APEC
ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พิชญ์อาภา พิศุทธ์เศรณี
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ไชยวัฒน์ ค้ำชู
ความเป็นมา
Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) หรือ เอเปค เป็นความร่วมมือทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก โดยเริ่มก่อตั้งเมื่อ ปี 1989 ซึ่งถือว่าเป็นความร่วมมือที่แสดงให้เห็นถึงการพึ่งพาซึ่งกันและกันทางเศรษฐกิจในเอเชีย-แปซิฟิกที่มีเพิ่มขึ้น ซึ่งความร่วมมือนี้เกิดขึ้นจากการหารือที่ไม่เป็นทางการระหว่างรัฐมนตรีของสมาชิก 12 เขตเศรษฐกิจ[1] ได้แก่ สหรัฐฯ แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ สิงคโปร์ อินโดนีเซีย มาเลเซีย บรูไน ฟิลิปปินส์ และไทย โดยเริ่มจาก Bob Hawke นายกรัฐมนตรีประเทศออสเตรเลีย ในขณะนั้นได้มองเห็นว่าในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก มีหลายประเทศที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจค่อนข้างมากและยังมีอัตราเกิดเติบโตทางเศรฐกิจที่สูงในโลก ซึ่งถือว่าเป็นตลาดที่มีขนาดใหญ่และมีศักยภาพในการขยายการลงทุนระหว่างกัน ดังนั้นหากประเทศสมาชิกร่วมมือกันก็จะทำให้สามารถที่จะทำให้เกิดการเปิดเสรีทางการค้าในโลกที่เพิ่มมากขึ้นโดยเฉพาะระหว่างประเทศมหาอำนาจอย่างสหรัฐอเมริกาและประเทศออสเตรเลีย นอกจากนี้การเกิดขึ้นของ APEC ยังเป็นการถ่วงดุลอำนาจของการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในโลก อย่างเช่น สหภาพยุโรปที่มีแนวทางจะเป็นกลุ่มความร่วมมือที่มีการกีดกันการค้าจากประเทศภายนอกมากกว่า ในปัจจุบันเอเปคมีจำนวนสมาชิกทั้งหมด 21 เขตเศรษฐกิจ โดยเริ่มจาก 12 เขตเศรษฐกิจที่เป็นสมาชิกในปีที่ริเริ่มและมีสมาชิกเพิ่มเติมอย่าง จีน จีนไทเป ฮ่องกง ปาปัวนิวกินี เม็กซิโก และชิลี ในช่วงปี 1991-1994 นอกจากนี้ยังมีสมากชิกที่เข้ามาล่าสุดในปี 1998 คือ 3 เขตเศรษฐกิจได้แก่ เปรู เวียดนาม และรัสเซีย ซึ่งทั้งหมดรวมเป็น 21 เขตเศรษฐกิจ[2]
APEC มีวัตถุประสงค์ในการที่จะส่งเสริมการขยายความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาค รวมทั้งยังมีความพยายามที่จะสร้างความรู้สึกร่วมกันเป็นประชาคมระหว่างสมาชิกในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก 1 โดยในแต่ละปีจะมีการประชุมผู้นำและรัฐมนตรีของสมาชิกขึ้นเพื่อที่จะมองถึงสิ่งที่เกิดขึ้นรวมทั้งเพื่อติดตามการดำเนินที่เคยเกิดขึ้น และเพื่อกำหนดเป้าหมายที่จะเกิดขึ้นในปีต่อ ๆ ไป โดยเป้าหมายที่โดดเด่นที่สุดของ APEC คือ เป้าหมายโบเกอร์ที่เกิดขึ้นระหว่างการประชุมผู้นำเศรษฐกิจเอเปค ครั้งที่ 2 ในปี 1994 ณ ประเทศอินโดนีเซีย เมืองโบเกอร์ โดยมีสาระสำคัญที่จะเกิดการค้าและการลงทุนเสรีในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก โดยจะเริ่มมาจากประเทศที่พัฒนาแล้วให้สำเร็จในปี 2010 และประเทศกำลังพัฒนาที่เหลือภายในปี 2020[3]
หลักการความร่วมมือของ APEC ไม่ได้มองถึงบทบาทการเป็นเวทีการเจรจาการค้าแต่มองถึงการเป็นเวทีที่จะให้การปรึกษาหรือแลกเปลี่ยนเกี่ยวกับประเด็นทางเศรษฐกิจของประเทศที่เป็นสมาชิกมากกว่า รวมทั้งยังสนับสนุนการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจแบบเปิดกว้าง (open regionalism) ซึ่งเป็นการที่ประเทศสมาชิกและประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิกได้รับผลประโยชน์เช่นเดียวกัน ซึ่งแตกต่างจากการร่วมมือทางเศรษฐกิจบางกลุ่มที่จะมองถึงผลประโยชน์แค่เฉพาะในกลุ่มมากกว่า และจะใช้หลักการเจรจาต่างตอบแทนกับประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิก ซึ่งแนวทางการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจแบบเปิดกว้างของ APEC เป็นเหมือนตัวอย่างของการเปิดการค้าเสรีและเป็นการกระตุ้นการเปิดการค้าเสรีของประเทศนอกกลุ่มด้วย ไม่เพียงเท่านั้น APEC ยังสนับสนุนระบบการค้าพหุภาคี (multilateral trading system) ทำให้การดำเนินงานของ APEC จะมีลักษณะเป็นการหารือกันโดยตรงมากกว่าการเจรจา รวมทั้งยังยึดหลักการฉันทามติ (consensus) และความสมัครใจ (voluntarism) ของทุกฝ่าย APEC ยังมองถึงความแตกต่างของระบบเศรษฐกิจ สังคมและการพัฒนาของประเทศสมาชิก ทำให้เกิดความพยายามที่จะทำให้เกิดความเท่าเทียมและการได้ประโยชน์ร่วมกันของประเทศสมาชิกเป็นหลัก ทั้งยังส่งผลให้ในปัจจุบันความร่วมมือทางเศรษฐกิจอย่าง APEC เองก็ไม่ได้มีการกำหนดข้อผูกพันกฎหมายของประเทศสมาชิก ซึ่งความเท่าเทียมของการดำเนินงานของ APEC ที่ถูกให้ความสำคัญสามารถแบ่งออกเป็น 3 ด้าน ได้แก่ การเปิดเสรีทางการค้าและการลงทุน (trade and investment liberalization) การอำนวยความสะดวกทางการค้าและการลงทุน (trade and investment Facilitation) ความร่วมมือทางเศรษฐกิจและวิชาการ (economic and technical cooperation: ecotech)[4]
โครงสร้างองค์การของ APEC ไม่ได้มีลักษณะเป็นการมีองค์การกลางเหมือนองค์การความร่วมมืออื่นทำให้ประกอบด้วยโครงสร้างองค์การที่สำคัญอยู่ 2 ส่วน คือ กลไกการดำเนินงานในแต่ละปีที่ขึ้นอยู่กับประเทศที่ได้รับเลือกให้เป็นประธานของการประชุมในปีนั้น ๆ ที่จะเป็นการจัดประชุมในแต่ละระดับเพื่อหาแนวทางที่จะดำเนินการต่อไปของ APEC รวมทั้งการประชุมถึงงบประมาณในการดำเนินงานในแต่ละปีและบทบาทของภาคเอกชนอย่าง สภาที่ปรึกษาทางธุรกิจเอเปค (APEC Business Advisory Council - ABAC) ด้วย และอีกส่วนคือองค์การกลางที่เรียกว่าสำนักเลขาธิการเอเปค (APEC Secretariat) ซึ่งก่อตั้งในปี 1992 ที่มีบทบบาทคล้ายคลึงกับการเป็นเลขานุการในการสนับสนุนสมาชิกที่เป็นประธานในการประชุมแต่ละปี เนื่องจากประธานการประชุมของ APEC มีการหมุนเวียนของประธานในแต่ละปีทำให้สำนักเลขาธิการเอเปคเปรียบเสมือนหน่วยความจำภาคสถาบัน (institutional memory) ซึ่งจะทำหน้าที่ประสานงานให้กิจกรรมต่าง ๆ มีความต่อเนื่องกันในแต่ละปี[5]
ความขัดแย้งระหว่างประเทศสมาชิก APEC
แม้ว่าความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกที่เกิดขึ้น จะดูเหมือนเป็นความร่วมมือที่เป็นไปได้อย่างดีแต่เนื่องจากความแตกต่างของประเทศสมาชิกทำให้ความร่วมมือที่เกิดขึ้นนั้นเป็นไปอย่างไม่จริงจังมากนัก และความแตกต่างนั้นก็ได้นำไปสู่ความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างประเทศสมาชิกได้ โดยที่เห็นได้ชัด ได้แก่ ความขัดแย้งระหว่างประเทศจีนและประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งถือว่าเป็นมหาอำนาจของโลก แต่มีความแตกต่างทางด้านอุดมการณ์ที่ชัดเจน โดยเห็นได้จากการประชุมซัมมิตกลุ่มความร่วมมือทางเศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิก (APEC) ณ ประเทศปาปัวนิวกินี ในปี 2018 ได้จบลงด้วยสถานการณ์ที่ไม่ดีนักเนื่องจากทั้งประเทศสหรัฐฯและประเทศจีนได้พยายามที่ขยายอิทธิพลและอำนาจของตน จนนำไปสู่การไม่มีแถลงการณ์ร่วมต่อประเด็นปัญหาต่าง ๆ ซึ่งถือว่าเป็นครั้งแรกตั้งแต่ก่อตั้ง APEC มา โดยในปีที่มีบรรยายกาศที่ไม่ดีมากนักเกิดจากประเทศจีนที่อยู่ภายใต้การนำของประธานาธิบดี สี จิ้นผิง ซึ่งให้ความสำคัญกับนโยบายการค้าเสรีและปกป้องระเบียบการค้าโลกในกรอบของ WTO ในขณะที่สหรัฐฯอยู่ภายใต้ผู้นำอย่างประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ ได้มองว่าสหรัฐเสียผลประโยชน์จากการดำเนินความร่วมมือตามระเบียบของ WTO ทำให้ต้องการการจัดระเบียบโลกการค้าแบบใหม่ ทำให้สหรัฐฯหันไปสนใจความร่วมมืออื่นมากกว่า จากความขัดแย้งก็ได้นำไปสู่ความตึงเครียดในการประชุมที่เกิดขึ้น ไม่เพียงเท่านั้นระหว่างการประชุมยังมีการพยายามที่จะโน้มน้าวให้ประเทศสมาชิกในความร่วมมือเข้ามาเป็นพรรคพวกกับตนด้วยโดยการโจมตีนโยบายฝ่ายตรงข้าม[6]
นอกจากนี้ในปี 2021 ที่แม้ว่าประธานาธิบดี สี จิ้นผิง จะไม่สามารถเข้าร่วมประชุมนอกรอบของกลุ่มความร่วมมือทางเศรษฐกิจภาคพื้นเอเชียแปซิฟิก (APEC) ที่ประเทศนิวซีแลนด์ได้ แต่ก็ยังคงส่งวีดีโอที่มีการกล่าวถึงประเด็นความต้องการที่ไม่อยากให้ภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกกลับไปมีความตึงเครียดเหมือนช่วงสงครามเย็นได้ เนื่องจากมีการกล่าวถึงความพยายามที่จะร่วมมือกันของสหรัฐฯและประเทศในความร่วมมือที่มีอุดมการณ์เดียวกันเพื่อถ่วงดุลกับอิทธิพลทางเศรษฐกิจและการทหารของประเทศจีน โดยสหรัฐฯเองก็ได้มีความพยายามที่จะรวมกลุ่มกับ ญี่ปุ่น อินเดีย และออสเตรเลีย หรือที่เรียกว่า QUAD หรือ AUKUS ที่เป็นสนธิสัญญาความมั่นคงของสหรัฐฯ สหราชอาณาจักร และออสเตรเลีย ไม่เพียงเท่านั้นยังมีความตึงเครียดเกี่ยวกับประเด็นทางการเมืองในไต้หวันอีกด้วย[7]
แม้ว่า APEC จะเน้นย้ำถึงความเท่าเทียมกันในทุกประเทศแต่เมื่อประเทศมหาอำนาจมีประเด็นที่ขัดแย้งกันก็ได้ส่งผลให้เกิดความตึงเครียดอย่างมากในการประชุมรวมทั้งยังส่งผลไปยังประเทศสมาชิกอื่น ๆ ที่เข้าร่วมประชุมด้วย แต่ APEC จะดูเหมือนเป็นความร่วมมือที่ให้ความสำคัญกับความเป็นหนึ่งเดียวกันของประเทศสมาชิกค่อนข้างมาก แต่ในความร่วมมือก็ยังไม่ได้เป็นไปตามแนวคิดที่เกิดขึ้นเห็นได้จากการกำหนดนโยบายหรือกลไกในการดำเนินงานมักจะดำเนินไปตามผลประโยชน์ของเขตเศรษฐกิจนั้น ๆ เช่น เขตเศรษฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้วให้ความสำคัญกับการเกิดเสรีทางการค้าและการลงทุนที่เป็นประโยชน์ให้แก่ประเทศตนเป็นหลัก อย่างการกำหนดกฎเกณฑ์ทางการค้าที่เป็นประโยชน์แก่ประเทศที่พัฒนาแล้วมากกว่า ไม่เพียงเท่านั้นกระบวนการฉันทามติเองก็ยังถือว่าเป็นหนึ่งในปัญหาที่เกิดขึ้นใน APEC เนื่องจากฉันทามติคือการต้องได้รับความยอมรับจากประเทศสมาชิกทั้งหมดจึงทำให้เกิดความล่าช้าในการตัดสินใจ ซึ่งส่งผลไปสู่การทำงานที่ใช้เวลามากและการพัฒนาของความร่วมมือที่ไม่ได้พัฒนาเท่าที่ควร เช่นเดียวกันกับการไม่มีข้อผูกมัดทางกฎหมายนั้นก็ยังทำให้ผลที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นไปตามที่ควรและทำให้ความน่าเชื่อถือของ APEC มีไม่เพียงพอ อีกทั้งบทบาทของสำนักเลขาธิการเอเปคยังไม่ได้จริงจังในการกำกับดูแลและขับเคลื่อนองค์การโดยตรงทำให้เกิดดำเนินงานยังคงเป็นไปอย่างไม่ต่อเนื่องมากนักรวมทั้งเจ้าหน้าที่ถูกส่งไปทำงานในลักษณะเปลี่ยนไปประจำในหลายพื้นที่และหลากหลายสาขาวิชาทำให้หลายครั้งงานที่ได้รับไม่ตรงกับความสามารถและความรู้ที่มี จึงทำให้งานไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร APEC ยังต้องพบกับข้อจำกัดคืองบประมาณเนื่องจากการพึ่งพาประเทศมหาอำนาจซึ่งหลายประเทศเองก็ได้มีปัญหาภายในประเทศ รวมทั้งหลายครั้งผลงานที่ออกมาก็ไม่ได้เป็นไปตามที่ควรทำให้หลายประเทศต้องประกาศลดงบประมาณที่จะให้[8]
APEC กับการเมืองภายในประเทศสมาชิก
สำหรับสมาชิกที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย พบว่าประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ APEC กลายเป็นประเด็นถกเถียงทางการเมืองภายในประเทศในระดับรัฐสภาหรือสภาผู้แทนราษฎร เช่น ออสเตรเลียมีการนำประเด็นเกี่ยวกับบทบาทของออสเตรเลียใน APEC และผลประโยชน์ของออสเตรเลียใน APEC เข้าสู่การถกเถียงและหารือในรัฐสภาเสมอ[9] ญี่ปุ่นนำประเด็นเรื่องผลกระทบและโอกาสของญี่ปุ่นจากการเข้าร่วม APEC เข้าหารือในสภาผู้แทนราษฎรเสมอ มิได้มอบอำนาจตัดสินใจเรื่อง APEC เป็นภาระของกระทรวงการค้าระหว่างประเทศเสียทั้งหมด[10]
นอกจากนี้ ภาคประชาสังคมได้มีบทบาทแสดงความคิดเห็นต่อรัฐบาลของประเทศต่าง ๆ ทั้งในด้านที่สนับสนุนและต่อต้าน APEC ในด้านสนับสนุน เช่น ไทยมีการรวมตัวของนักธุรกิจไทยจัดการประชุมของภาคเอกชนคู่ขนานกับการประชุมของภาครัฐ เรียกว่า การประชุม APEC CEO Summit 2022 เพื่อสนับสนุนความร่วมมือกันของเอกชนใน APEC[11] ส่วนในด้านที่ต่อต้าน เช่น ฟิลิปปินส์ ในช่วงการประชุม APEC 2015 มีการรวมตัวขององค์กรเอกชน (non-governmental organizations) และกลุ่มกิจกรรม (activist groups) ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนหลายภาคส่วนและชุมชน จัดการประชุมของภาคประชาชนคู่ขนานกับการประชุมของภาครัฐในชื่อว่า Peoples’ Forum on APEC 2015 เพื่อวิพากษ์วิจารณ์ผลกระทบที่ประชาชนได้รับจาก APEC ตั้งแต่เรื่องราคาสินค้า ไปจนถึงเรื่องสิ่งแวดล้อม[12] อย่างไรก็ดี บางครั้งการแสดงออกของภาคประชาสังคมก็แสดงออกในลักษณะของการเดินขบวนประท้วงการประชุม APEC เช่น ในช่วงการประชุม APEC 2018 ที่ปาปัวนิวกินี ประชาชนหลายพันคนได้เดินขบวนประท้วงรัฐบาลที่ใช้จ่ายงบมหาศาลในการจัดประชุม APEC ในขณะที่ประเทศกำลังเผชิญปัญหาทางเศรษฐกิจ[13]
อ้างอิง
[1] กรมความร่วมมือระหว่างประเทศ. กรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (เอเปค) Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC). [ออนไลน์]. จากกรมความร่วมมือระหว่างประเทศ เวปไซต์:https://tica-thaigov.mfa.go.th/th/content/38078-apec?cate=5d7da8d015e39c3fbc0074a5 (สืบค้นข้อมูล: 2 พฤษภาคม 2565)
[2] สำนักยุทธศาสตร์การเจรจาการค้า กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ . “ความเป็นมาของ APEC.” สืบค้นข้อมูล: 2 พฤษภาคม 2565 https://www.dtn.go.th/th/negotiation/ความเป็นมาของ-apec?cate=5cff753c1ac9ee073b7bd1f8
[3] กลุ่มงานอาเซียน สำนักประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ. ความร่วมมือในกรอบเอเปค (Asia Pacific Economic Cooperation : APEC). [ออนไลน์]. จากสำนักประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ เวปไซต์:https://icb.mol.go.th/apec (สืบค้นข้อมูล: 3 พฤษภาคม 2565)
[4] สำนักยุทธศาสตร์การเจรจาการค้า กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ . “ความเป็นมาของ APEC.” สืบค้นข้อมูล: 2 พฤษภาคม 2565 https://www.dtn.go.th/th/negotiation/ความเป็นมาของ-apec?cate=5cff753c1ac9ee073b7bd1f8
[5] สำนักยุทธศาสตร์การเจรจาการค้า กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ . “ความเป็นมาของ APEC.” สืบค้นข้อมูล: 2 พฤษภาคม 2565 https://www.dtn.go.th/th/negotiation/ความเป็นมาของ-apec?cate=5cff753c1ac9ee073b7bd1f8
[6] คมปทิต คงศักดิ์ศรีสกุล. “ความขัดแย้งสหรัฐฯ-จีน สู่ความแตกแยกในเวที APEC.” สืบค้นข้อมูล 3 พฤษภาคม 2565. https://thestandard.co/apec-leaders-divided-after-us-china-spat/
[7] สุธามาส ทวินันท์. “สีจิ้นผิงเตือนในการประชุม APEC ภูมิภาคแปซิฟิกไม่ควรหวนกลับไปสู่ ความตึงเครียดยุคสงครามเย็น.” สืบค้นข้อมูล: 3 พฤษภาคม 2565. https://themomentum.co/xi-warns-against-return-to-confrontation-and-division-of-cold-war-era/
[8] ธนวัต ศิริกุล. “ทิศทางของเอเปค (Asia Pacific Economic Cooperation) ในอนาคต: การกำหนดท่าทีของไทย.” สืบค้นข้อมูล 3 พฤษภาคม 2565. https://image.mfa.go.th/mfa/0/yZ0EO327fd/nbt/nbt7/IS/7010.pdf
[9]Parliament of Australia. “APEC.” Online 3 May 2022. https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Joint/Completed_Inquiries/jfadt/apla/report/chapter2
[10]Fuji Research Institute Corporation. “The APEC Policy Making Process in Japan.” Online 3 May 2022.
https://www.ide.go.jp/library/English/Publish/Reports/Apec/pdf/1995_06.pdf
[11]รัฐบาลไทย. “โฆษกรัฐบาลเผยนายกฯ ยินดีที่ภาคเอกชนไทยเตรียมพร้อมเป็นเจ้าภาพการประชุม APEC CEO Summit 2022.” ออนไลน์ 14 กรกฎาคม 2565. https://www.thaigov.go.th/news/contents/details/56872
[12]HUMAN RIGHTS IN ASEAN – ONLINE PLATFORM (HRA-OP). “NGOs band together to organize People’s APEC.” Online 3 May 2022. https://humanrightsinasean.info/news/ngos-band-together-to-organize-peoples-apec/
[13] The Guardian. “Thousands hold 'Maserati strike' in PNG amid anger at APEC summit spending.” Online 3 May 2022. https://www.theguardian.com/world/2018/oct/26/apec-summit-papua-new-guinea-maserati-thousands-strike
