GMS
ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พิชญ์อาภา พิศุทธ์เศรณี
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ไชยวัฒน์ ค้ำชู
ความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (Greater Mekong Sub-region: GMS) หมายถึง ความร่วมมือทางเศรษฐกิจของกลุ่มประเทศที่มีแม่น้ำโขงเป็นเขตแดนร่วมกันไหลผ่านซึ่งมีพื้นที่รวมกันประมาณ 2.6 ล้านตารางกิโลเมตร และมีประชากรรวมทั้งหมด 326 ล้านคน โดยกลุ่มประเทศลุ่มแม่น้ำโขง 6 ประเทศ ได้แก่ กัมพูชา สาธารณรัฐประชาชนจีน (มณฑลยูนนานและเขตปกครองตนเองกว่างซีจ้วง) สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว (สปป.ลาว) เมียนมาร์ ประเทศไทย และเวียดนาม
ความเป็นมา
ประเทศในลุ่มแม่น้ำโขง 6 ประเทศ ได้แก่ กัมพูชา สาธารณรัฐประชาชนจีน (มณฑลยูนนานและเขตปกครองตนเองกว่างซีจ้วง) สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว (สปป.ลาว) เมียนมาร์ ไทย และเวียดนาม ได้ร่วมกันจัดตั้งแผนงานการพัฒนาความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงตั้งแต่ ปี 1992 โดยมีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการขยายตัวด้านอุตสาหกรรม การเกษตร การค้า การลงทุนและบริการเพื่อให้เกิดการจ้างงานและยกระดับการครองชีพ นอกจากนี้ยังมีการถ่ายทอดเทคโนโลยีและการศึกษาระหว่างกัน รวมไปถึงการใช้ทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ โดยในขณะเดียวกันเป็นการสร้างเสริมขีดความสามารถและโอกาสการแข่งขันของกลุ่มประเทศดังกล่าวในเวทีการค้าโลก โดยความร่วมมือดังกล่าวได้รับความช่วยเหลือจากธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank : ADB) และหุ้นส่วนการพัฒนาต่าง ๆ เพื่อสร้างอนุภูมิภาคที่บูรณาการเป็นหนึ่งเดียว โดยมีความร่วมมือ 9 สาขา ได้แก่ คมนาคมขนส่ง โทรคมนาคม พลังงาน การค้า การลงทุน เกษตร สิ่งแวดล้อม การท่องเที่ยว และการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์[1]
โดยแผนงานความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program: GMS Program) ซึ่งจัดทำขึ้นใน ปี 1992 ได้การระบุแนวทางการดำเนินการโครงการที่มีความสำคัญของอนุภูมิภาคในหลากหลายสาขา เพื่อสร้างอนุภูมิภาคที่มีการบูรณาการและเป็นหนึ่งเดียวกัน มีความปรองดอง และมีความมั่งคั่งตามวิสัยทัศน์ โดยแผนงาน GMS ได้กำหนดยุทธศาสตร์ร่วมกันไว้ 3 ด้าน (3Cs) ดังนี้
1. สร้างความเชื่อมโยง (connectivity) ระหว่างกันให้มากขึ้นผ่านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพที่ยั่งยืนและยกระดับโครงข่ายเส้นทางคมนาคมขนส่งให้เป็นแนวพื้นที่เศรษฐกิจ (economic Corridors)
2. เสริมสร้างศักยภาพในการแข่งขัน (competitiveness) ผ่านการอำนวยความสะดวกการเคลื่อนย้ายผู้คนและสินค้าข้ามพรมแดนอย่างมีประสิทธิภาพและส่งเสริมบูรณาการของตลาด กระบวนการผลิตและห่วงโซ่คุณค่า
3. สร้างความเข้มแข็งให้กับชุมชน (community) ผ่านโครงการและแผนงานที่ตอบสนองต่อประเด็นที่เกี่ยวข้องกับสังคมและสิ่งแวดล้อม[2]
ระหว่างการประชุม สุดยอด GMS ครั้งที่ 4 เมื่อปี 2011 ผู้นำประเทศลุ่มแม่น้ำโขงให้ความเห็นชอบกรอบยุทธศาสตร์ฉบับใหม่ ระยะเวลา 10 ปี เพื่อกำหนดแนวทางการดำเนินงานร่วมกันสำหรับ ปี 2012-2022 โดยกรอบยุทธศาสตร์ฉบับใหม่เป็นกำรสานต่อเจตนารมณ์และแผนพัฒนาระดับชาติของประเทศสมาชิกที่มุ่งส่งเสริมความร่วมมือระหว่างกันและการบูรณาการทั้งภายในและภายนอกอนุภูมิภาค ประเทศสมาชิกยืนยันวิสัยทัศน์และเป้าหมายซึ่งกำหนดกรอบแผนงาน GMS ในปัจจุบัน จะช่วยให้อนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงพัฒนาศักยภาพได้อย่างเต็มที่โดยอาศัย
1. สภาพแวดล้อมทางนโยบายที่ดำเนินการได้จริงและการเชื่อมต่อโครงสร้างพื้นฐานอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่การค้าการลงทุนข้ามพรมแดน การท่องเที่ยว และความร่วมมือทางเศรษฐกิจรูปแบบอื่น ๆ
2. การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์และทักษะความชำนาญ ทั้งนี้ในการจัดทำและดำเนินแผนงาน GMS จะต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมอย่างเต็มที่ เพื่อประกันว่ากระบวนการพัฒนาจะก่อให้เกิดความเป็นธรรมและยั่งยืน[3]
ต่อมา ที่ประชุมระดับรัฐมนตรี GMS (GMS Ministers) เมื่อเดือนธันวาคม 2013 ได้นำกรอบยุทธศาสตร์ GMS มาปฏิบัติผ่านการจัดทำโครงการลงทุนและโครงการช่วยเหลือทางวิชาการที่มีลำดับความสำคัญสูงสำหรับ ปี 2013-2022 ประกอบด้วยโครงการต่าง ๆ 200 กว่าโครงการใน 10 สาขา มูลค่าวงเงินลงทุนกว่า 5 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ[4]
GMS กับการเมือง
ความร่วมมือด้านพลังงานในกรอบ GMS ส่งผลกระทบทั้งต่อการเมืองระหว่างประเทศและต่อการเมืองภายในประเทศของประเทศสมาชิก
ทั้งนี้ ในระหว่างปี 1993-1994 จีนได้สร้างเขื่อนแรกบนแม่น้ำโขงสำเร็จ ประชาชนลุ่มน้ำโขงทางตอนล่างแทบไม่มีใครรับทราบ จนกระทั่งเกือบสิบปีผ่านไปที่เริ่มรู้สึกได้ถึงความเปลี่ยนแปลงในลำน้ำโขงและเริ่มลงมือค้นหาสาเหตุ นอกจากนี้ ลาวได้มีโครงการก่อสร้างเขื่อนหลายแห่งในแม่น้ำโขง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเขื่อนไซยะบุรีเป็นเขื่อนที่ถูกวางแผนให้ผลิตไฟฟ้าเพื่อขายให้กับประเทศไทย
ประเด็นผลกระทบจากการสร้างเขื่อนในตอนบนของแม่น้ำโขงได้ก่อให้เกิดการรวมตัวกันของนักวิชาการและประชาชนเกิดเป็นองค์กรพัฒนาเอกชน (non-governmental organization: NGO) หลายองค์กร ทำการติดตามปัญหาและผลักดันให้รัฐบาลของประเทศปลายน้ำมีนโยบายหรือมีการเจรจาต่อรองกับประเทศต้นน้ำอย่างมีประสิทธิภาพ
NGO ที่มีบทบาทสำคัญในเรื่องนี้ ได้แก่ เครือข่ายแม่น้ำแห่งเอเชีย (Southeast Asia Rivers Network: SEARIN) กับ องค์กรแม่น้ำนานาชาติ (International Rivers: IR) ซึ่งทั้ง 2 องค์กร ได้รายงานว่าจนถึง ปี 2013 จีนได้สร้างเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนบนไปแล้ว 11 เขื่อน โดยเขื่อนที่สูงที่สุดและใหญ่ที่สุด คือ เขื่อนเสี่ยวหวานและเขื่อนนั่วจาตู้ที่มีความสูงราว 250-300 เมตรหรือราวตึกร้อยชั้น และสามารถกักเก็บน้ำรวมกันได้ถึงเกือบ 40,000 ล้านลูกบาศก์เมตร จากการรายงานพบว่าประชาชนสองฝั่งแม้น้ำโขงในประเทศปลายน้ำ ตั้งแต่ ไทย กัมพูชา เวียดนาม ได้รับผลกระทบอย่างหนัก จากกระแสน้ำที่ไม่เป็นไปตามธรรมชาติ เช่น ในฤดูแล้งน้ำโขงแห้งขอดเพราะมีการกักน้ำไว้ในเขื่อน ทำให้เกิดปัญหาขาดแคลนน้ำทางการเกษตรและส่งผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อระบบนิเวศน์ของสัตว์น้ำบริเวณประเทศปลายน้ำ และเวียดนามซึ่งเป็นบริเวรปากแม้น้ำได้รับผลกระทบอย่างหนักจากการที่ปริมาณน้ำจืดไม่เพียงพอที่จะผลักดันน้ำเค็มจากทะเลออกจากแม่น้ำสร้างความเสียหายต่อพื้นที่เกษตรกรรม ส่วนในฤดูฝนมีการระบายน้ำปริมาณมหาศาลออกจากเขื่อนเพื่อความปลอดภัยของเขื่อนทำให้เกิดน้ำท่วมสองฝั่งแม่น้ำ ประชาชนของประเทศปลายน้ำได้รับความเดือดร้อนมาก[5]
เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2012 ได้มีการฟ้องร้องต่อศาลปกครองของไทยในคดีเกี่ยวกับเขื่อนไซยะบุรี โดยในคำฟ้องนั้นมีผู้ร่วมฟ้อง 37 ราย จาก 8 จังหวัดลุ่มแม่น้ำโขงในประเทศไทย พร้อมทั้ง 1,000 รายชื่อแนบท้ายสนับสนุนการฟ้อง ในนาม “เครือข่ายประชาชนไทย 8 จังหวัดลุ่มแม่น้ำโขง” ร่วมกับ “มูลนิธิศูนย์ข้อมูลชุมชน” เนื่องจากประเทศไทยทำสัญญารับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากเขื่อนไซยะบุรีถึง ร้อยละ 95 ภายหลังการก่อสร้างเสร็จ โดยเครือข่ายได้ฟ้องคดีต่อ 5 หน่วยงาน คือ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ กระทรวงพลังงาน กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และคณะรัฐมนตรี[6]
องค์กรแม่น้ำนานาชาติ และเครือข่ายประชาชนไทย 8 จังหวัดลุ่มน้ำโขง ได้รวบรวมประเด็นข้อกังวลของชาวบ้านลุ่มน้ำโขงตอนล่างไว้ในรายงาน “สรุปสถานการณ์แม่น้ำโขงสำหรับลูกหลานแม่น้ำโขง” ที่เผยแพร่ใน ปี 2019 โดยระบุว่าชาวบ้านมีความกังวลในเรื่องของการปลี่ยนแปลงของกระแสน้ำและการขึ้นลงของระดับน้ำ รวมทั้งผลกระทบในระยะยาวต่อระบบนิเวศน์ในความสูญเสียที่จะเกิดขึ้นรวมทั้งผลกระทบต่อการอพยพวางไข่ของปลา ชาวบ้านลุ่มน้ำโขงตอนล่างคาดการณ์ว่าจะส่งผลร้ายแรงต่อความมั่นคงด้านอาหารในภูมิภาค เพราะปลาแม่น้ำโขงแหล่งอาหารสำคัญและเป็นแหล่งรายได้ของชุมชน โดยประมาณ ร้อยละ 40-70 ของอาหารโปรตีนจากเนื้อสัตว์ในภูมิภาคมาจากการทำประมงน้ำจืด[7] นอกจากนี้ พวกเขาอ้างอิงงานศึกษาหลายชิ้นที่ชี้ให้เห็นว่าบางชุมชนซึ่งตั้งอยู่ตอนบนและล่าง ต้องพึ่งพาแหล่งโปรตีนจากเนื้อปลาสูงถึง ร้อยละ 80 เช่น งานวิจัยของมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย (Australian National University) ซึ่งได้ระบุว่าเป็นเรื่องยากอย่างยิ่งที่จะแสวงหาแหล่งโปรตีนและพลังงานอื่นมาทดแทนปลาจากแม่น้ำโขง และจำเป็นต้องมีการเพิ่มทรัพยากรจากน้ำและที่ดินจำนวนมากโดยเฉพาะในกัมพูชา เพื่อผลิตอาหารทดแทนปลาน้ำโขงที่จะสูญเสียไป[8]
นอกจากนี้ ยังมีเรื่องของการลดลงของตะกอนแม่น้ำโขงที่ประชาชนกังวล ทั้งนี้ เนื่องจากการกักเก็บตะกอนไว้ในอ่างเก็บน้ำของเขื่อนจะส่งผลกระทบต่อการสะสมของพื้นที่หาดทรายและการกัดเซาะชายฝั่งในพื้นที่ปากแม่น้ำโขงเวียดนาม เขื่อนยังจะเพิ่มความเสี่ยงให้พื้นที่ “อู่ข้าวอู่น้ำ” ของเวียดนามที่เลี้ยงคนทั้งประเทศและส่งออกไปทั่วโลก โดยลดความอุดมสมบูรณ์ลงในขณะที่พื้นที่ต้องเผชิญกับปัญหาการรุกล้ำของน้ำทะเลอย่างหนัก ซึ่งจะทำให้ประชาชนต้องประสบปัญหาด้านการเพาะปลูก รายได้ การขาดแคลนอาหาร และการเข้าถึงน้ำจืด ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญในการดำรงชีวิตพื้นฐาน
ชาวบ้านเครือข่ายลุ่มน้ำโขงกล่าวว่า สิ่งที่น่ากังวลที่สุดสำหรับลูกหลานแม่น้ำโขงก็คือ ผลกระทบเหล่านี้กำลังจะเกิดขึ้นโดยที่รัฐบาลในประเทศลุ่มน้ำโขงไม่มีมาตรการศึกษา ติดตาม และบรรเทาผลกระทบจากโครงการเขื่อนแต่อย่างใด ประเด็นก็คือ ผลกระทบที่เกิดขึ้นในเวลานี้เหมือนเป็นการผลักไปให้สาธารณะแบกรับ โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการสร้างเขื่อนก็ยังยืนยันว่าเขื่อนไม่มีต้นทุน แต่ที่จริงต้นทุนกำลังถูกจ่ายโดยสังคมอยู่ ผลกระทบทุกอย่างมันเป็นราคาที่ต้องจ่ายแฝง (hidden cost)[9]
นอกจากผลกระทบที่ชาวบ้านได้สัมผัสโดยตรงในช่วงระยะเวลาที่มีการก่อสร้างเขื่อนบนแม่น้ำโขงเป็นต้นมา รัฐบาลและองค์กรที่ทำงานให้กับรัฐอย่าง “คณะมนตรีแห่งแม่น้ำโขง” (Mekong River Commission: MRC) เองก็รับรู้ถึงปัญหาผ่านงานศึกษาที่สำคัญอย่างน้อยสองครั้ง คือการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment) ในช่วงปี ค.ศ. 2011 และการศึกษาเกี่ยวกับการพัฒนาและการบริหารจัดการแม่น้ำโขงที่ยั่งยืน รวมทั้งผลกระทบจากโครงการไฟฟ้าพลังน้ำในแม่น้ำโขงสายประธานหรือที่รู้จักกันในชื่อ “การศึกษาของคณะมนตรีแม่น้ำโขง” (Council Study) ทั้งนี้ Council Study ได้ชี้ให้เห็นว่า แผนการพัฒนาโครงการเขื่อนไฟฟ้า 11 โครงการบนแม่น้ำโขงตอนล่าง และเขื่อนอีก 120 แห่งในแม่น้ำสาขาภายใน ปี 2040 “คุกคามอย่างรุนแรง” ต่อนิเวศวิทยาและเศรษฐกิจของภูมิภาค[10] รวมทั้งกระทบต่อการเข้าถึงอาหารของประชาชนในท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม การศึกษาทั้งสองชิ้นเป็นเพียงข้อเสนอที่ไม่ได้มีการผูกมัดประเทศสมาชิก ให้ปฏิบัติตามแต่อย่างใด
อ้างอิง
[1]กระทรวงการต่างประเทศ. สืบค้นข้อมูล: 6 พฤษภาคม 2565. https://www.mfa.go.th/th/content/5d5bcc2715e39c306000a35f?cate=5d5bcb4e15e39c3060006872
[2] Asian Development Bank. “Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program: Overview.” Retrived 20 May 2022. https://www.adb.org/publications/greater-mekong-subregion-economic-cooperation-program-overview
[3] ธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย. “กรอบยุทธศาสตร์ GMS ปี พ.ศ. 2555–2565.” สืบค้นข้อมูล: 6 พฤษภาคม 2565. https://www.adb.org/sites/default/files/publication/161944/gms-ecp-overview-2015-th.pdf
[4]Asian Development Bank. “Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program: Overview.” Retrived 20 May 2022. https://www.adb.org/publications/greater-mekong-subregion-economic-cooperation-program-overview
[5]ไทยโพสต์. “เมื่อแม่น้ำโขงถูกล่ามโซ่! นักวิชาการชี้หายนะภัยพิบัตินิเวศครั้งร้ายแรง ประณาม นักลงทุนแสวงหากำไรฆ่าแม่น้ำทั้งสาย.” สืบค้นข้อมูล: 6 พฤษภาคม 2565. https://www.thaipost.net/main/detail/51593
[6] เครือข่ายประชาชนไทย 8 จังหวัดลุ่มแม่น้ำโขง. “สรุปสถานการณ์แม่น้ำโขงสำหรับลูกหลานแม่น้ำโขง.” สืบค้นข้อมูล: 6 พฤษภาคม 2565. https://www.mymekong.org/wp-content/uploads/2019/07/The-Mekong-River-Situation.pdf
[7] ไทยโพสต์. “เมื่อแม่น้ำโขงถูกล่ามโซ่! นักวิชาการชี้หายนะภัยพิบัตินิเวศครั้งร้ายแรง ประณาม นักลงทุนแสวงหากำไรฆ่าแม่น้ำทั้งสาย.” สืบค้นข้อมูล: 6 พฤษภาคม 2565. https://www.thaipost.net/main/detail/51593
[8]Stuart Orra, Jamie Pittockb, Ashok Chapagainc, David Dumaresq. “Dams on the Mekong River: Lost fish protein and the implications for land and water resources.” Retrived 20 May 2022. https://openresearch-repository.anu.edu.au/bitstream/1885/66709/2/01_Orr_Dams_on_the_Mekong_River%3A_Lost_2012.pdf
[9] ไทยโพสต์. “เมื่อแม่น้ำโขงถูกล่ามโซ่! นักวิชาการชี้หายนะภัยพิบัตินิเวศครั้งร้ายแรง ประณาม นักลงทุนแสวงหากำไรฆ่าแม่น้ำทั้งสาย.” สืบค้นข้อมูล: 6 พฤษภาคม 2565. https://www.thaipost.net/main/detail/51593
[10] MEKONG RIVER COMMISS. “THE COUNCIL STUDY: The Study on the Sustainable Management and Development of the Mekong River Basin, including Impacts of Mainstream Hydropower Projects.” Retrived 20 May 2022. https://www.mrcmekong.org/assets/Publications/Council-Study/Council-study-Reports-discipline/001CS-Modelling-Summary-Vol1-DraftFinal.pdf
