COP26
ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พิชญ์อาภา พิศุทธ์เศรณี
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ไชยวัฒน์ ค้ำชู
COP26 ย่อมาจาก UN Climate Change Conference of the Parties: COP หมายถึง การประชุมสมัชชาประเทศภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 26 เป็นหนึ่งเวทีการประชุมที่ใช้เป็นกลไกในการพยายามแก้ปัญหาและควบคุมปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลก เพื่อบรรลุข้อตกลงในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (The United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) ที่มีภาคีกว่า 197 ประเทศ
ความเป็นมา
ในช่วงทศวรรษที่ 1980 การที่โลกต้องเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่รุนแรงมากขึ้นจากการเพิ่มขึ้นของปริมาณก๊าซเรือนกระจกเนื่องจากการดำเนินกิจกรรมของมนุษย์ ได้เป็นแรงผลักดันให้นานาประเทศหันมาสนใจและตระหนักถึงผลกระทบและความเสียหายในด้านต่าง ๆ ที่จะตามมา โครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ (United Nations Environment Program: UNEP) ร่วมกับองค์การอุตุนิยมวิทยาโลก (World Meteorological Organization: WMO) ได้จัดตั้งคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Intergovernmental Panel on Climate Change: IPCC) ขึ้น เมื่อปี ค.ศ. 1988 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาวิเคราะห์ข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และเพื่อเตรียมมาตรการและกลยุทธ์ที่เป็นไปได้ในการบริหารจัดการที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
โดยในปี ค.ศ. 1990 IPCC ได้จัดทำรายงานที่มีข้อสรุปยืนยันว่ากิจกรรมต่าง ๆ ของมนุษย์ส่งผลกระทบต่อสภาพภูมิอากาศจริง ประกอบกับในปีนั้นได้มีการจัดการประชุม Second World Climate Conference ขึ้น จึงทำให้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นเรื่องที่อยู่ในความสนใจของนานาประเทศ จากจุดเริ่มต้นดังกล่าว จึงเกิดการประชุมระดับนานาชาติขึ้นเพื่อหาแนวทางยับยั้งการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและป้องกันผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับมนุษย์ โดยได้มีการลงนามรับรอง อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) หรือ อนุสัญญาฯ เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม ค.ศ. 1992 ณ สำนักงานใหญ่องค์การสหประชาชาติ นครนิวยอร์ค ต่อมาประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก จำนวนมากกว่า 150 ประเทศ ได้ลงนามให้สัตยาบันในระหว่างการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (United Nations Conference on Environment and Development: UNCED) หรือการประชุมสุดยอดโลก (Earth Summit) เมื่อเดือนมิถุนายน ค.ศ. 1992 อนุสัญญาฯ ได้จัดทำขึ้น เนื่องจากความกังวลว่า กิจกรรมต่าง ๆ ของมนุษย์ได้ทำให้ระดับก๊าซเรือนกระจกในบรรยากาศเพิ่มสูงขึ้นเป็นอย่างมาก การเพิ่มขึ้นนี้ ทำให้ปรากฏการณ์เรือนกระจกในธรรมชาติทวีความรุนแรงขึ้น โดยทำให้พื้นผิวและบรรยากาศของโลกร้อนมากขึ้น ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศธรรมชาติ ดังนั้น เพื่อหาแนวทางยับยั้งการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและป้องกันผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับมนุษย์ ซึ่งครอบคลุมถึงการดำเนินงานและความร่วมมือที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั้งหมด อนุสัญญาฯ จึงได้กำหนดหลักการที่สำคัญไว้ว่า การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นปรากฏการณ์ธรรมชาติระดับโลกที่ต้องการความร่วมมือระหว่างประเทศ โดยจำเป็นต้องอาศัยการมีส่วนร่วมและการแก้ปัญหาร่วมกันระหว่างประเทศที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ ตามหลักการความรับผิดชอบร่วมในระดับที่แตกต่าง (Common but Differentiated Responsibilities) และเป็นไปตามความสามารถและสภาพเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ วัตถุประสงค์หลักของอนุสัญญาฯ เพื่อรักษาระดับความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกในบรรยากาศให้คงที่ในระดับที่ไม่เป็นอันตรายต่อระบบสภาวะอากาศ ซึ่งวัตถุประสงค์นี้ควรที่จะบรรลุภายในระยะเวลาอันพอเหมาะกับการให้ระบบนิเวศปรับตัวให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศอย่างเป็นธรรมชาติ และเพื่อเป็นการป้องกันผลกระทบที่รุนแรงต่อการผลิตอาหาร ตลอดจนเป็นการส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืน
การดำเนินงานภายใต้อนุสัญญาฯ ได้มีการแบ่งประเทศภาคีออกเป็น 2 กลุ่ม ได้แก่ ประเทศในกลุ่มภาคผนวกที่ I และประเทศนอกกลุ่มภาคผนวกที่ I โดยประเทศในกลุ่มภาคผนวกที่ I ประกอบด้วยประเทศพัฒนาแล้ว (Industrialised Countries) และประเทศที่อยู่ในระหว่างการเปลี่ยนแปลงสภาพเศรษฐกิจ (Countries with Economies in Transition) ส่วนประเทศในกลุ่มนอกภาคผนวกที่ I ประกอบด้วยประเทศกำลังพัฒนาต่าง ๆ โดยพันธกรณีภายใต้อนุสัญญาฯ ที่กำหนดให้ประเทศภาคีทั้งปวงคำนึงถึงความรับผิดชอบร่วมกันต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยมีระดับความรับผิดชอบของแต่ละประเทศภาคีที่แตกต่างกันขึ้นอยู่กับสถานการณ์ของการพัฒนาประเทศและภูมิภาค[1]
การประชุม COP ถูกจัดตั้งขึ้นครั้งแรก เมื่อปี ค.ศ. 1995 ณ นครเบอร์ลิน ประเทศเยอรมนี[2] และครั้งล่าสุด ณ เมืองกลาสโกว์ ประเทศอังกฤษ ซึ่งเป็นการประชุม ครั้งที่ 26 มีการสร้างกลไกและหลักการในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสืบเนื่องมายังปัจจุบัน ทั้งพิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol) ได้ผ่านมติการประชุม COP ครั้งที่ 3 ณ กรุงเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น มีเป้าหมายเพื่อบรรลุเสถียรภาพความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศในระดับคงที่ให้ปลอดภัยจากการกระทำของมนุษย์[3] มีผลผูกพันทางกฎหมายและบทลงโทษสำหรับประเทศที่ไม่ดำเนินการตามพันธกรณี พิธีสารเกียวโตยังนำมาสู่หลักการความรับผิดชอบร่วมในระดับที่แตกต่าง (Common but Differentiated Responsibilities) ที่ได้ตระหนักถึงความแตกต่าง ทางความสามารถในการจัดการปัญหาลดก๊าซเรือนกระจกระหว่างประเทศร่ำรวยและประเทศยากจน[4]
โดยแบ่งเป็นประเทศที่อุตสาหกรรมพัฒนา จะต้องเริ่มดำเนินการในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกก่อนประเทศกำลังพัฒนาให้ได้อย่างน้อย 5% ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาไม่ได้มีผลผูกพัน อย่างเช่น ประเทศที่พัฒนาแล้ว เพียงแต่ต้องรับผิดชอบตามความสามารถของประเทศตนเองตามกรอบดำเนินการของพิธีสารเกียวโต เมื่อพิธีสารเกียวโตสิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 2012 ในการประชุม COP ครั้งที่ 21 ณ ปารีส ประเทศฝรั่งเศส เมื่อปี ค.ศ. 2015 ได้มีข้อตกลงปารีส (Paris Agreement) มาทดแทนพิธีสารเกียวโต เพื่อบรรลุเป้าหมายร่วมกันในการควบคุมอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกให้ต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียส และจะพยายามลดอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกให้น้อยลงไปอีกหรือไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียส โดยคำนึงถึงหลักความเป็นธรรมและศักยภาพของแต่ละประเทศ (กรมองค์การระหว่างประเทศ กระทรวงการต่างประเทศ, ม.ป.ป.) แต่ข้อตกลงปารีสนั้นไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายเหมือนพิธีสารเกียวโต แต่มีหลักการที่ประเทศภาคีจะต้องจัดทำเป้าหมายการดำเนินงานเพื่อแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยแผนสนับสนุนในระดับประเทศอย่างมุ่งมั่น (Nationally Determined Contribution: NDC) มีเป้าหมายที่แต่ละประเทศกำหนดเองตามความเหมาะสมและจะต้องมีการทบทวน เสนอแผนในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกใหม่ทุก ๆ 5 ปี และมีการนำเสนอรายงานผลการดำเนินงานเพื่อบรรลุเป้าหมายอย่างโปร่งใส[5]
ข้อตกลงใน COP26
สำหรับการประชุม COP26 เสนอแผนเพื่อควบคุมปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ลดการตัดไม้ทำลายป่า การผลักดันให้ยุติการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล และมีเป้าหมายที่จะนำโลกไปสู่ Net Zero Emission ภายในปี ค.ศ.2050 ทั้งนี้ ผู้นำจากกว่า 100 ประเทศทั่วโลก ซึ่งมีพื้นที่ป่ารวมกันคิดเป็น ร้อยละ 85 ของป่าไม้ในโลก รับปากว่าจะยุติการตัดไม้ทำลายป่าภายในปี ค.ศ. 2030 และเห็นชอบกับโครงการตัดลดการปล่อยมีเทนลง ร้อยละ 30 ภายในปี 2030 มากกว่า 40 ประเทศ ซึ่งรวมถึงประเทศที่ใช้ถ่านหินรายใหญ่อย่างโปแลนด์ เวียดนาม และชิลี เห็นชอบที่จะเลิกใช้ถ่านหิน นอกจากนี้ สถาบันการเงินราว 450 แห่ง ซึ่งมีการควบคุมเงินราว 130 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ (ประมาณ 4,259 ล้านล้านบาท) เห็นชอบที่จะสนับสนุน "เทคโนโลยีสะอาด" อย่างพลังงานหมุนเวียน และปฏิเสธที่จะให้การสนับสนุนทางการเงินแก่อุตสาหกรรมที่ใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล[6]
COP26 กับการเมืองภายในประเทศ
การพยายามปฏิบัติตามข้อตกลงของ COP26 โดยรัฐบาลของรัฐสมาชิกส่งผลกระทบต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจของเอกชนภายในประเทศ ก่อให้เกิดฝ่ายที่สนับสนุนและฝ่ายที่ต่อต้าน จนนำไปสู่การนำประเด็นจาก COP26 ไปถกเถียงทางการเมืองภายในประเทศ ตัวอย่างที่สำคัญปรากฏในประเทศประชาธิปไตย 2 ประเทศ ได้แก่ สหรัฐฯ กับ อินเดีย
ในสหรัฐฯ สำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐฯ (EPA) ประกาศกฎการควบคุมปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในทุกมลรัฐทั่วประเทศ[7] ซึ่งสร้างความไม่พอใจต่อภาคธุรกิจในมลรัฐต่าง ๆ อย่างมาก เพราะการเปลี่ยนประเภทของเชื้อเพลิงเป็นการเพิ่มต้นทุนในอุตสาหกรรมและกิจการ
สภาของ 17 มลรัฐ ได้ยื่นคำร้องให้ศาลสูงสุดของสหรัฐฯ พิจารณาว่าการที่สำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐฯ (EPA) ซึ่งสังกัดรัฐบาลกลาง ได้ออกกฎควบคุมปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในทุกมลรัฐและประกาศดำเนินคดีกับทุกอุตสาหกรรมนั้น เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตหรือไม่[8]
ทั้งนี้ เมื่อวันที่ 30 มิถุนายนที่ผ่านมา ศาลสูงสุดสหรัฐอเมริกามีมติด้วยเสียงข้างมาก 6-3 เสียง ตัดสินให้จำกัดอำนาจของสำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐฯ (EPA) ในการควบคุมปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในแต่ละรัฐทั่วประเทศ โดยหัวหน้าคณะผู้พิพากษา แถลงว่า กฎหมาย Clean Air Act ไม่ได้ให้อำนาจ EPA ในการควบคุมการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ในลักษณะที่สามารถบังคับให้ทุกมลรัฐปฏิบัติตามคำสั่ง เช่น ให้เปลี่ยนจากการใช้ถ่านหินในการผลิตกระแสไฟฟ้าทั่วประเทศ และระบุว่ารัฐสภาแห่งชาติ (สภาคองเกรส) จะต้องให้อำนาจอย่างเป็นทางการกับ EPA อย่างชัดเจน จึงจะสามารถดำเนินการดังกล่าวได้[9]
เชลดอน ไวต์เฮาส์ สมาชิกวุฒิสภา จากมลรัฐโรดไอแลนด์ ผู้สังกัดพรรคเดโมแครต ซึ่งเป็นแกนนำสนับสนุนการแก้ไขวิกฤตสภาพอากาศ กล่าวว่า คำตัดสินของศาลปิดกั้นอำนาจของหน่วยงานต่างๆ ของฝ่ายบริหาร และการที่ต้องส่งเรื่องไปยังสภาคองเกรส จะทำให้ต้องเผชิญกับการถูกขัดขวางจากการอภิปรายประวิงเวลาของเสียงข้างน้อย (Filibuster) และที่ซึ่งถูกครอบงำโดยอำนาจเงินของบริษัทยักษ์ใหญ่ผู้ก่อมลพิษที่พวกเขาปล่อยให้เข้ามามีอิทธิพลทางการเมือง แต่ในทางกลับกัน เชลลีย์ มัวร์ คาปิโต สมาชิกวุฒิสภา จากมลรัฐเวสต์เวอร์จิเนียจากพรรครีพับลิกัน ซึ่งดำรงตำแหน่งในคณะกรรมการด้านสิ่งแวดล้อมของวุฒิสภา ยกย่องคำตัดสินของศาลในคดีซึ่งรัฐของเธอเป็นผู้ร่วมยื่นฟ้อง อย่างไรก็ดี คำตัดสินนี้จะทำให้ฝ่ายบริหารของประธานาธิบดี โจ ไบเดน สามารถบรรลุเป้าหมายได้ยากขึ้น ทั้งนี้ ประธานาธิบดี โจ ไบเดน ได้ให้คำมั่นว่าจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสหรัฐฯ อย่างน้อยครึ่งหนึ่งภายในปี 2030 และผลักดันโครงข่ายไฟฟ้าของประเทศให้ปลอดคาร์บอนภายในปี 2035 บรรดานักเคลื่อนไหวเพื่อสิ่งแวดล้อมหวั่นเกรงว่า การเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเลและสภาพอากาศสุดขั้ว เช่น ไฟป่าที่ร้อนขึ้น และภัยแล้งที่รุนแรงมากขึ้น มีแนวโน้มที่จะดำเนินต่อไป ในขณะที่ปัจจุบันการต่อสู้กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศก็เป็นไปอย่างเชื่องช้าอยู่แล้ว นอกจากนี้ มีเสียงวิจารณ์ว่าคำตัดสินนี้มีความเกี่ยวข้องมากที่สุดกับชุมชนที่อาศัยอยู่ใกล้โรงไฟฟ้า ซึ่งต้องเผชิญกับมลพิษทางอากาศจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นประจำทุกวัน พวกเขาต้องเผชิญกับความเสี่ยงที่รุนแรงที่สุด[10]
ในประเทศอินเดีย เกิดการถกเถียงในรัฐสภาหลายครั้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตาม COP โดยอินเดียเป็น 1 ใน 5 ประเทศ ที่ปล่อยแก๊ซเรือนกระจกมากที่สุดในโลก และเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศที่รุนแรงมาก เช่น ภาวะน้ำแข็งเหนือเทือกเขาหิมาลัยละลายมากขึ้นเรื่อย ๆ และวิกฤตคลื่นความร้อนพาดผ่านประเทศจนทำให้มีผู้เสียชีวิตและปศุสัตว์ล้มตายจำนวนมาก[11]
ฝ่ายที่สนับสนุนการรักษาส่งแวดล้อมได้เร่งให้รัฐบาลอินเดียทำตามข้อตกลงจาก COP ให้เร็วที่สุด ส่วนฝ่ายต่อต้านนั้น ก็ต่อต้านเพราะเห็นว่าแม้อินเดียจะประวิงเวลาในการลดการปล่อยแก๊ซเรือนกระจกออกไปจนกว่าจะถึงปี 2070 แต่การเปลี่ยนชนิดของเชื้อเพลงไปสู่เชื้อเพลิงสะอาดก็ต้องใช้งบประมาณสูงถึง 1.4 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งพวกเขาเห็นว่าเป็นงบที่สูงเกินไปสำหรับอินเดียซึ่งไม่ใช่ประเทศร่ำรวยและประชาชนส่วนใหญ่ยังมีปัญหาความยากจน[12]
จากกรณีตัวอย่างในประเทศประชาธิปไตยทั้ง 2 ประเทศนี้ ชี้ให้เห็นว่าสำหรับในประเทศประชาธิปไตยซึ่งให้ความสำคัญต่อผลประโยชน์ของประชาชนทุกภาคส่วน การทำตามข้อตกลงระหว่างประเทศที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนในประเทศล้วนต้องนำเข้าหารือหรือลงมติในรัฐสภาเสมอ
อ้างอิง
[1]สำนักงานนโยบายและแผน กระทรวงพลังงาน. “ที่มาของกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ.” สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565. http://www.eppo.go.th/index.php/th/plan-policy/climatechange/unitednation/unfccc
[2] UN Climate Change. “Conference of the Parties (COP).” Retrieved May 10, 2022, from https://shorturl.asia/AfbCn
[3] UN Climate Change. “What is the United Nations Framework Convention on Climate Change?.” Retrieved May 10, 2022, from https://shorturl.asia/1vEUL
[4] สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, 2553. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับพิธีสารเกียวโต. กรุงเทพมหานคร: ไทยเอฟเฟคท์ สตูดิโอ จำกัด.
[5] กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม, “COP23.” สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565, จาก https://shorturl.asia/gev3F
[6] BBC News, 2562. “โลกร้อน: การประชุม COP26 ในกลาสโกว์ตกลงอะไรกันได้บ้าง.” สืบค้น10 พฤษภาคม 2565, จาก https://shorturl.asia/ExSf5
[7]United State Environment Protection Agency. “Stationary sources of air pollution.” Retrieved May 10, 2022, from https://www.epa.gov/stationary-sources-air-pollution/industry-sector-groups
[8] Court House News. Vol. 87, No. 49 / Monday, March 14, 2022 https://www.courthousenews.com/wp-content/uploads/2022/05/seventeen-states-lawsuit-against-epa-for-granting-california-vehicle-emission-regulation-authority.pdf
[9]The Texas Tribune. “U.S. Supreme Court ruling limits EPA’s authority in regulating greenhouse gases.” Retrieved June 30, 2022, https://www.texastribune.org/2022/06/30/environment-epa-supreme-court/
[10] THE STANDARD . “ศาลสูงสหรัฐฯ จำกัดอำนาจควบคุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของรัฐบาล มีนัยอะไร กระทบนโยบายลดโลกร้อนหรือไม่.” สืบค้น 2 กรกฎาคม 2565. https://thestandard.co/limits-us-gov-control-over-greenhouse-gas-emissions/
[11]INDIA SPEND. “India Among 5 Countries With Most Extreme Heat Exposure.” Retrieved May 10, 2022, https://www.indiaspend.com/climate-change/india-among-5-countries-with-most-extreme-heat-exposure-782395
[12] Tanvi Deshpande. “Will the first union budget since India's new net zero emissions pledge at COP26 in Glasgow put the wheels in motion to meet the deadline of 2070, or will India continue to spend more on carbon-emitting coal than on renewable energy?.” Retrieved May 10, 2022, https://www.indiaspend.com/climate-change/budget2022-indias-new-climate-pledges-await-funding-push-800521
