหน่วยงานหนึ่งที่อยู่ในการกำกับดูแลให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายหรือตามอำนาจหน้าที่ หรืออำนาจที่องค์กรที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์กรอื่นในการให้องค์กรนั้นๆทำงานภายใต้กฎหมาย [3]
การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงมีลักษณะเป็นการควบคุมกำกับดูแลการดำเนินงานบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความสำคัญต่อการบริหารท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล หลักการของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 ประการ[4] คือ
1.การกำกับดูแลในระดับชาติ โดยกระทำได้ใน 3 ลักษณะ
1) การกำกับดูแลโดยกระบวนการนิติบัญญัติ (Legislative Control) ดังเช่น กระบวนการกำกับดูแลโดยรัฐสภา(Parliamentary Control) ดังเช่น สหราชอาณาจักร[5] เป็นต้น
2) การกำกับดูแลโดยกระบวนการบริหาร (Administrative Control) เป็นการกำกับดูแลโดยการบริหาร มีลักษณะมุ่งเน้นการดำเนินการเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่ส่งผลต่อ รูปแบบ โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังเช่น พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518 เป็นต้น
3) การกำกับดูแลโดยกระบวนการยุติธรรม(Judicial Control) เป็นการสะท้อนให้เห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมามิใช่มีอิสระหรืออัตตาณัติ(Autonomy) ที่ขาดจากการกำกับดูแลของกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม
2.การกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น
การกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น เป็นการอยู่บนพื้นฐานความคิดของ การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาล[6] (Good Governance) ซึ่งแนวคิดดังที่กล่าวมาเข้ามามีอิทธิพลในการบริหารงานท้องถิ่นอย่างมากในปัจจุบัน
1) หลักนิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง การใช้กฎหมายเป็นหลักในการปกครองโดยตรากฎหมายที่ถูกต้องเป็นธรรม การบังคับ การให้เป็นไปตามกฎหมาย การกำหนดกฎกติกาและการปฏิบัติตามกฎกติกาที่ตกลงกันไว้อย่างเคร่งครัดโดยคำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพ ความยุติธรรมของสมาชิกในสังคม
2) หลักคุณธรรม (Ethics) หมายถึง การยึดมั่นความถูกต้องดีงาม การส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน
3) หลักความโปร่งใส (Transparency) หมายถึง การสร้างความไว้วางใจของคนในชาติร่วมกัน โดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์การทุกวงการให้มีความโปร่งใส และประชาชนสามารถตรวจสอบงานของภาครัฐได้
4) หลักการมีส่วนร่วม (Participation) หมายถึง การเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการรับรู้ และเสนอความคิดเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญของท้องถิ่น
5) หลักความรับผิดชอบ (Accountability) หมายถึง การตระหนักในสิทธิและหน้าที่ ความสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมและท้องถิ่น การใส่ใจปัญหาสาธารณะของท้องถิ่น รวมถึงการกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการยอมรับในความเห็นที่แตกต่างกันและกล้าที่จะยอมรับผลดีและเสียจากการกระทำของตนในระดับภาครัฐ
6) หลักความคุ้มค่า (Value for Money) หมายถึง การบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรที่มีจำกัด เพื่อเกิดผลประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม รวมถึงเลือกนำเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้พิจารณาอย่างเป็นระบบและต่อเนื่อง
ดังนั้น หากจะให้การกำกับดูแลการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เกิดผลสำเร็จจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงระบบและกระบวนการที่เหมาะสมดังที่กล่าวมาข้างต้น
รูปแบบการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
โดยทั่วไปแล้วการกำกับดูแลหรือตรวจสอบการบริหารงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นมักจะพบในสองลักษณะ ลักษณะแรกเป็นการควบคุมหรือตรวจสอบโดยหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง ลักษณะที่สองเป็นการตรวจสอบโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งหรือพลเมือง (Electorates or citizens) ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ อาจทั้งโดยลักษณะปัจเจกบุคคล (Individual) หรือกลุ่มบุคคล หรือองค์กรที่มิใช่รัฐ[7] รูปแบบที่ปรากฏในลักษณะแรกนั้นเป็นรูปแบบที่คุ้นเคยและเป็นที่รับรู้กันมานาน สามารถแยกได้เป็นสองรูปแบบ คือ
1. การกำกับดูแลโดยสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับฝ่ายบริหาร โดย หลักการแล้ว บุคคลผู้มีสถานะดังกล่าวจะทำหน้าที่แทนประชาชนผู้เลือกตนเข้าไปในการกำกับแลฝ่ายบริหารให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของท้องถิ่น รวมทั้งการปฏิบัติที่ถูกต้องตามกฎหมายและมีความโปร่งใสในการทำงาน โดยกฎหมายได้ให้สิทธิและอำนาจแก่ฝ่ายสภาท้องถิ่นไว้ในการเสนอแนะ การซักถาม การอภิปราย การลงมติไม่ไว้วางใจ การถอดถอนและอื่น ๆ เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแล แต่กลไกการกำกับดูแลและตรวจสอบควบคุมการบริหารงานในลักษณะเช่นนี้ของประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative democracy) บ่อยครั้งถูกตั้งข้อสงสัยว่าไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ไม่เอาจริงเอาจังกับปัญหาที่เกิดขึ้น จนกระทั่งการสมยอมหรือแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ส่วนตัวกับฝ่ายบริหาร จึงทำให้มีการรับรองหรือส่งเสริมบทบาทประชาชนในการมีส่วนร่วมการตรวจสอบและควบคุมโดยตรงอีกทางหนึ่ง ที่เรียกกันว่า ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory democracy)
2. การกำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบโดยหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐ โดยเฉพาะหน่วยงานที่เป็นตัวแทนรัฐบาลกลาง ทั้งนี้ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ซึ่งในลักษณะเช่นนี้ทำให้กระบวนการตรวจสอบฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแตกต่างจากการตรวจสอบ ฝ่ายบริหารของการเมืองหรือการปกครองระดับชาติ ในประเด็นนี้มีรายละเอียดที่แตกต่างกันในวิธีปฏิบัติของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรัฐแบบสหพันธ์รัฐ (Federation state) เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย และเยอรมัน เป็นต้น กับรัฐในแบบรัฐเดี่ยว (Unitary state) เช่น อังกฤษ นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น และไทย เป็นต้น
ในกรณีของไทยซึ่งเป็นประเภทรัฐเดี่ยว (Unitary state) และมีวิวัฒนาการ การเกิดขึ้นของรัฐชาติ (The formation of nation – state) โดยการรวมศูนย์ (Centralization) ในทุก ๆ ด้านไม่ว่าเศรษฐกิจ การเมือง สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และอื่น ๆ และเข้าสู่ส่วนกลางมาตั้งแต่เริ่มต้น คือ ประมาณปลายศตวรรษที่ 19 หรือสมัยรัชกาลที่ 5 (Chulalongkorn Period) ที่เรียกกันว่า การปฏิรูปให้ทันสมัย (Modernization Reform) จุดเริ่มต้นของความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นไทยในรัฐสมัยใหม่ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบใด (สุขาภิบาล เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด) จึงเป็น การควบคุมและดูแลแบบเบ็ดเสร็จโดยราชการส่วนกลาง[8] ดังจะเห็นได้ว่าในระยะแรกข้าราชการจากส่วนกลางซึ่งถูกแต่งตั้งมาประจำอยู่ส่วนภูมิภาคในจังหวัดต่าง ๆ จะเป็นผู้ดำเนินการการปกครองท้องถิ่นเอง แม้ว่าในภายหลังต่อมาในบางรูปแบบของหน่วยการปกครองท้องถิ่น เช่น เทศบาล จะเปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกผู้บริหารท้องถิ่นได้เองแต่กระบวนการบริหารงานท้องถิ่นไม่ว่า ด้านการจัดโครงสร้างขององค์กรการบริหารงานบุคคล การจัดการด้านการคลัง การจัดเก็บภาษี การจัดทำแผนอำนาจการอนุมัติต่าง ๆ และอื่น ๆ ยังค่อนข้างถูกกำกับและตรวจสอบโดยราชการส่วนกลาง โดยเฉพาะจากกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นต้นสังกัด
ดังนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในยุคหลังจึงต้องพยายามเปิดช่องให้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตามความจำเป็น กำหนดมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเข้มงวดมาก ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาขาดไร้ซึ่งความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ในอนาคตหากรัฐให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นและปรับปรุงแก้ไขมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแนวทางที่กล่าวมาแล้วข้างต้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 281[9] และมาตรา 282 อีกทั้งยังเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนในระดับท้องถิ่นปกครองกันเองอย่างแท้จริง อันเป็นการสร้างรากฐานของท้องถิ่นให้มีความมั่นคง ซึ่งก็จะส่งผลดีต่อประเทศชาติต่อไปในอนาคตข้างหน้าอย่างแน่นอน
อ้างอิง
- ↑ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มาตรา 282 การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชน ในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมและจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้ ในการกำกับดูแลตามวรรคหนึ่ง ให้มีการกำหนดมาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกไปปฏิบัติได้เอง โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างในระดับของการพัฒนาและประสิทธิภาพในการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบ โดยไม่กระทบต่อความสามารถในการตัดสินใจดำเนินงานตามความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งจัดให้มีกลไกการตรวจสอบการดำเนินงานโดยประชาชนเป็นหลัก
- ↑ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. หลักการบริหารท้องถิ่น. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ,2551.
- ↑ สมคิด เลิศไพฑูรย์. การกระจายอำนาจตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2543.
- ↑ โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2543.
- ↑ วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น เปรียบเทรียบ : อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่นและไทย. กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์, 2541.
- ↑ แนวคิดธรรมาภิบาล มีหลักเกณฑ์พื้นฐานคือ 1.หลักนิติธรรม 2.หลักคุณธรรม 3.หลักความโปร่งใส 4.หลักการมีส่วนร่วม 5.หลักความรับผิดชอบ 6.หลักความคุ้มค่า
- ↑ โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2543.
- ↑ ธเนศวร์ เจริญเมือง. เทศบาลในทศวรรษหน้า เลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง. เชียงใหม่: โครงการศึกษาการปกครองท้องถิ่น คณะสังคมศาสตร์, 2542.
- ↑ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มาตรา 281 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำ บริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่ ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
บรรณานุกรม
โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2543.
ธเนศวร์ เจริญเมือง. เทศบาลในทศวรรษหน้า เลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง. เชียงใหม่: โครงการศึกษาการปกครองท้องถิ่น คณะสังคมศาสตร์, 2542.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ. การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น เปรียบเทรียบ : อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่นและไทย. กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์, 2541.
สมคิด เลิศไพฑูรย์. การกระจายอำนาจตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2543.
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. หลักการบริหารท้องถิ่น. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ,2551.
